Concevoir : modele hierarchique et modele negocie








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CONCEVOIR : MODELE HIERARCHIQUE ET MODELE NEGOCIE



Michel Callon, directeur du Centre de Sociologie de l'innovation
à l'Ecole des Mines de Paris


[En ligne] http://www2.urbanisme.equipement.gouv.fr/cdu/accueil/elabproj/analyse2.htm, (06 mars 2009).

A l'heure actuelle on fait souvent référence à des transformations sociales globales ; on évoque fréquemment la notion de société de l'information. Je crois que si l'on voulait capturer la description de ces transformations sociales à l'aide d'une formule il serait préférable de parler de société de conception. Nous sommes dans des sociétés où le travail de conception, que ce soit dans l'industrie, dans le domaine urbain, ou dans le domaine médical, occupe une place centrale. C'est pourquoi je trouve tout à fait intéressant que soit abordé le thème du travail de la conception et de son organisation, et que soit également posée une question, qui n'a peut-être pas suffisamment retenu notre attention jusqu'à présent : celle des conséquences des formes d'organisation du travail de conception sur la nature des résultats produits. On nous a montré, au cours de la présentation des études de cas, de nombreuses photos de villes, ou plutôt de morceaux de ville (expression quelque peu horrible). Il aurait été intéressant de s'attarder aussi sur l'objet lui-même : lorsque sont changées les modalités d'organisation du travail de conception, sont-ce toujours les mêmes villes qui sont produites ?

Avant d'entrer dans le vif du sujet, je voudrais encore dire quelques mots d'une des hypothèses centrales de ce séminaire : celle de l'intérêt et de la pertinence d'études de cas et d'analyses comparatives internationales. Cet exercice est riche de perspectives. Il comporte néanmoins un très grand risque, celui de tomber dans des explications convenues qui utilisent des notions passe-partout comme celles de style national ou de modèle culturel. Ces notions ne sont guère utiles pour comprendre les mécanismes eux-mêmes. Avant de se lancer dans des comparaisons, il est très important de consentir un travail préalable d'élucidation théorique, de manière à identifier les variables importantes et les termes de la comparaison.

Je concentrerai mes commentaires, sur quatre points : le processus de conception ; la question de la coordination entre acteurs ; celle des relations entre acteurs publics et privés et enfin, celle des styles architecturaux.

Le processus de conception : l'opposition de deux modèles

Le premier point que je voudrai aborder est celui de l'organisation des projets et de leur conduite. Il me semble que la transposition de ce qui est dit dans le domaine industriel, peut être source de réflexions intéressantes pour l'urbanisme.

Comme vous le savez, dans le domaine industriel, où la notion de projet est bien entendu centrale, on tend à opposer deux formes de projets ou plus exactement deux formes d'organisation du travail de conception. Et ces deux formes extrêmes sont utiles, je crois, pour essayer de mettre en place une analyse comparative.

Le premier modèle est le modèle hiérarchique, dont il est d'ailleurs souvent dit qu'il tire ses origines du monde du bâtiment et de l'urbanisme ainsi que du monde de l'armement. Le second modèle correspond à un processus de conception négociée et distribuée.


Le modèle hiérarchique de conception

Dans le modèle hiérarchique, bien connu en France, plusieurs niveaux sont soigneusement distingués. Dans le bâtiment ce sont les niveaux du maître d'ouvrage, du maître d'oeuvre et celui des opérateurs qui réalisent les travaux. Dans ce modèle, qui est un modèle très simple et très efficace lorsqu'il s'agit de coordonner des acteurs qui ne se connaissent pas et qui ne vont coopérer qu'une seule fois pour la réalisation d'un programme particulier, dans ce modèle là, le maître d'ouvrage est supposé savoir ce qu'il veut. Non seulement il est supposé savoir ce qu'il veut, mais il est également supposé savoir ce que veulent ceux à qui le programme est destiné. Le maître d'ouvrage conçoit les programmes et puis ensuite, de façon linéaire, séquentielle et hiérarchique, les programmes sont mis en œuvre : on passe sans problèmes des objectifs initiaux à la réalisation technique. Le maître d'oeuvre, l'architecte, joue un rôle charnière dans cette traduction du programme, de son cadre et de ses conceptions générales dans des opérations techniques. Comme le maître d'ouvrage souhaite être éclairé sur les demandes et les besoins à satisfaire ou sur les problèmes de toute nature à résoudre, il s'exerce à faire remonter des informations. Sont mises en place des procédures de consultation qui permettent de tenir compte des réactions et des impacts au fur et à mesure qu'ils sont produits. Ces réactions, et les informations qu'elles alimentent, viennent modifier, après coup, le projet initial ; elles ne sont pas mobilisées dans le processus de conception lui-même. Une autre caractéristique de ce type d'organisation, c'est que les domaines d'expertises et de compétences sont parfaitement établis et que ni le maître d'ouvrage ni le maître d'oeuvre ne rentrent dans les boîtes noires techniques qui restent le monopole des spécialistes. On coordonne des compétences données et fragmentées en fonction du projet qui a été établi. Une des conséquences, c'est que le produit, une fois obtenu, est rigide et fermé. En cas de réussite, les chances d'évolution sont relativement faibles.

