Titre I : L’évolution juridique des Communautés européennes vers l'Union européenne








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INTRODUCTION AU DROIT EUROPEEN

1ère PARTIE



TITRE I : L’évolution juridique des Communautés européennes vers l'Union européenne

La construction de l’Europe communautaire est marquée par une grande progressivité. Si les Etats-Unis ont largement impulsé après la seconde guerre mondiale une « Europe atlantique », quelques Etats européens, en nombre réduit (six), ont lancé « l'Europe communautaire ». L’aboutissement actuel, qui n’est encore qu’une étape, est l’Union européenne créée par le traité de Maastricht regroupant vingt-cinq Etats membres.

Chapitre I. Les Communautés européennes : l’intégration économique (1951-1992)

Section 1 : Mise en place des trois communautés
1. L’émergence de la C.E.C.A. (1951)

La Communauté européenne du charbon et de l’acier, la première des trois communautés est imaginée pour répondre aux problèmes majeurs qui se posent au début des années cinquante.
Il faut d’abord trouver une idée neuve pour relancer la construction européenne. En effet, les organisations créées quelques années auparavant sont déjà dans l’impasse.
Mettre un frein et fin à la rivalité entre la France et l’Allemagne est un autre impératif qui se conjugue avec le précédent. Au sortir de la guerre, une opposition viscérale entre ces deux Etats est déjà décriée par Winston Churchill dans son célèbre discours de 1946. Pour réussir la réconciliation, les industries doivent devenir irréversiblement complémentaires, interdépendantes car si l’Allemagne a réussi pendant l’entre-deux-guerres à devenir une puissance économique et militaire c’est grâce à son autarcie et à son isolement. Il convient donc d’imbriquer les économies pour écarter tout risque de guerre : la création de la première communauté est directement liée à la nécessité d’organiser de nouveaux types de relations avec cet ancien ennemi.

La démarche est économique mais le but est hautement politique.
L’idée qui consiste à créer des liens irréversibles entre les économies de manière à susciter une véritable Europe politique est particulièrement soutenue par Jean Monnet (1888-1979) : cet économiste, principal promoteur de la construction communautaire qui figure parmi les « Pères fondateurs » de l’Europe est très partisan de la méthode dite fonctionnaliste et progressive, pragmatique et concrète. Après avoir été secrétaire général adjoint de la Société des Nations, il est nommé, à la fin de la guerre, au Commissariat général au plan, nouvelle administration de mission au sein de laquelle sera conçue la planification française.
« Nous ne coalisons pas des Etats, nous unissons des hommes. » Jean Monnet


C’est lui qui propose cette nouvelle démarche à Robert Schuman, lorrain, autre « Père fondateur » de l’Europe qui est à l’époque ministre des affaires étrangères. Il devient le relais politique de Jean Monnet qui, en tant que haut fonctionnaire de l’Etat ne dispose pas de la légitimité suffisante pour lancer la construction communautaire. Il appartient au mouvement républicain populaire, et c’est un lorrain convaincu de la nécessité d’une réconciliation franco-allemande. Il fait une déclaration retentissante le 9 mai 1950 dans le salon de l’Horloge du ministère des affaires étrangères, symbole du point de départ de la construction communautaire (d’ailleurs la « journée de l’Europe » est organisée le 9 mai, jour anniversaire...).
Cette déclaration trace dans ses grandes lignes, les fondements, les raisons d’être, et les caractéristiques de la première Communauté.
Il indique tout d’abord la méthode choisie directement inspirée de Jean Monnet : « l’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble ». L’union des Etats européens doit être progressive, il faut développer des solidarités de fait dans des secteurs bien délimités, « par des réalisations concrètes ».

