Résumé : En France, depuis la loi de 2009 dite Grenelle 1, les projets d’aménagement de trames vertes se multiplient. Ce phénomène est visible sous de multiples formes à différentes échelles territoriales, du national au local.








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Trames Vertes, vers un nouveau paradigme ?

Laure Cormier, MCF en géographie de l'aménagement, Institut d'Urbanisme de Paris

laure.cormier@u-pec.fr

Université Paris-Est Créteil Val de Marne

61, avenue du Général de Gaulle

94010 Créteil cedex


Résumé : En France, depuis la loi de 2009 dite Grenelle 1, les projets d’aménagement de trames vertes se multiplient. Ce phénomène est visible sous de multiples formes à différentes échelles territoriales, du national au local. Nous formulons alors la problématique suivante : les trames vertes : entre discours et matérialité, quelles réalités ? La thèse, mobilisant les concepts de la géographie, s’intéresse à l’articulation : du discours des aménageurs, des politiques mises en place, des formes de gestion existantes, de la matérialité des trames vertes et ses représentations sociales. Tout en s’inscrivant dans une démarche multiscalaire du national au communal, les recherches s’attachent à étudier la notion de trames vertes à l’échelle de l’intercommunalité en espace périurbain, à travers un site de référence : l’agglomération angevine.

Mots clés : Trame verte, politiques publiques, système paysage, représentations sociales, planification.
Abstract : In France, since the 2009 law called Grenelle 1, development of greenway’s projects (“tramesvertes”) are increasing. This phenomenon is visible in many forms at different levels, from national to local. We formulate the following research question: “tramesvertes”: between discourses and materialities, what are realities? The thesis, mobilizing concepts of geography, fo-cuses on the joint: the discourse of planners, policies put in place, existing forms of management, the materiality of the greenway and social representations. Included in a multiscalar analysis from national to local, research endeavor to study the greenway concept more accurately at intercommunal scale in peri-urban areas, through a reference site: Angers agglomeration.

Keywords : Greenway, public policy, landscape system, social representations, planning.
En France, quelle que soit l’échelle de territoire (région, PNR, agglomération…), les projets d’aménagement de trames vertes se multiplient. Il s’impose en effet de réserver et de lier des espaces de nature au sein des territoires urbains et périurbains à différentes fins. Pour certains, l’objectif est principalement d’ordre écologique (favoriser la biodiversité, la circulation des espèces…) tel que le préconise, par exemple, le SCoT de Rennes (AUDIAR, 2006) où la trame verte vise à « renforcer la biodiversité par la protection et la mise en réseau des espaces naturels sensibles». Alors que pour d’autres, tout en tenant compte des problématiques environnementales, la volonté de favoriser un cadre de vie de qualité prédomine (limiter l’étalement urbain, conserver des espaces de nature à proximité des habitations, favoriser l’installation d’espaces récréatifs…). C’est le cas notamment de l’agglomération lyonnaise avec son « projet nature ».

Cet article vise à exposer les grandes conclusions d'un travail de thèse qui s'est déroulée de 2008 à 2011[Cormier, 2011]. Ce doctorat en géographie s’est attaché à étudier la notion de trames vertes à l’échelle d'une intercommunalité (échelle du SCoT), Angers Loire Métropole, tout en intégrant une dimension multi-scalaire du national au local. Dans le contexte actuel, les politiques se doivent de s’inscrire dans une dynamique du développement durable des territoires. Il s’agit de construire une « ville durable » où la question urbaine ne serait plus dissociée de celle de l’environnement. Les trames vertes apparaissent alors comme un moyen de prendre en compte les aspects environnementaux dans le développement d’un territoire. La notion de trames vertes ne peut être définie uniquement par rapport à des objets, mais doit aussi l’être par rapport à des fonctionnalités qu’on lui prête. Il s’agit donc d’une notion appartenant à un discours politique tout en s’appuyant sur la matérialité du territoire. Les trames vertes deviennent ainsi des objets du paysage, entre matérialité et représentations sociales.

