Titre I : L’évolution juridique des Communautés européennes vers l'Union européenne








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4. Le traité de Nice

Les négociations :

Le traité d’Amsterdam est une déception s’agissant de la stratégie de pré adhésion selon laquelle toutes les questions liées à l’élargissement de l’Union doivent être réglées avant les premières adhésions. C’est l’idée exprimée avec la formule du « reliquat d’Amsterdam ». En juin 1999, le Conseil européen de Cologne, décide la convocation d’une conférence intergouvernementale de négociations. La durée des négociations doit être brève et achevée d’ici fin 2000.

Ce sont les dernières négociations qui ont eu lieu à Nice entre les chefs d’Etats et de gouvernement des 15 c’est à dire au plus haut niveau politique. Elles portaient sur les points les plus sensibles et ont abouti à 5 jours de négociations « marathon ». Le traité a été signé le 26 février 2001, il est entré en vigueur le 1er février 2003.
Le contenu :
Dans le traité de Nice, sont abordées 2 grands types de questions :


  • celles directement liées à l’élargissement , c’est à dire les problèmes de taille des institutions, de la répartition des sièges, des rapports entre les grands et les petits Etats, d’efficacité décisionnelle. On trouve dans le traité plus précisément des solutions quant à la taille de la Commission, du Parlement européen, à la réduction des cas de vote à l’unanimité, de la pondération des voix au Conseil, du vote à la majorité qualifiée.




  • mais aussi des questions complémentaires, telles la réforme du système juridictionnel, la simplification des mécanismes de coopération renforcée.

Malgré les critiques dont il a fait l’objet, le traité de Nice rend possible l’élargissement et a réalisé des progrès remarquables dans des domaines essentiels.
L’entrée en vigueur :

C’est globalement la voie parlementaire qui a été préférée dans les Etats membres et la ratification n’a pas posé de difficultés majeures.

Néanmoins, il faut signaler le référendum négatif en Irlande : le 7 juin 2001, le corps électoral irlandais a refusé l’autorisation de ratification à hauteur de 53,87% contre 46,13% de oui, et 65,3% d’abstentions. Ce fut une surprise car l’Irlande fait partie des Etats bénéficiant de largesses communautaires ayant facilité sa nouvelle opulence. Contre toute attente, la coalition des « non » l’a emporté malgré son caractère très hétéroclite : elle regroupait des pacifistes très attachés à la neutralité de l’Irlande, des Verts, des chrétiens fondamentalistes. Le gouvernement et les grands partis ont fait une campagne effacée, sans doute trop confiants dans les résultats du référendum.

Un second référendum a eu lieu le 19 octobre 2002 après la recherche d’une solution inspirée du précédent du Danemark (il y avait eu un premier référendum négatif à l’occasion de la ratification du traité de 1992, puis l’adoption d’un protocole créant des conditions particulières pour le Danemark et tenant compte des réticences du corps électoral danois. Le second référendum avait été largement positif) : le 21 juin 2002, les 15 souhaitant aider le gouvernement irlandais à obtenir l’autorisation de ratification a adopté « la déclaration de Séville » prévoyant que la « PESC n’affectera pas la politique traditionnelle de neutralité militaire de l’Irlande. » Le oui l’a emporté à hauteur de 62,89% : ce revirement spectaculaire, mais sans suspens, est le résultat du vote des abstentionnistes de 2001 et d’une campagne électorale soignée, basée sur la déclaration de Séville.
Section 2 : Les évolutions de l’Union européenne
1. La Charte de Nice sur les droits fondamentaux dans l’Union européenne (18 décembre 2000)
Evolution

Dans les traités communautaires institutifs, il n’y avait aucune disposition formelle en la matière, seule une action purement économique étant prévue.

Dans ce contexte textuel assez pauvre, c’est la Cour de justice des communautés européennes qui a élaboré une construction jurisprudentielle tendant au respect des droits fondamentaux par les institutions communautaires. Elle a proclamé dans ses arrêts, à l’occasion de litiges dont elle était saisie, des principes généraux du droit communautaire consacrant des droits et des libertés pour les personnes privées et ceci dès les années 70 (arrêt Stauder du 12 novembre 1969).

A titre d’exemples, on peut citer : le droit au recours juridictionnel, le droit à un procès équitable, le respect des droits de la défense, le droit de propriété, la liberté d’expression.

Ainsi, à la veille du traité de 1992, la jurisprudence de la Cour assurait déjà une protection des droits fondamentaux sans que les traités ne l’aient formellement prévu et sans que n’existe donc un catalogue établi de ces droits.
On peut relever qu’en matière de relations avec les pays tiers, la communauté avait l’habitude d’introduire dans les accords des clauses dites « droits de l’Homme » imposant le respect de certains droits aux Etats aidés. Par exemple, dans un accord bilatéral de commerce, une clause pouvait prévoir la suspension des aides ou des préférences commerciales si l’Etat tiers violait certains principes ou valeurs démocratiques. De même, certains accords promettaient des avantages commerciaux avec des mesures incitatives si l’Etat prend des mesures positives en matière, par exemple, de réglementation du travail.