Il énonce ensuite plus précisément le but de ce rapprochement : il s’agit de mettre fin à l’opposition séculaire de la France et de l’Allemagne. La guerre deviendra impensable et « matériellement impossible ».
Il expose également les moyens précis qui vont être mis en oeuvre pour atteindre ce but:

il faut placer « l’ensemble de la production franco-allemande de charbon et d’acier sous une Haute Autorité commune ». Deux points retiennent ici l’attention : d’abord, le domaine d’action envisagé est assez restreint, le charbon et l’acier, mais devra rapidement gagner l’ensemble de la production industrielle en vue d’une « unification économique ». Il n’empêche que les secteurs choisis pour débuter sont hautement symboliques et Robert Schuman le signale lui-même : cela « changera le destin de ces régions longtemps vouées à la fabrication des armes de guerre ».
Il propose enfin d’ouvrir la nouvelle organisation à la « participation des autres pays d’Europe », suggestion plusieurs fois renouvelée pendant la déclaration même si « l’entreprise doit toucher au premier chef la France et l’Allemagne ».
La proposition étant faite, les négociations débutent rapidement à Paris, à partir du mois de juin 1950. La conférence diplomatique, présidée par Jean Monnet réunit des représentants de six Etats (Allemagne, France, Italie et les trois Etats du Bénélux, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Belgique). Le Royaume Uni, convié à participer aux travaux va décliner l’invitation par opposition à un projet novateur et intégrationniste. Les Etats du Bénélux connaissent déjà depuis 1944 une union douanière et envisagent très favorablement une union de type économique.
Le traité instituant la première communauté, la Communauté européenne du charbon et de l’acier est signé le 18 avril 1951 à Paris (d’où son appellation traité de Paris). Après avoir été ratifié dans les différents Etats (en France l’opposition est venue des communistes et des gaullistes), il est entré en vigueur le 25 juillet 1952 pour cinquante ans : l’Europe des six est née.

La première communauté est originale (le choix du terme communauté l’atteste immédiatement) de plusieurs points de vue :

sur le plan des structures instituées, on est en présence d’un ensemble d’institutions tout à fait novateur qui affirme l’intention supranationale du traité et qui prépare parfaitement le futur et encore actuel schéma institutionnel communautaire.

la Haute Autorité, ainsi que l’avait annoncé Robert Schuman, est composée de neuf personnalités indépendantes des gouvernements des Etats membres après qu’ils les aient choisies. Cela préfigure la Commission actuelle. Le premier Président de la Haute Autorité de la C.E.C.A. est Jean Monnet. Non seulement cette institution a une composition originale mais c’est elle qui détient le pouvoir de prendre des décisions s’imposant sur le territoire national des Etats membres,

le Conseil spécial des ministres, composé de représentants des gouvernements des Etats membres constitue l’organe le plus classique que l’on retrouve dans toutes les organisations interétatiques ,

une Assemblée est prévue dès l’origine; certes, ses membres ne sont pas élus au suffrage universel direct comme c’est le cas pour ceux du Parlement européen actuel. Les membres de cette assemblée sont choisis par et parmi les parlementaires des Etats membres. Il n’empêche que la présence d’élus est assez exceptionnelle dans les organisations internationales et elle confère ici un caractère plus démocratique à la première Communauté,

la Cour de justice est également instituée et prendra au fil du temps une importance majeure pour le développement de l’ordre juridique communautaire. La présence d’une institution de nature juridictionnelle n’est pas si fréquente mais ce sont surtout l’étendue de ses compétences et l’ouverture de sa saisine à des particuliers qui sont très novatrices. D’une manière générale, elle est chargée de veiller au respect des traités.
Sur le plan du rôle conféré à la nouvelle organisation, certes très spécialisée, les originalités et les novations sont également visibles. Il s’agit de créer un marché commun dans le domaine de la sidérurgie. Dans un premier temps, les droits de douanes et toutes les formes de restrictions quantitatives aux échanges (quotas d’importation et d’exportation, contingentements) sont progressivement diminués puis supprimés. Par ailleurs la concurrence est contrôlée et repose sur des règles posées par le traité lui-même. On trouve des interdictions accompagnées d’un contrôle répressif, telles celles des pratiques restrictives, des ententes (sauf validation par la Haute Autorité), des abus de position dominante, et un régime d’autorisation préalable pour certaines concentrations d’entreprises. Ainsi, la concurrence entre les entreprises est contrôlée sur la base de règles de niveau communautaire et le rôle principal revient ici à la Haute Autorité. Enfin, la communauté exerce des attributions qui ont directement des incidences sur les relations entre les opérateurs économiques en fixant des prix et en contrôlant l'approvisionnement, ce qui lui donne un peu un profil « dirigiste ». Dans la même optique, elle contrôle les interventions nationales (aides, subventions créant des distorsions de concurrence).
Après quelques années de fonctionnement, le marché commun du charbon et de l’acier ayant débuté en 1953, le bilan est assez positif. Les Etats ont su se soumettre à des instances communes et connaître des limitations dans l’exercice de certaines de leurs compétences. La C.E.C.A. est aussi le premier maillon d’une chaîne vers l’ensemble communautaire actuel et de ce point de vue elle a un impact fondamental. Cependant, et c’est à la fois un atout et une insuffisance, cette première communauté a un rôle étendu voire inégalé mais dans des secteurs, eux, très délimités : s’il s’agit de fédéralisme, ce n’est qu’un fédéralisme fonctionnel, limité au pool charbon-acier
Le traité CECA, entré en vigueur le 25 juillet 1952 et conclu pour une durée de 50 ans a expiré le 24 juillet 2002. Désormais, le charbon et l’acier perdent leur régime spécifique et ce domaine est régi par les dispositions du traité CE. Le traité de Nice comporte un protocole relatif aux conséquences financières de l’expiration du traité CECA et au fonds de recherche du charbon et de l’acier.