La thèse, mobilisant les concepts de la géographie et les outils de l’ingénierie paysagiste, s’intéresse donc à l’articulation du discours des aménageurs, des politiques mises en place, des formes de gestions existantes, de la matérialité des trames vertes avec les représentations sociales de ces dernières. L’hypothèse de cette thèse est ainsi formulée : ne devons-nous pas considérer les trames vertes plus comme un outil faisant évoluer les représentations du lien ville-nature et les actions qui en découlent que comme une finalité en tant que telle ?

Tout en s’inscrivant dans une démarche multiscalaire, les recherches s’attachent à étudier la notion de trames vertes au sein de l’agglomération Angers Loire Métropole. Cette dernière s’inscrit depuis plusieurs années dans une politique d’aménagement durable et a intégré depuis 1996, dans le schéma directeur de la région angevine, une politique de trames vertes.
1/ Bilan des résultats : la difficile concrétisation locale d'une politique de trames vertes
1.1/ Une pluralité des visions de la notion de trames vertes 

Le premier constat de cette thèse réside dans la pluralité des visions liées à la notion de trames vertes des acteurs publics. Les approches varient selon le ou les critères mis en avant (écologique, récréatif, ou paysager) pour la régulation de l’étalement urbain. Le retour sur l’historique de la construction de la notion de trames vertes nous donne certaines clés de compréhension quant à cette multiplicité des approches. Contrairement à ce que pourrait prétendre un discours général sur le caractère novateur de la notion dans la planification territoriale, elle est forte d’un passé complexe. Nous identifions un premier héritage lié à la philosophie hygiéniste développé par Frederick Law Olmsted à la fin du XIXème siècle. À travers la création de parkway, le père du mouvement Greenway dans le monde [Fabos 2004] cherche à relier des parcs urbains entre eux par des cheminements arborés. Un deuxième héritage, est lié à la science de l’écologie du paysage [Burel& Baudry 1999], la trame verte du Grenelle de l’environnement, s’appuyant largement sur ses théories, est mise en évidence plus intuitivement, en 2007. Avec comme finalité première l’enrayement de la fragmentation des territoires, cette dernière ayant pour conséquence une perte de biodiversité, l’écologie du paysage promeut la construction de corridors fonctionnels entre des « spots » de biodiversité. Un troisième héritage, bien qu’en cours, mérite d’être noté : la montée en puissance de la notion de développement durable dans le discours des acteurs. Elle a favorisé une vision plus intégrée de la planification territoriale depuis une dizaine d’années. Les trames vertes sont devenues à la fin des années 1990 et au début des années 2000 un argument phare de la prise en compte du développement durable par les intercommunalités. Ainsi, ces héritages influençant l’appropriation de la notion par les acteurs publics, trois grandes visions de trames vertes s’expriment aujourd’hui dans le monde de l’aménagement du territoire. La première est centrée essentiellement sur une dimension récréative avec la volonté de mise en valeur des chemins de randonnée, bases de loisir, parcs et jardins etc. Elle est portée par les élus locaux ou les associations de loisir, du type fédération départementale de randonnée. Une deuxième approche des trames vertes, largement partagée par les associations naturalistes et de nombreux acteurs principalement aux échelles nationale et régionale1, s’inscrit quasi-essentiellement dans une dimension écologique. Identifiée comme telle par la Loi Grenelle 1 en 2009, la politique de trames vertes vise à apporter des solutions, par la construction de réseaux écologiques, à la réduction de la biodiversité connue sur le territoire français. Enfin, depuis le milieu des années 1990, une troisième vision des trames vertes est l’expression d’une dimension plus multifonctionnelle portée par les acteurs publics intercommunaux. Cette dernière vise à répondre à diverses problématiques, d’ordre écologique comme à l’échelon supérieur, mais aussi d’ordre récréatif, économique et paysager afin de réguler l’étalement urbain. Le Schéma Directeur de la Région Angevine de 1996, par exemple, s’inscrit dans cette multifonctionnalité [AURA, 1996].

