Titre I : L’évolution juridique des Communautés européennes vers l'Union européenne








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le processus d’élargissement vers l’Europe des 25
Ce dernier est souvent qualifié d’élargissement « historique » pour plusieurs raisons :

  • c’est la première fois que l’Union accueille des Etats post-communistes, qui connaissent une transition relativement récente vers la démocratie libérale et l’économie de marché

  • le nombre d’Etats impliqués dans ce processus est considérable : 15 Etats membres d’un côté et 12 Etats candidats de l’autre

  • « l’acquis communautaire » s’est beaucoup développé ces dernières années et suppose une préparation importante des Etats candidats avant même l’adhésion, ce qui ne fut pas le cas lors du premier élargissement par exemple.

Le processus d’élargissement s’est effectivement déroulé sur une longue période (environ 15 ans, selon les phases dont on tient compte).
Plusieurs grandes étapes peuvent être retracées :

  • en 1989, est lancé le programme PHARE, immédiatement après la chute du Mur de Berlin. Au départ, il ne concernait que la Pologne et la Hongrie puis a été étendu à d’autres Etats. Le but était de coordonner les aides en faveur de l’Europe centrale et orientale et d’apporter un soutien financier pour la transition vers l’économie de marché. C’est seulement à partir de 1994, qu’un lien est établi entre le programme PHARE et l’adhésion.

  • En 1991, commencent à être conclus des accords d’association qui deviendront des « antichambres » de l’adhésion en commençant à organiser le libre échange avec ceux qui deviendront peut-être membres de l’Union.

  • En juin 1993, a lieu le Sommet de Copenhague au cours duquel les chefs d’Etat et de gouvernement des 15 acceptent le principe général d’un élargissement de l’Union et adoptent les fameux critères de Copenhague :

3 catégories de critères sont énoncés, dont le respect permettra l’adhésion :

des critères politiques : « la présence d’institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, le respect des droits de l’Homme et des droits des minorités ». L’adhésion à la Convention européenne des droits de l’Homme et à son protocole n°6 interdisant la peine de mort entre dans ces critères.

des critères économiques : « une économie de marché viable et la capacité à faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché dans l’Union »

le critère de l’acquis communautaire : la « capacité à assumer les obligations déjà en vigueur dans les autres Etats membres ».
Seuls les critères politiques sont un préalable à l’ouverture de négociations : la situation de la Turquie au regard de ce critère a été examinée fin 2004 et jugée suffisamment satisfaisante pour l’ouverture des négociations (octobre 2005).

  • entre 1994 et 1996 a lieu le dépôt des diverses candidatures, sachant que Chypre et Malte l’ont fait en 1990 et la Turquie en 1987.

  • Le lancement des négociations d’adhésion commence en 1998 pour 6 Etats (vague de Luxembourg) : Chypre, Hongrie, Pologne, République tchèque, Estonie, Slovénie

  • En 2000, débutent les négociations d’adhésion avec 6 autres Etats (vague d’Helsinki) : Slovaquie, Lettonie, Lituanie, Malte, Bulgarie, Roumanie)

  • En décembre 2002, le Sommet de Copenhague décide la terminaison des négociations d’adhésion avec 10 Etats candidats, et la poursuite de celles-ci avec la Bulgarie et la Roumanie ( jusqu’en 2005)

  • Le Parlement européen rend 10 avis conformes le 9 avril 2003 conformément à l’exigence de l’article 49

  • Le Conseil adopte la décision à l’unanimité le 14 avril 2003

  • La signature du traité d’adhésion entre les 25 a lieu le 16 avril 2003

  • en 2003 et 2004 les ratifications des 25 ont été réalisées (loi du 19 décembre 2003 en France)


les Etats candidats ont tous ratifié sur la base d’autorisations référendaires, sauf à Chypre. Le référendum d’avril 2004 à Chypre portait sur le plan de réunification de l’île : seule la partie sud de l’île entre dans l’Union européenne. La voie de l’autorisation parlementaire a été préférée chez les Etats déjà membres.


  • Du 17 avril 2003 au 1er mai 2004, les 10 Etats candidats signataires du traité d’adhésion ont eu le statut d’observateurs actifs au sein de l’Union et à ce titre participent aux Sommets, au Conseil (ministres) ce qui permet de les associer à la technique de la négociation communautaire

  • l’entrée en vigueur du traité d’adhésion a eu lieu le 1er mai 2004 avec un long régime transitoire pour les libertés de circulation, plus particulièrement la liberté de circulation des personnes.