2.  L’adoption des traités de Rome (1957) : la création de la CEE et de la CEEA

Après l’échec de la Communauté européenne de défense, les six Etats fondateurs décident d’en revenir à la méthode fonctionnaliste qui a su montrer quelques uns de ses avantages : c’est la consécration de l’unification économique de l’Europe. Une conférence a lieu à Messine en Sicile, en juin 1955. L’objet de cette réunion des ministres des Affaires étrangères des six est de choisir un successeur à Jean Monnet qui n’est plus à la tête de la Haute Autorité de la C.E.C.A. Son successeur sera René Meyer. Cette réunion sera aussi synonyme d’un nouveau départ pour la construction communautaire.

Le Royaume-Uni est à nouveau invité à participer aux travaux mais, décline une fois encore l’invitation.

La dernière négociation se tient à Rome, lieu symbolique s’il en est, et c’est là qu’a lieu la signature des traités dits de Rome.
Le 25 mars 1957, deux traités sont signés :

le premier est relatif à la communauté économique européenne (C.E.E.),

le second, du même jour, institue la communauté européenne de l’énergie atomique (C.E.E.A.) ou EURATOM.

La C.E.C.A. ne disparaissant pas, on est désormais en présence de trois Communautés chacune reposant sur son traité institutif et disposant de compétences et de structures particulières ou parfois communes.

Les deux traités sont ensuite ratifiés dans chaque Etat selon les procédures constitutionnelles internes et ils entrent en vigueur le 1er janvier 1958 sans limitation de durée.


3. le lancement du marché commun

Les objectifs de la Communauté économique européenne sont posés au début du traité dans l’article 2 : le but général est le développement économique qui passe par l’établissement d’un marché commun et « le rapprochement progressif des politiques économiques des Etats membres ». C’est la validation a posteriori de la démarche pragmatique et graduelle mais, à la différence du traité CECA, les traités de Rome sont plus intergouvernementaux. L’article 3 indique les moyens pour parvenir aux buts énoncés précédemment :

une union douanière doit être instaurée (élimination des droits de douane, des taxes d’effet équivalent, et des restrictions quantitatives aux échanges, et mise en place de droits de douane identiques pour les produits en provenance d’Etats non-membres),

les quatre libertés de circulation, des personnes, des marchandises, des services et des capitaux,

l’instauration de politiques communes dans les domaines de l’agriculture, des transports et commercial,

la libre concurrence effective entre les entreprises des Etats membres qu’elles produisent des biens ou qu’elles soient prestataires de services. Certaines pratiques sont interdites tel l’abus de position dominante. La limitation des aides publiques aux entreprises s’inscrit dans le dessein de ne pas fausser le libre jeu de la concurrence,

la coordination des politiques économiques et l’harmonisation des législations.