Apports du traité d’Amsterdam

C’est la grande nouveauté du traité d’Amsterdam que d’avoir placé, après l’amorce du traité de Maastricht, les droits fondamentaux au cœur de l’Union européenne : il proclame des droits fondamentaux et prévoit des mécanismes de garantie.

La détermination de droits fondamentaux
L’article 6-1 introduit par le traité d’Amsterdam prévoit que « L’Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales et de l’Etat de droit. »
Certes, ces dispositions restent évasives mais un pas important est franchi, renforçant une certaine ressemblance du traité avec des normes constitutionnelles. En fait on ouvre la voie pour une autre dimension de l’Union.
Outre cette disposition générale, symboliquement fondamentale, le traité d’Amsterdam énonce directement certains droits :

  • le principe d’égalité et de non discrimination avec deux dispositions : l’article 2 du traité CE proclame l’égalité entre les hommes et les femmes sur un plan d’ordre général. En effet, la jurisprudence avait déjà imposé ce principe mais sur un plan plus réduit, lié aux activités économiques (par exemple, l’égalité de rémunérations). Désormais, la CE a pour mission de promouvoir cette égalité d’une manière générale.

  • L’article 13 du traité CE prévoit lui, que le Conseil de l’Union européenne peut prendre des mesures tendant à combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race, l’origine ethnique, la religion, le handicap, l’âge et l’orientation sexuelle. Une institution de l’Union bénéficie désormais d’une habilitation générale pour adopter des textes visant à la disparition de certaines discriminations, et ceci à l’unanimité. A titre d’application, le Conseil a par exemple adopté une directive le 29 juin 2000 (2000/43/CE) tendant à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique.

  • Le droit d’accès aux documents des institutions communautaires, dans le cadre général du renforcement de la transparence de l’action de l’Union : l’article 255 du traité CE prévoit que tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un Etat membre a un droit d’accès aux documents du Conseil, de la Commission et du Parlement européen, quelque soit d’ailleurs le pilier dans lequel interviennent ces institutions. Les modalités d’exercice précises de ce droit d’accès sont fixées par le Conseil.


Ces éléments hétérogènes ne constituent pas bien entendu une déclaration de droits, le traité d’Amsterdam se contentant d’ouvrir une brèche sans franchir le pas.
Des procédures de contrôle
Un contrôle de nature politique est instauré permettant de vérifier que les Etats membres respectent les principes énoncés à l’article 6 qui s’impose aussi à eux. Le traité d’Amsterdam a été complété, de ce point de vue par le traité de Nice.
Phase préventive :

L’initiative revient soit au tiers des Etats membres soit à la Commission soit au Parlement européen.

Le Conseil peut demander, à la majorité des 4/5 èmes, à des personnalités indépendantes de présenter un rapport.

Puis, le Conseil (ministres) statuant à la majorité des 4/5 èmes peut constater qu’il existe un risque clair de violation grave par un Etat membre des principes de l’article 6-1 et lui adresser des recommandations. Ceci nécessite l’avis conforme du Parlement européen.

Phase répressive :

L’initiative revient soit au tiers des Etats membres soit à la Commission.

Puis, le Conseil réuni au niveau des chefs d’Etats et de gouvernement, formation solennelle s’il en est, peut constater une violation grave et persistante par un Etat membre des principes de l’article 6. Cette constatation requiert l’unanimité sachant que l’Etat concerné ne participe pas au vote.

Le Parlement européen doit donner son avis conforme.

A la suite de cette constatation qui est déjà en elle-même une forme de sanction, le Conseil, dans sa formation habituelle peut prendre des mesures à l’encontre de l’Etat membre telle la suspension de ses droits de vote au sein de l’instance décisionnelle qu’est le Conseil. Cette « sanction » est adoptée à la majorité qualifiée pour une période que le Conseil évalue lui-même en fonction de l’évolution de la situation. La logique de ce mécanisme est que l’Etat membre reste soumis à toutes les obligations qui découlent de son appartenance à l’Union mais n’a plus le droit de participer au processus décisionnel.