3. La Convention sur l’avenir de l’Europe et le traité établissant une constitution pour l’Europe (2004)
Alors même que le traité de Nice n’était pas encore en vigueur, l’après traité de Nice fut immédiatement envisagé. En effet, la Convention sur l’avenir de l’Europe a débuté ses travaux de négociation le 28 février 2002 et a été close mi-2003 c’est à dire à la veille de la réalisation du processus d’élargissement.

Sa composition a été copiée sur le modèle de la Convention qui a préparé la Charte des droits fondamentaux. Elle comprenait : 15 représentants des Etats membres, 30 représentants des Parlements nationaux des 15, 16 membres du Parlement européen, 2 représentants de la Commission, 39 représentants des Etats candidats (dont la Turquie) issus des gouvernements et des Parlements nationaux. Notons que ces derniers ne bénéficiaient pas des mêmes droits de vote. Le Président de la Convention fut M. Valéry Giscard d’Estaing, et les deux vice-présidents, M. Giulano Amato et M.Jean-Luc Dehaene. L’objectif de cette composition élargie était une meilleure transparence mais aussi une plus grande efficacité.
Son rôle était de préparer un projet de traité constitutionnel qui sera adopté ensuite par les Etats membres selon les procédures habituelles (signature et ratification par tous les Etats membres). Le mandat qui lui a été confié portait sur les réformes institutionnelles, la délimitation des compétences entre les Etats membres et l’Union, le statut de la Charte de Nice, la simplification des traités, le rôle des Parlements nationaux dans l’Union (sommet de Laeken, décembre 2001).

La Convention a trouvé un accord sur le thème extrêmement délicat de l’adoption d’une constitution pour l’Union européenne qui a principalement été lancé par la France et l’Allemagne et qui avait le soutien du Président de la Convention. Après 15 mois de débats, la Convention a adopté un projet de traité (PTEC). Lors du Sommet de Thessalonique, le 20 juin 2003, les 15 l’ont approuvé. A l’automne 2003 s’est ouverte (Rome, 4 octobre 2003) la conférence intergouvernementale (CIG) qui a pris pour base de travail le projet proposé par la Convention. Le texte définitif, adopté par un Conseil européen des 17 et 18 juin 2004 ne remet pas en cause les équilibres essentiels du projet de la Convention, mais y apporte néanmoins quelques modifications (supra, concernant les institutions). Le « traité établissant une constitution pour l’Europe » a été signé le 29 octobre 2004.

Il doit être ratifié par chacun des Etats membres pour entrer en vigueur
En France : Le Président de la République a saisi le Conseil constitutionnel qui a rendu sa décision le 19 novembre 2004 : elle déclare qu’une révision préalable de la constitution du 4 octobre 1958 est nécessaire pour procéder à la ratification. La loi constitutionnelle date du 1er mars 2005 : elle prévoit notamment de nouveaux pouvoirs pour le Parlement français en matière européenne, consultation référendaire pour un nouvel élargissement)

Le référendum d’autorisation de ratification, annoncé par le Chef de l’Etat le 14 juillet2004, a eu lieu le 29 mai 2005 (54,68% de non, 69,34% de participation)
Dans les autres Etats membres :

Le Conseil européen des 16 et 17 juin 2005 a adopté une déclaration sur la ratification du traité de 2004. Il prend acte des résultats négatifs des référendums en France et aux Pays-Bas, qui ne doivent pas remettre en cause le processus de ratifications, mais les Etats membres peuvent modifier les calendriers prévus si cela s’avère nécessaire. En 2007, la constitution européenne est abandonnée sous la forme de ce traité.
Un certain nombre de ratifications auront eu lieu mais le traité n’entrera jamais en vigueur
(En Allemagne,Autriche, Belgique, Chypre, Espagne, Estonie Grèce, Hongrie,Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, référendum positif, 10 juillet 2005 (56,52% de oui) Malte, Slovénie,Slovaquie, Finlande décembre 2006
Refus :

-France, référendum négatif du 29 mai 2005, 54,68% de non, 69,34% de participation