Par conséquent, nous observons diverses acceptions des trames vertes par les acteurs publics, et finalement, c’est la vision écologique de la notion qui suscite l’essentiel des débats. D’un côté, les partisans de la notion tels que les naturalistes et les acteurs publics des échelons national et régional, considèrent les trames vertes comme un tournant dans l’aménagement du territoire dans le rapport ville/nature. La prise en compte de la biodiversité ordinaire et de la mise en réseaux des acteurs sont notamment mises en avant. D’un autre côté, les élus locaux et le monde agricole sont particulièrement réticents à la mise en place de trames vertes à visée écologique. Le portage étatique, et surtout la démarche « descendante » de la définition des trames vertes imposée par la Loi sont mal vécus par ces acteurs. Un désintérêt pour les problématiques liées aux questions écologiques est également un des facteurs clés de la non-appropriation de la notion de trames vertes par la classe politique locale.

Il en ressort une première conclusion exprimant une certaine déconnexion entre l’échelle nationale, qui exprime des enjeux écologiques à travers les trames vertes, et l’intercommunalité s’attachant à des enjeux plus larges2. Toutefois, le cas d’étude angevin témoigne d’une évolution. En effet, la planification intercommunale, à travers le SCoT[SMRA et AURA, 2010] de 2010, tend vers une vision de plus en plus écologique, rompant avec la vision multifonctionnelle affichée dans les années 1990 pour une vision plus ciblée qui est fortement influencée par le Grenelle.

1.2/ Un jeu d’acteurs complexe 

La notion de trame verte concernant une pluralité d’espaces et s’appliquant à diverses échelles territoriales, mobilise nécessairement une pluralité d’acteurs [Werquin 2007]. Telle est d’ailleurs la volonté du Grenelle de l’environnement puisque la Loi Grenelle 1 invoque la « gouvernance à cinq » dans la mise en place des trames vertes. Nombreux sont ceux qui considèrent la mise en réseau des acteurs publics comme un véritable tournant culturel dans la conception de l’aménagement du territoire. Dès lors, autant à l’échelle régionale pour l’élaboration du SRCE (schéma régional de cohérence écologique) qu’à l’échelle intercommunale, les agents de l’Etat, les élus, les chambres d’agriculture, les associations naturalistes, les scientifiques, etc, sont appelés à se positionner. Nombre d’acteurs se sentent donc concernés par la définition de trames vertes et la mise en place de modes de gestion répondant à ces objectifs. Nécessairement, comme dans tout autre processus d’aménagement du territoire, les réunions de concertation deviennent le théâtre de l’expression de conflits d’intérêt entre les parties, inhérents ou non à la notion de trames vertes3. Ces enjeux, qui peuvent être masqués, rendent difficile l’élaboration constructive de la réflexion, et marquent quelques limites quant à la promotion des démarches de démocratie participative. Cette concertation est d’autant plus complexe que la notion de trames vertes ne revêt pas des objets définis mais différents selon les sensibilités des acteurs.

En outre, il est important de souligner la position charnière dans le débat public de certains acteurs que sont les scientifiques et les associations naturalistes. La commande publique est aujourd’hui en recherche d’une expertise pour la guider l’identification de trames vertes à visées écologiques4. Les scientifiques écologues sont, selon les cas, autant sollicités pour donner des clés de définition des trames vertes que pour légitimer les démarches déjà initiées. Mais ils peuvent difficilement faire face à l’ensemble des demandes, tant les projets sont nombreux aujourd’hui en France. Dans l’élaboration des documents de planification intercommunale, la position d’expert est souvent assumée par les associations naturalistes reconnues pour leurs connaissances locales. Acteurs indispensables pour une connaissance écologique fine des territoires, leurs positions peuvent devenir ambiguës dans le débat public lorsque leur poids politique devient trop fort, n'étant pas des représentants démocratiques de la société. Ainsi en Maine-et-Loire, une association naturaliste, forte de son aura construite au fil des années et associée à la plupart des initiatives politiques à caractère écologique, s’est vu confier le portage politique des trames vertes de l’agglomération Angers Loire Métropole.