La structure institutionnelle est novatrice sauf lorsqu’on la compare avec celle de la C.E.C.A.. La nouvelle Communauté a des organes qui lui sont propres, parallèlement à des organes communs aux trois communautés. On trouve :

la Commission, organe indépendant des gouvernements à l’instar de la Haute Autorité, incarnant l’intérêt général communautaire,

le Conseil des ministres, organe classique de représentation des intérêts étatiques, composé de personnalités de rang ministériel ,

Les organes communs dès 1957 aux trois communautés sont la Cour de justice et l’Assemblée.

Le traité C.E.E. laisse manifestement en suspens les questions d’intégration politique en adoptant « un profil bas » économique mais il convient d’insister sur la dynamique engendrée par l’intégration économique.
Le marché commun généralisé à l’ensemble des secteurs économiques par le traité C.E.E. prend vite le pas sur les actions entreprises dans le cadre des communautés sectorielles, C.E.C.A. et EURATOM, dont la marginalisation ne cessera de s’amplifier. Des réalisations notables ont lieu pendant la décennie des années soixante.
Le 1er juillet 1968, le désarmement douanier est achevé, d’ailleurs plus rapidement que prévu puisqu’on l’avait programmé pour le début de l’année 1970 (sur une période de douze ans avec trois étapes). Cela concerne les produits originaires des Etats membres mais aussi les produits qui circulent en « libre pratique » c’est à dire ceux qui proviennent d’Etats non membres mais qui bénéficient de la liberté de circulation, les droits de douane ayant été acquittés lors de l’entrée dans « l’espace communautaire ». Tous les droits de douane, les droits à l'importation, à l’exportation ont sensiblement diminué ou ont disparu.

Le TEC (tarif extérieur commun, c’est-à-dire des droits de douane uniques communs à tous les états membres) est mis également en place pendant cette période ;

On constate à la fin des années soixante, que la libre circulation des produits et des biens inscrite dans le traité C.E.E. au titre des objectifs à atteindre est largement engagée alors que celles des services, des personnes et des capitaux restent très timides. La réalisation de l’union douanière a des effets importants sur les échanges notamment en les multipliant, et les Etats membres auront parfois tendance à protéger leurs productions nationales grâce à des normes d’hygiène et de sécurité qui remplissent de manière plus camouflée mais aussi efficace le rôle de mesures protectionnistes à la place des droits de douane désormais exclus.

Quant aux politiques communes, plusieurs sont prévues par le traité C.E.E. mais c’est la politique agricole commune qui connaît un début de réalisation dans les années soixante.

Le traité de Rome en a posé les principes et les objectifs : selon l’article 32, le but est d’obtenir un marché commun de l’agriculture et des produits agricoles mais cela passe par l’établissement d’une politique commune des Etats membres. En d’autres termes, il ne s’agit pas de procéder de la même manière que pour les autres produits c’est-à-dire en commençant par une libéralisation forcée via le désarmement douanier. Il convient de prendre en compte les spécificités du secteur considéré qui bénéficie d’interventions publiques diverses et importantes. Dans ce domaine, les décisions communautaires remplacent celles des Etats membres car les mécanismes d’intégration sont ici très poussés.

Le travail de réflexion concernant la politique agricole commune débute dès 1958 avec une confrontation-comparaison des marchés nationaux. En 1960, apparaissent les principes directeurs de la politique agricole commune sur la base desquels sont mis au point les premiers règlements communautaires publiés en 1962.
Conformément à l’article 34, une organisation commune des marchés agricoles (OCM) voit le jour selon une méthode très fragmentaire, produit par produit; pour chaque cas, sont déterminées des règles concernant les prix, la commercialisation, des mécanismes de stabilisation des marchés, l’organisation des échanges avec les pays non membres, etc...

Le financement des différentes actions repose sur un fonds spécialement créé : le fond européen d’orientation et de garantie agricoles (F.E.O.G.A.) qui deviendra rapidement prépondérant au sein des dépenses communautaires.
Les premières années de fonctionnement et d’activité des communautés sont fastes : le contexte des « trente glorieuses » n’y est sans doute pas étranger. La prospérité économique, même relative, créée un cadre favorable à l’apparition et à l’activité des communautés car il est plus facile d’abattre des barrières douanières en période d’expansion qu’en cas de récession. L’essoufflement de la construction communautaire débute avec la décennie soixante-dix : les années difficiles commencent.
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