Le modèle négocié de conception

Dans le modèle de la conception négociée et distribuée, les choses se déroulent de façon très différentes. Dans le modèle hiérarchique, on sait ce qu'on veut et les programmes sont établis ex-ante, avant même de les lancer. Dans le modèle de la conception négociée, le projet n'est connu qu'à la fin : le programme ne peut être décrit qu'au terme du processus. Ce qui est mis en place, par conséquent, c'est une forme d'organisation et de gestion qui permet la progressive formalisation d'un programme qu'on ne peut pas définir a priori. Cette formalisation progressive du programme passe par la constitution de groupes qui rassemblent un grand nombre d'acteurs variés. L'identité et les intérêts, les conceptions, les points de vue de ces groupes évoluent au fur et à mesure que le projet avance.

Dans le premier modèle, on a des acteurs avec des identités parfaitement établies. Les gens savent qui ils sont, savent ce qu'ils veulent, savent quels sont les acteurs avec lesquels ils doivent compter et en gros ce que les autres acteurs veulent. C'est un monde qu'on peut qualifier de rassurant. Si des conflits surviennent ils se déroulent suivant des scénarii prévisibles. Dans le modèle négocié, c'est la matière sociale elle-même qui est mise en forme progressivement : ce n'est qu'en bout de course que les acteurs finissent par savoir ce qu'ils veulent, qui ils sont et qui sont les autres, avec qui ils interagissent. Dans cette forme d'organisation, il n'y a pas que les experts techniques qui comptent et s'agissant des experts techniques, leurs compétences ne sont pas établies une fois pour toute. C'est le rôle même et la fonction de l'expert qui sont profondément transformés. Les experts sont des médiateurs qui mettent en relation, qui combinent des ressources et qui les font évoluer. Ceci est vrai, des ressources techniques comme des ressources non techniques. Non seulement, dans ces groupes, l'expertise est loin d'être seulement technique puisqu'elle est également financière ou, comme on l'a vu tout au long de ce séminaire, juridique. Mais de plus, les compétences techniques ne sont pas des boîtes noires, closes une fois pour toutes et contrôlées par les seuls spécialistes. Ce que les gens savent sur le plan technique, social, économique et juridique, est différent en fin de course de ce qu'ils savent au début. Il y a un processus de création et d'apprentissage qui serait impossible sans cette plasticité de l'expertise.

Cette forme d'organisation permet ce que l'on appelle dans l'industrie : l'ingénierie simultanée, qu'on a vu à l'oeuvre dans les projets urbains, allemands et anglais. Dans la conception négociée, on ne va pas linéairement des objectifs initiaux à la résolution progressive des problèmes techniques. Des tâches habituellement conduites de manière séquentielle sont réalisées en même temps, de manière à profiter des apprentissages. La conception négociée permet ainsi de gagner beaucoup de temps. Elle favorise également flexibilité et réactivité puisqu'à tout moment des informations nouvelles peuvent être intégrées. Il en résulte fréquemment que les produits obtenus sont ouverts : ils peuvent continuer à évoluer. Cette propriété me semble tout à fait importante pour les "morceaux de ville" auxquels vous vous intéressez, car une ville qui n'est pas capable d'évoluer, d'absorber des chocs et des contraintes imprévus est une ville morte et mortifère.

Dans ces deux modèles, les usagers, je ne sais pas très bien si cet horrible mot convient pour décrire les habitants des villes, sont bien entendu présents. Dans les deux cas ils interviennent par représentants interposés. Dans le modèle hiérarchique, on consulte, on permet aux gens de s'exprimer, mais seulement pour réagir à des plans qui sont élaborés en dehors d'eux. Dans le modèle de la négociation, le rôle des représentants est beaucoup plus actif et participatif. Dans les deux cas, néanmoins, les usagers sont là.