-Pays-Bas, référendum négatif du 1er juin 2005, 61,7% de non )


  • « la constitution européenne », comme on l’appelle parfois, ne remplace pas les constitutions nationales et ne modifie en rien l’organisation des régimes politiques internes (« l’Union respecte les structures politiques constitutionnelles… »article 5)

  • si l’union européenne va avoir sa propre constitution, ce texte reste néanmoins un traité signé et ratifié selon les procédures habituelles, et préparé par une assemblée dont on peut contester le caractère d’assemblée constituante ; il comporte un préambule suivi d’environ 460 articles et ressemble donc formellement à une constitution nationale

  • le traité comprend 4 parties : la première contient l’article 2 sur les « valeurs de l’Union » cf.p.35 supra, et reprend les dispositions sur la citoyenneté européenne ; puis figurent des dispositions sur les compétences de l’Union (absence de souveraineté), le droit de l’Union (cf.infra p.53), les institutions et le budget (infra 2ème partie) ; sont également prévues les procédures d’adhésion et de retrait d’un Etat membre ;

la deuxième partie intègre la Charte de Nice sur les droits fondamentaux de décembre 2000

la troisième partie est la plus longue et concerne les politiques de l’Union (4 libertés de circulation, union douanière, concurrence, union économique et monétaire, agriculture, emploi, etc…Pour beaucoup de commentateurs, il s’agit d’une simple reprise des dispositions actuelles du traité CE, ce qui atténue alors les ressemblances avec une constitution nationale

la quatrième partie regroupe des dispositions générales et finales (sur l’entrée en vigueur et la révision du présent texte par exemple).
4. L’Europe des 27 et les processus d’adhésion actuels

Le traité d’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie a été signé le 25 avril 2005 (avis conforme du Parlement européen du 13 avril 2005). Ces deux Etats, qui n’avaient pas pu rejoindre l’Union européenne en 2004, sont devenus membres de l’Union européenne le 1er janvier 2007; L’Union européenne actuelle compte donc 27 Etats membres.
Les candidats actuels sont la Turquie, la Croatie, et la Macédoine (ancienne république yougoslave de Macédoine). Les négociations ont débuté depuis octobre 2005 pour les deux premiers. Ces 3 Etats bénéficient du « partenariat pour l’adhésion »version février 2008 c'est-à-dire le principal instrument pour orienter les pays dans leur préparation à l’adhésion sur la base des critères de Copenhague. Une assistance financière est également prévue au titre de l’IAP (instrument d’aide à la préadhésion pour 2007-2013).
Il convient de signaler les « candidats potentiels » et non officiels à l’adhésion tels que choisis en juin 2000 : Albanie, Bosnie, Monténégro, Serbie et Kosovo

5. Le traité de Lisbonne du 13 décembre 2007
Après l’échec de la ratification de la constitution européenne en France et aux Pays-Bas, les 27 se sont entendus, dans le cadre d’une conférence intergouvernementale, sur un traité « modificatif », signé lors du Conseil européen de Lisbonne le 13 décembre 2007.
L’architecture du traité de Lisbonne est la suivante : il contient deux traités

  • le TUE qui présente le cadre général de l’UE et les principes essentiels qui la structurent

  • le TFUE (traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) qui peut s’analyser comme la mise en œuvre des grands principes du TUE et qui remplace le TCE (traité relatif à la communauté européenne qui disparaît) : seule l’Union européenne subsiste avec personnalité juridique unique.



  • Ce nouveau traité abandonne le mot constitution et les articles mentionnant les symboles de l’Union. Les politiques de l’Union sont à peu près inchangées et le traité conserve la plupart des dispositions du traité de 2004.

  • Le traité réorganise les institutions de l’Union en reprenant les principaux changements institutionnels agréés lors de la CIG de 2004 : ils concernent le parlement européen (nouvelle composition), le Conseil européen (fonction de Président), le Conseil de l’Union (vote à la double majorité), la Commission européenne (nouvelle composition), la Cour de justice et le Haut représentant pour les affaires étrangères (cf.supra).


Le processus de ratification a été lancé dès le lendemain de la signature avec l’annonce d’un référendum seulement en Irlande (12 juin 2008).