Cette procédure, qui n’a encore jamais été mise en œuvre, a été conçue dans la perspective de l’élargissement de l’Union à de nouveaux Etats.
Les mesures prises à l’encontre de l’Autriche en janvier 2000 ne sont pas une application de cette procédure : à l’occasion de la formation du nouveau gouvernement autrichien auquel devait participer le parti de M. Jörg Haider, 14 Etats membres de l’Union européenne ont adopté en leur nom propre une déclaration commune selon laquelle ils n’accepteraient aucun contact officiel avec ce gouvernement et recevraient les ambassadeurs autrichiens au niveau technique. Ils ont été soutenus par la Commission et le Parlement européen. Ces mises en garde ont constitué des mesures diplomatiques, de nature d’ailleurs préventive, juridiquement étrangères au mécanismes de l’Union. En juin 2000, les 14 créaient, avec l’accord de l’Autriche, une commission dont la composition était confiée au Président de la Cour européenne des droits de l’Homme et chargée de remettre un rapport sur la situation en Autriche. Cette commission composée de trois personnalités indépendantes, remettait son rapport en septembre 2000 au Président de la République française. Leurs conclusions étant largement favorables quant au respect de valeurs communes, la levée des sanctions a eu lieu le 12 septembre 2000. C’est ce « précédent autrichien » qui a inspiré la rédaction des nouvelles dispositions du traité de Nice instaurant le mécanisme d’alerte préventif .

Avec cette procédure de contrôle politique, un lien est établi entre la qualité d’Etat membre et le respect des droits fondamentaux et c’est en ce sens que le traité d’Amsterdam est très novateur.

Préparation de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du 18 décembre 2000

La Charte est le résultat d’une procédure de négociation sans précédent dans l’histoire européenne:

  • la Charte a été négociée dans le cadre de la « Convention » organe sui generis, créé spécialement à cet effet. Cette convention a eu une composition très originale : elle regroupait des représentants des 15 gouvernements des Etats membres, des représentants de la Commission mais aussi du Parlement européen et 30 parlementaires issus des Parlements nationaux et choisis par eux. Son Président fut Roman Herzog.

Cette composition avait pour but une meilleure représentativité et une plus grande publicité des débats. La Convention a mené ses travaux rapidement jusqu’en octobre 2000.

  • le texte ainsi préparé a été approuvé par les chefs d’Etat et de gouvernement des 15 en octobre 2000 à Biarritz d’une manière unanime, puis par le Parlement européen et la Commission, et enfin proclamé solennellement à Nice.



Contenu de la Charte

La Charte reprend dans un texte unique un ensemble de droits civiques, politiques, économiques et sociaux des citoyens européens ainsi que de toute personne résidant dans un Etat membre. Ces divers droits sont regroupés en 6 chapitres, dignité, liberté, égalité, solidarité, citoyenneté, justice.
Sont proclamés au titre de la dignité, le droit à la vie, l’interdiction de la torture, de l’esclavage par exemple.

Les libertés de conscience, de pensée et de religion, d’expression, de réunion et d’association réaffirmées ici sont classiques mais on trouve aussi la liberté des arts et des sciences. L’égalité repose sur la non discrimination, le respect de la diversité culturelle, les droits des enfants et des personnes âgées ainsi que l’intégration des personnes handicapées.

La solidarité est assurée grâce à des droits plus rarement affirmés sur le plan international tels, le droit de négociation et d’actions collectives, le droit à la consultation des travailleurs au sein de l’entreprise, des conditions de travail justes et équitables, la protection de la santé et de l’environnement.

Le chapitre sur la citoyenneté regroupe des droits qui figuraient déjà dans le traité de Maastricht.

Les droits du justiciable sont très traditionnels tels, le droit à un recours juridictionnel, la présomption d’innocence, le respect des droits de la défense, la légalité des délits et des peines.

Ainsi, tout en reprenant divers droits déjà existants, la Charte fait œuvre de modernisation mais aussi de timidité sur le plan social.


  • Pour l’heure, la Charte n’a pas de valeur juridique obligatoire en n’ayant pas été intégrée aux traités, ni au traité de Nice. (Conseil d’Etat, arrêt Deprez et Baillard 5 janvier 2005 refuse de contrôler un texte règlementaire sur la sécurité routière par rapport à la Charte de Nice).


Le traité établissant une constitution de 2004 contenait l’intégralité de la Charte de Nice avec valeur juridique obligatoire et supérieure au droit des Etats membre. Le traité de Lisbonne renvoie à la Charte à laquelle il confère valeur contraignante, sauf pour le Royaume Uni, avec des réserves pour la Pologne.
2. L’Europe des 25 (2004)
la procédure d’adhésion

La procédure d’adhésion d’un Etat à l’Union européenne est déterminée à l’article 49 du traité sur l’Union européenne dans les termes suivants :

« Tout Etat européen qui respecte les principes énoncés à l’article 6-1, peut demander à devenir membre de l’Union. Il adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l’unanimité après avoir consulté la Commission et après avis conforme du Parlement européen qui se prononce à la majorité absolue des membres qui le composent.

Les conditions de l’admission ( …) font l’objet d’un accord entre les Etats membres et l’Etat demandeur. Ledit accord est soumis à la ratification par tous les Etats contractants, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. »
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