Un dernier commentaire pour dire comment ces modèles, qu'il faudrait probablement enrichir et diversifier, pourraient être utilisés à des fins d'analyses comparatives. Il me semble que lorsque les cadres institutionnels sont relativement rigides avec un petit nombre de rôles strictement définis, le modèle hiérarchique est assez naturellement privilégié. Lorsque coexistent un grand nombre d'acteurs diversifiés et hétérogènes, qui sont potentiellement mobilisables, lorsque les dispositifs institutionnels sont compliqués, foisonnants avec, comme dans le cas espagnol ou dans le cas allemand, des niveaux de pouvoirs et de compétences différents, alors on va plus naturellement vers le modèle négocié. A vrai dire celui-ci devrait progressivement s'imposer bien que le modèle hiérarchique, sous certaines conditions, puisse être parfaitement efficace du point de vue de ses promoteurs.

De nouvelles modalités de coordination entre acteurs

Le deuxième thème que je voudrais traiter, c'est celui de la coordination et des procédures qui permettent d'assurer cette coordination. Il est nécessaire, à ce sujet, de souligner leur importance qui est aussi grande que celle des acteurs et des jeux d'acteurs.

Modèle négocié et coordination de l'action

Si on se place dans le modèle négocié, il y a une question qui se pose immédiatement : celle de l'organisation d'une action collective dans laquelle personne ne sait où l'on va et à plus forte raison comment y aller. Les coordinations habituelles, ou les modalités de coordinations habituelles, ne sont pas très efficaces. Le modèle autoritaire qui correspond, bien évidemment, à la forme hiérarchique de gestion des projets, n'est pas adapté parce qu'il suppose qu'il y ait un pilote dans l'avion, c'est-à-dire quelqu'un quelque part qui sache ce qu'il faut faire. On voit clairement dans le cas de Bilbao, et c'est assez intéressant comme substitution, que dans le modèle négocié, ce qui remplace le maître d'ouvrage, c'est le plan stratégique. Les acteurs délèguent au plan stratégique, qu'il élaborent ensemble, l'autorité qui fera agir les gens et coordonnera leurs activités. L'idée, centrale dans le modèle hiérarchique, qu'une personne ou une instance coordonne les actions à partir d'un scénario écrit à l'avance, est à peine transformée, mais cette transformation est capitale. Ce qui est remis en cause ce n'est pas l'existence d'un scénario, ce sont les conditions de son écriture et de sa réécriture : de là l'importance des procédures.

Au lieu d'être rédigé une fois pour toute par un acteur central, le scénario est élaboré collectivement et progressivement : il s'impose aux différents acteurs parce qu'ils s'en savent les auteurs. Ce processus s'observe dans de nombreux secteurs économiques et notamment dans les activités de service qui sont très comparables, du point de vue des problèmes posés, à ce qui se passe dans le cadre de l'élaboration de projets urbains : les acteurs y sont nombreux et variés ; personne ne sait vraiment ce que veut le consommateur ; personne ne sait vraiment et définitivement ce que chacun doit faire exactement. On s'engage donc dans un travail d'écriture collective dans lequel chacun tient la plume à son tour, raturant, amendant ce que les autres ont proposé. Est ainsi construit un scénario qui est le cadre qui s'impose à tout le monde, qui est légitime parce que tout le monde a participé à son écriture. On finit ainsi par savoir ce que l'usager final veut et ce qu'il faut faire pour le satisfaire. Ceci ne supprime pas la commande hiérarchique (un délégué doit assurer que les engagement collectifs sont tenus), mais lui permet de s'adapter à des situations changeantes et incertaines.

Coordination et contractualisation

S'agissant de coordination, il est évident que le contrat joue un rôle essentiel. On l'a vu dans le cas allemand, comme dans le cas anglais. La tradition anglo-saxonne de contractualisation est tout à fait importante, mais on aurait tort, je crois, de considérer que le contrat qui est utilisé dans ces projets est assimilable à un contrat commercial traditionnel dans lequel deux parties, qui ne se connaissent pas, mettent noir sur blanc leurs engagements mutuels. Dans le cas allemand, qui est tout à fait exemplaire, celui qui est engagé dans une relation contractuelle avec le Land ou avec la ville, a une longue tradition d'implantation locale, a une longue tradition de relations personnelles avec les différents acteurs impliqués et a une longue tradition de proximité culturelle avec la ville et avec la région. Le contrat n'est donc que la cerise sur le gâteau. C'est quelque chose qui incite, qui met en forme, qui rappelle à l'ordre. Mais ce qui importe, c'est l'existence d'un faisceau de relations personnelles, de relations de confiance, de relations de proximité culturelle qui pré-existaient à la signature du contrat.