En France, le Conseil constitutionnel a été saisi pour déterminer si le traité nécessite une révision de la Constitution. La décision du 20 décembre 2007 exige une révision constitutionnelle. Une loi constitutionnelle a été adoptée par le Congrès le 4 février 2008. Une fois la révision constitutionnelle adoptée, le Président de la République, comme il l’avait annoncé au cours de sa campagne électorale, en a appelé au Parlement en vue d’obtenir l’autorisation de ratification et non au référendum. Pour les opposants au traité de Lisbonne, cela revient à faire adopter sous une autre forme la constitution européenne qui avait pourtant été rejetée lors du référendum du 29 mai 2005. L’autorisation a été accordée.
En Irlande, le 12 juin 2008, le référendum a été négatif. Les enquêtes menées montrent que les citoyens irlandais avaient des inquiétudes concernant leur politique fiscale, leur neutralité militaire et des questions éthiques tel l’avortement. Le gouvernement irlandais s’est engagé à organiser un nouveau référendum avant novembre 2009.
Début mars 2009, 25 Etats membres ont ratifié le traité de Lisbonne. Pour l’Irlande, il faut attendre le prochain référendum. Pour la République tchèque, la chambre basse a approuvé le traité le 18 février 2009 mais il faut attendre l’accord du Sénat (débats prévus en avril 2009 ) et la signature du Président tchèque.

Section 3 : Aspects fondamentaux de l’Union européenne


  1. Les 3 piliers de l’Union


1°sommaire du traité sur l’Union européenne

Préambule

Titre I : Dispositions communes (art. 1 à 7)

Titre II : Dispositions portant modification du traité CE (art. 8)

Titre III : Dispositions modifiant le traité CECA (art. 9)

Titre IV : Dispositions modifiant le traité CEEA (art. 10)

Titre V : Dispositions concernant une politique étrangère et de sécurité commune (art.11 à 28)

Titre VI : Dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale (art.29 à 42)

Titre VII : Dispositions sur la coopération renforcée (art.43 à 45)

Titre VIII : Dispositions finales (art. 46 à 53)



  • le maintien des communautés (pilier 1)


L’article 1 al3 du traité sur l’Union européenne dispose que « l’Union est fondée sur les Communautés complétées par des politiques …de coopération… ».

  • L’Union européenne est donc une entité nouvelle en 1992 qui apparaît, qui s’ajoute sans entraîner la disparition des Communautés. C’est la raison pour laquelle on parle de « l’Union et des communautés européennes ». Les Communautés sont englobées dans un ensemble plus vaste, l’Union européenne, sorte de structure englobante, qui ne se substitue pas aux communautés existantes.

  • L’Union européenne est une entité différenciée en ce sens qu’elle réunit des éléments divers : les Communautés d’une part (1er pilier) mais aussi des politiques de coopération intergouvernementale (politique étrangère et de sécurité commune, coopération policière et judiciaire pénale). Il est parfaitement clair que sont juxtaposés deux sortes de mécanismes, les mécanismes d’intégration dans le premier pilier correspondant aux secteurs dits communautarisés et des mécanismes de coopération réservés aux domaines les plus sensibles, les plus délicats et les plus récemment abordés.


Le traité établissant une constitution pour l’Europe de 2004 prévoyait l’abrogation du traité CE et du TUE, ainsi que la succession de la nouvelle Union européenne aux communautés et à l’ancienne Union.

Le traité de Lisbonne ne laisse subsister que l’Union européenne et dispose expressément que l’Union se substitue et succède à la communauté européenne.

Il n’empêche que la PESC (politique étrangère et de sécurité commune), la défense commune continueront de faire l’objet de dispositions spécifiques



  • L’Union européenne est une entité néanmoins unitaire, caractéristique que l’on observe essentiellement à travers deux points :

  • l’Union dispose d’un cadre institutionnel unique ce qui signifie que les mêmes organes (Conseil, Commission, Parlement) sont habilités à intervenir pour les communautés et les politiques de coopération,

  • certaines dispositions sont communes à l’ensemble qu’est l’Union : par exemple, la procédure d’adhésion, certaines dispositions sur les droits fondamentaux, …