1. 3/ La multiplicité des échelons territoriaux participant à une politique de trames vertes facteur de brouillage 

En inscrivant dans la Loi les trames vertes et bleues, l’état affirme la dimension écologique de la notion, en gommant par la même la diversité des approches présentes jusqu’à présent dans la planification territoriale. Les Lois Grenelles 1 et 2 positionnent l’échelon régional comme responsable de la définition d’un réseau écologique à travers les SRCE. Elles spécifient l’échelle intercommunale, et particulièrement les SCoT, comme acteurs essentiels d’une déclinaison réglementaire de la notion de trames vertes, telles qu’elles sont définies dans les SRCE. Or, aujourd’hui, les périmètres des SCoT ne couvrent que 50% du territoire national. Ainsi, le passage de l’échelle régionale à l’échelle intercommunale devient une source d’inégalité entre les territoires et l’intégrité d’une cohérence écologique sur l’ensemble de la région semble alors difficile.

En outre, une des difficultés de la mobilisation à la notion tient également de la multiplicité des
politiques écologiques et des outils juridiques, déclinés à diverses échelles, pouvant être mobilisés au nom d’une politique de trames vertes. A titre d’exemple, en Pays de la Loire, nous pouvons citer les contrats nature portés par la région ; la TDENS et la politique d’aide à la replantation des haies portées par le Conseil Général du Maine et Loire ; la politique trame verte du SCoT Pays de Loire, la politique NATURA 2000 portée par l’agglomération Angers Loire Métropole ; le plan local de la biodiversité à Angers et les outils classiques du PLU. Les outils juridiques applicables aux trames vertes sont, comme on l’a vu en première partie, extrêmement nombreux. Si la plupart ne leur sont pas spécifiques, ils permettent d’intégrer dans les politiques publiques les nombreuses fonctions des trames vertes. Pour autant, la disproportion entre la quantité d’outils utilisables et la quantité de trames vertes réellement mises en place à l’échelle la plus locale qui soit, c’est-à-dire celle du PLU, interroge sur la capacité des autorités territoriales à se saisir de la richesse de ces outils. Il faut rappeler à cet égard que les élus locaux n’ont pas la maîtrise d’une grande partie de ces outils dont l’adoption relève de niveaux géographiques administratifs supérieurs (préfets de département, Conseils Généraux ou Régionaux, Etat central). Par ailleurs, les différentes structures tendent à mener leurs politiques propres en déconnexion des autres échelons, cherchant à affirmer leur autonomie. Les données produites à chaque niveau territorial sont rarement mutualisées. Malgré les procédures d’information entre collectivités, de porter à connaissance par les services de l’Etat ou de mise en compatibilité obligatoire entre certains documents et le SCoT, le système semble fonctionner de façon relativement cloisonnée. Il laisse finalement aux maires et responsables d’EPCI une forte latitude pour l’intégration des couches normatives supérieures ou parallèles dans le document final qu’est le PLU. L’accumulation de dispositifs purement normatifs et/ou d’inventaires scientifiques laisse quand même à l’élu une marge de manœuvre importante pour la prise en compte des trames vertes. Les schémas régionaux de corridors écologiques n’échapperont sans doute pas à cette redoutable fatalité. Il faut avouer, à la décharge des élus communaux, qu’avec la multiplicité des outils s’imbriquant dans une multiplicité d’objectifs mais aussi d’échelles de protection/gestion, il n’est ni évident d’avoir une parfaite lisibilité des dispositifs supérieurs, ni pratique d’intégrer des outils de contrainte ou d’information ne reposant pas sur une échelle facilement assimilable par le niveau communal.