Coordination et communication

Un autre élément de coordination qui me paraît important, c'est celui qui touche aux instruments de visualisation et aux supports de visualisation. De ce point de vue, j'ai beaucoup apprécié la démonstration et la performance de nos amis hollandais qui nous ont accablé, lors de leur présentation du cas d'Utrecht, de diapositives toutes plus belles les unes que les autres. Ce qu'on aurait néanmoins aimé savoir, c'est comment ces outils de communication, ces outils de visualisation avaient été utilisés dans la négociation et dans l'élaboration des projets. La Hollande est sans aucun doute le pays le plus cultivé d'Europe et le plus démocratique, et il y existe depuis très longtemps une tradition de consultation. Je vois, en particulier dans les domaines que je connais comme celui de l'évaluation technologique, l'inventivité de nos amis hollandais puisque ce sont eux qui ont inventé la notion d'évaluation constructive des technologies qui suppose que l'on s'intéresse aux choix technologiques avant qu'ils ne soient faits plutôt qu'après, comme on a tendance à le croire dans certains autres pays que je ne nommerai pas ! Parce que je sais qu'il y a une forte tradition d'évaluation et de participation, j'ai la conviction que dans le cas hollandais ces outils là ont été utilisés pour mobiliser, négocier, consulter. Il aurait donc été très intéressant, parce que c'est un sujet théorique tout à fait capital, qu'on nous mette en scène ces négociations et ces discussions autour des différents documents visuels. Je suis persuadé que la nature même des supports diffère suivant le type de discussion et le type de partenaire auquel on s'intéresse.

Dans l'industrie, vous ne faites pas discuter les mêmes personnes et de la même façon selon que vous avez des plans avec des cotes précises, des maquettes, des prototypes ou de simples dessins. 50 % des diapositives, relevaient sans doute de la communication : leur but était d'épater, de faire beau. Mais les 50 autres pour cent, on aurait aimé les voir mis en scène, utilisés, discutés par les différents acteurs pour négocier et convaincre. La dimension rhétorique de la communication est essentielle. J'insiste sur ce point, car lorsque les acteurs ne savent pas où ils vont, avec qui ils y vont, les instruments de visualisation occupent une place centrale dans la conduite du projet. Dans l'industrie automobile par exemple, où ces sujets ont été bien étudiés, on a pu montrer que les formes de communication à travers différents supports matériels jouaient un rôle crucial.

Coordination et évaluation

Il faut mentionner un quatrième mécanisme de coordination qui est celui de l'évaluation - on going evaluation - c'est-à-dire des évaluations en cours de route. Je suis un peu étonné que dans les projets présentés, et notamment dans le cas français, on n'ait pas ce dispositif d'évaluation qui est une forme de coordination comme une autre. Vous comprenez que l'évaluation dont je parle n'est pas une évaluation-sanction, qui se résumerait à un distribution de bonnes et de mauvaises notes. Il s'agit d'évaluations qui posent un regard réflexif, pour faire le point, pour savoir où l'on en est, ce que l'on a fait, ce que l'on a appris et où on veut aller.

Transaction marchande et représentation politique

Pour ce troisième thème, j'aurais tendance à formuler la question des rôles respectifs des acteurs publics et des acteurs privés, dans des termes qui sont ceux de la distinction et de l'opposition que l'on peut faire ou que l'on doit faire entre la coordination marchande (le fait que la transaction s'opère entre des partenaires qui, une fois la transaction accomplie, sont libres de tout engagement mutuel), et la coordination politique dans laquelle on articule une volonté à travers la parole de quelqu'un d'autre.

S'agissant des projets urbains, on pourrait envisager d'autres modalités de coordination mais, pour la simplicité de l'exposé, je m'en tiendrai à ces deux là. On voit bien en effet qu'on a le choix entre deux voies : aller plutôt du côté de la coordination marchande ou aller plutôt du côté de la coordination politique. L'une et l'autre voie ne produisent ni les mêmes formes d'organisation ni probablement les mêmes résultats. Ce qu'ont bien montré les différents cas qui ont été présentés, me semble-t-il, et c'est un des grands intérêts des analyses comparatives, c'est qu'on ne peut pas charger le marché de tous les péchés ou au contraire de toutes les vertus, de la même façon qu'on ne peut pas accorder à la représentation politique toutes les vertus ou tous les maux. L'Angleterre, de ce point de vue, constitue une source d'émerveillement permanent parce qu'il y a quand même un paradoxe à voir, dans des dispositifs qui relèvent plutôt de la coordination marchande, une attention très grande accordée à la consultation des différents acteurs. Ce vers quoi me semble-t-il on s'oriente, et dont l'Angleterre nous montre de premières tentatives de mise en œuvre, c'est une forme hybride dans laquelle se combinent tout à la fois des mécanismes marchands traditionnels et des mécanismes politiques de consultation, de représentation par lesquels certains acteurs parlent au nom des autres en disant : "voilà ce qu'ils veulent".

Le danger de la coordination politique, c'est qu'en disant ce que les autres veulent, on les fasse taire, tandis que dans la coordination marchande, à tous moments, le partenaire peut reprendre la main en disant : "je ne paye pas, je n'en veux pas, je m'en vais". La limite de la transaction marchande c'est de couper court à toute coopération étroite dans le processus de conception, à toute fusion des intérêts alors que la consultation politique, elle, se nourrit de ce rapprochement. Dans l'opposition entre transaction marchande et représentation politique, on retrouve évidemment la célèbre distinction proposée par Hirschman ("Face au déclin des entreprises et des institutions", 1972) entre la défection (exit) et la prise de parole (voice). Comment combiner de manière efficace ces deux grandes modalités de coordination ? La question est cruciale, mais les réponses sont encore inexistantes. Il faut expérimenter, tâtonner, tirer des leçons. C'est un vaste chantier qui s'ouvre devant vous. Vous pourriez commencer par étudier, dans cette perspective, les cas qui nous ont été présentés pour y analyser les formes d'hybridation de ces modalités de coordination et leur efficacité.

La question des styles architecturaux et urbains

Je ne veux pas terminer sans évoquer un quatrième point. On parle de projets architecturaux et urbains, d'organisation du travail de conception. C'est très bien. Mais on devrait aussi parler des résultats, de ce à quoi aboutissent les projets, par exemple des styles architecturaux, ou des styles urbains.

Un des symptômes de la présence et de la prégnance de ces interrogations, je le vois dans l'opposition souvent faite entre les "architectes-stars" et les architectes obscurs, opposition qui doit être mise en relation avec les nouveaux discours sur la ville.

Si j'ai bien compris, on ne considère plus les villes comme des ensembles intégrés, à supposer qu'elles ne l'aient jamais été, mais comme des ensembles différenciés, inchoatifs. Dans cette nouvelle vision la ville devient une juxtaposition de lieux qui peuvent être traités de façon relativement indépendante les uns des autres. Cette fragmentation peut être problématique car elle est une conséquence non voulue plutôt qu'un objectif explicitement recherché. On est usager ou habitant d'un quartier ou d'un morceau de ville, et en tant que tel on peut être consulté, on peut exprimer son point de vue ou préférer s'en tenir au rôle du consommateur : tout ce qui a été dit sur ce sujet est passionnant et riche de perspectives. Habiter une ville ne saurait cependant être réduit à habiter un quartier ou un morceau de ville. Qui va prendre en charge la totalité, qui va se soucier de l'intégration ? C'est là que le star system peut avoir du bon.

Dans le modèle négocié, la conception est collective et le star-system est évidemment remis en cause. Cette procédure ne peut que renforcer la fragmentation des villes, leur éclatement, puisque les négociations sont locales, proches du quotidien des usagers. Le produit élaboré est le plus petit dénominateur commun. Le mot qui me vient à l'esprit est celui que nos amis allemands ont utilisé pour décrire leurs quartiers : "pastel". Le modèle négocié ne peut produire des résultats étincelants qui font rêver. Si on veut autre chose que des villes pastels, ce qui est probablement souhaitable, il faut se poser la question du style d'ensemble, et plus simplement du style lui-même : il se pourrait alors que l'on trouve des vertus à la figure (bien tempérée) de l'architecte-star.

Cette question des stars et de leur "griffe" (comme on parle de la griffe d'un couturier) devient ainsi capitale. Peut-on vraiment se passer d'un architecte-auteur pour signer, endosser, et marquer la ville de sa griffe ? Je ne le pense pas, sauf à nier à la ville toute identité. Pour qu'une ville ait une identité, et je vois mal comment dans la concurrence entre métropoles ceci pourrait être éludé, il faut que son développement, son style, puissent être attribués à des figures emblématiques. La griffe de l'architecte joue ce rôle qui ne peut être tenu par les responsables politiques. L'architecte organise l'espace, les volumes, il rend irréversibles des formes. L'homme politique agit dans le transitoire et dans le discours. D'un côté le béton ou l'acier qui restent ; de l'autre côté, les mots qui volent. Pour que les habitants-citoyens soient en mesure de se reconnaître dans leur ville, de se forger une identité qui les distingue durablement d'autres habitants-citoyens, il faut qu'ils puissent se fondre dans un style inscrit dans des matériaux durables. La ville c'est aussi cela : une emprise consentie.

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