1. 4/ Le difficile passage de la 2D à la 3D
Aujourd’hui en France, la notion de trames vertes se matérialise essentiellement sous une forme
cartographique. En effet, l’affichage d’une politique de trames vertes, dans les anciens SSERN et aujourd’hui les SRCE à l’échelle régionale, ou à travers les SCoT à l’échelle de l’intercommunalité, se traduit par la carte. Véritable étalon de référence, une fois réalisée elle apparaît comme un processus achevé [Mougenot 2003] et fait souvent autorité pour l’administration ou la collectivité qui la porte. Or, toute la difficulté réside dans son élaboration. En effet la carte, en elle-même, concentre toutes les interrogations de la définition des trames vertes que ce soit en termes d’échelle, d’occupation du sol, et d’intention. Doit-on centrer la trame verte à l’échelle régionale, départementale, intercommunale ou locale ? Doit-on la décliner principalement dans les territoires ruraux, urbains ou périurbains ? Doit-on faire des contours flous ou un zonage précis ? Quels éléments paysagers doivent recouvrir les trames vertes ? La carte doit-elle rester un outil de diagnostic ou devenir un outil de prospective? Dans le cadre des SRCE ou de certains SCoT, où les trames vertes ont une dimension essentiellement écologique, la première difficulté réside dans l’interprétation même du modèle, de l’écologie du paysage, « matrice »/« zone cœur de biodiversité »/« corridors ». La discrimination cartographique de l’occupation du sol, entre ces trois catégories, tend à induire une simplification de processus écologiques complexes5, et à imposer une vision structurelle et non fonctionnelle du paysage. Ainsi, pour rechercher une meilleure connectivité écologique entre les « cœurs de biodiversité », les structures « linéaires simples », particulièrement les haies6, s’imposent comme solution évidente dans le monde de la planification7. Cette vision centrée sur la structure des éléments du paysage engendre une déconnection avec la gestion fonctionnelle des espaces concernés par les trames vertes. La structure paysagère devient un moyen pour atteindre un niveau écologique alors que jusqu’à présent elle était la conséquence de dynamiques territoriales de tous ordres, dont les finalités pouvaient être économiques, sociales, récréatives...

En définitive, une vision cartographique induit une politique de zonage qui nécessairement fera une différenciation entre les « zones protégées de celles qui ne le sont pas » [Franchomme 2008]. La question se pose alors éthiquement. Si certains espaces sont protégés à des fins environnementales, cela suggère que d’autres non. Sur cette question environnementale, peut-on réellement faire des discriminations entre des territoires ? Cette logique peut en effet conduire à certaines dérives de surexploitation d’espaces sous prétexte que d’autres, protégés, existent pour compenser ce phénomène.

Les schémas de trames vertes sont réalisés par une entité propre qui peut être une administration, une collectivité ou un bureau d’étude mandaté. Ce type de processus induit la collecte de données auprès de diverses sources, mais n’implique pas toujours les acteurs dans la construction même de la carte (le cas de l’agglomération angevine). Confrontée aux réalités territoriales, et notamment sur les espaces les plus ordinaires, la carte fait alors difficilement l’unanimité auprès des acteurs locaux. A l’inverse dans la mesure où cette dernière est conçue collégialement, en impliquant dans son élaboration des administrations, les élus, des associations (comme en région PACA), l’exercice de la carte devient alors un outil de médiation [Vimal 2010]. En effet, elle permet la reformulation de la demande initiale, la confrontation des différentes conceptions de la notion de trames vertes tant d’un point vu spatial que dans les fonctionnalités qu’on lui prête. Elle devient un objet hybride à la fois écologique et social de connaissance collective du territoire [Vimal 2010].

L’expression d’une trame verte en trois dimensions semble aujourd’hui difficile.En témoigne la délicate appropriation de la notion par les élus locaux. Les structures paysagères en tant que telles sont préférées, reflétant alors une multifonctionnalité que tendent à oublier les trames vertes cartographiques à visée écologique.

1. 5 / Une matérialité, à l’échelle locale, qui reste éloignée des objectifs des autres échelles

Les objectifs déclinés à l’échelon régional par les services de l’Etat (DREAL) et la collectivité régionale sont rarement les mêmes que ceux invoqués au plus bas de l’échelle administrative, la commune. Aujourd’hui, la vision « grenellienne » domine l’échelon régional en abordant les trames vertes sous l’angle écologique alors qu’à l’échelon communal l’importance est donnée au caractère paysager des éléments composant une trame verte (bocage, forêt, etc). Pour preuve, est rarement intégré un état initial de la biodiversité dans le Plan local d’urbanisme, document qui cristallise les diverses prescriptions du droit français (droit de l’urbanisme et droit de l’environnement). Le PLU décline le projet de l’équipe municipale concernant le développement communal tout en prenant en compte les caractéristiques propres au territoire, notamment les caractéristiques environnementales. Le SCoT intervient afin de pallier le morcellement des logiques communales françaises et d’établir une cohérence de développement sur un large territoire, les PLU devant se conformer à ce document. Comme nous le démontre l’exemple de l’agglomération angevine, malgré le portage intercommunal, les logiques communales l’emportent aujourd’hui. On ne peut pas nier la volonté de l’intercommunalité à rechercher une cohérence d’ensemble, en définissant des grands principes : par exemple, les fonds de vallées et les crêtes classés en N. Mais l’analyse réalisée sur les trois sites d’étude prouve qu’il est difficile de garder une homogénéité dans l’ensemble du territoire du SCoT : les zonages N et A, les classements des forêts en EBC ou des haies se font, en partie, en fonction de la remontée de l’information et de la volonté des acteurs locaux. Les élus municipaux, en prise directe avec les habitants protagonistes de leur élection passée ou future, sont alors confrontés à une réalité sociale recherchant la satisfaction des administrés.

En outre, les enjeux de biodiversité ont un écho mesuré auprès des habitants. La notion de biodiversité en elle-même leur est méconnue et sa caractérisation à travers la citation d’espèces végétales ou animales leur apparaît difficile [CORMIER 2011]. Les espaces apparaissent ordinaires et suscite pas la nécessité de les caractériser. Le groupe des agriculteurs se distingue au regard de cette dernière remarque, le territoire étant leur outil de travail. L’arbre prend une position particulière pour les enquêtés, devenant un symbole fort de la naturalité et du refuge de la biodiversité. Loin des discours alarmistes portés par de nombreux acteurs publics, la faune et la flore n’apparaissent pas menacées localement pour les habitants. Si la biodiversité ne semble pas une préoccupation majeure pour eux, ils n’expriment pas moins de fortes attentes de nature, justifiant leur choix d’habiter « la campagne ». Cette volonté se concrétise de manière assez forte à travers le droit au terrain privé, le jardin, rejetant toutes formes de densification urbaine. Nous identifions un effet de site, entre les trois communes étudiées, dans la sensibilité des habitants à la nature et au paysage. Ces derniers expriment un intérêt pour leur environnement immédiat différent selon la situation paysagère et l’offre en espaces verts de la commune. Que les discours soient centrés sur les espaces publics ou sur les espaces « de campagne » en dehors du bourg, leurs attentes sont esthétiques et récréatives.

Les élus locaux qui doivent à la fois conjuguer les enjeux intercommunaux et les attentes des habitants apportent des réponses en termes de trames vertes, sans nécessairement les nommer. Les objectifs, pouvant être portés au nom d’une politique de trames vertes, de maintien de la biodiversité, de maîtrise de l’étalement urbain, ou de construction de continuités à des fins récréatives, sont déclinés dans les politiques communales. Entre espaces publics et espaces privés divers mécanismes se mettent en place [CORMIER 2011].

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Figure1 : déconnexion entre les échelons supérieurs et locaux.
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