Le premier pilier

Le premier pilier regroupe (sans les fusionner) désormais (la CECA ayant disparu en 2002) les communautés existantes, EURATOM et la Communauté européenne (CE) c’est-à-dire la C.E.E. qui a changé d’appellation en 1992. Chaque Communauté garde sa personnalité, son traité fondateur modifié par les traités de 1992, 1997 et 2001. A ce pilier correspondent les procédures de prise décision dites communautaires faisant intervenir les différentes institutions communautaires, Commission, Conseil, Parlement européen mais aussi des structures consultatives. C’est dans ce pilier par exemple que l’on trouve les 4 libertés de circulation, l’agriculture, les transports, la monnaie unique…
Les traités sur l’Union européenne (1992, 1997, 2001) ont apporté des modifications aux traités communautaires, principalement celui concernant la CE : de nouvelles compétences lui ont été attribuées (une politique commune dans le domaine de la pêche, une politique dans le domaine de l’environnement, la compétitivité de l’industrie, la promotion de la recherche et du développement économique, les réseaux transeuropéens, la santé, l’éducation et la formation, l’épanouissement des cultures, la protection des consommateurs, l’énergie, la protection civile, le tourisme,

la monnaie unique).
Il s’est agi parfois d’officialiser des interventions des Communautés dans des secteurs qu’elles avaient commencés à appréhender. Avec ces nouvelles responsabilités, on observe que la Communauté européenne n’intervient plus seulement dans les secteurs touchant directement la vie économique mais s’ouvre à toute une série de préoccupations.



  • l’ajout de domaines de coopération intergouvernementale


la politique étrangère et de sécurité commune (pilier 2)
Elle prend le relais de la coopération politique européenne instituée par l’Acte unique européen, en étant organisée par le titre 5 du traité relatif à l'Union européenne. La procédure de prise décision est de nature intergouvernementale et non communautaire puisque les décisions sont adoptées à l’unanimité pour l’essentiel par les exécutifs nationaux (Conseil européen et Conseil), le Parlement et la Commission n’ayant que très peu de compétences.
C’est le traité de 1992 qui a institué une PESC, modifié essentiellement par le traité d’Amsterdam sur ce point.

Le domaine de la PESC

Il est déterminé d’une manière très générale et comprend par exemple l’indépendance, la sécurité, le renforcement de l’Etat de droit, de la démocratie…
Les formes de coopération

Elles sont peu contraignantes vu que l’on est précisément dans un domaine de simple coopération même si elles sont plus structurées qu’auparavant.

-en premier lieu, les chefs d’Etat et de gouvernement déterminent des principes et des orientations générales

-puis, ils peuvent adopter des « stratégies communes », moins abstraites, fixant des objectifs, une durée et des moyens appropriés.

Exemples de stratégies communes :

4 juin 1999 , stratégie commune sur la Russie, 11 décembre 1999 stratégie commune sur l’Ukraine, 19 juin 2000 stratégie commune à l’égard de la région méditerranéenne.

En décembre 2005, le Conseil européen a adopté une nouvelle stratégie de l’UE pour l’Afrique, et une stratégie visant à lutter contre le terrorisme

-enfin, les ministres peuvent adopter des actions communes (situation où une action opérationnelle est nécessaire) et des positions communes (questions particulières géographiques ou thématiques). Ce type d’acte est de plus en plus fréquent (Afghanistan, Afrique, Balkans, désarmement, Cour pénale internationale, lutte contre le terrorisme, Russie, Timor, Proche Orient, Ukraine…).
On remarquera que le processus décisionnel est dans les mains des exécutifs nationaux représentés au niveau de l’Union européenne.
Les règles de vote applicables pour adopter ces divers actes démontrent bien que l’on est en présence de mécanismes empruntant à la coopération plus qu’à l’intégration : le principe est que toutes les décisions de la PESC sont prises à l’unanimité mais l’abstention n’empêche pas la réalisation de cette unanimité. C’est le mécanisme dit de « l’abstention constructive » : lorsqu’un Etat s’abstient, il peut faire une déclaration formelle selon laquelle il ne se considère pas tenu d’appliquer la décision mais il accepte qu’elle lie l’Union.

Si le principe est l’unanimité, l’exception est la possibilité d’actes adoptés à la majorité des Etats (deux cas seulement sont prévus ).

Le traité de Lisbonne garde le principe de l’unanimité avec quelques exceptions.
Les institutions

En vertu du principe de l’unité institutionnelle, ce sont les mêmes institutions que celles œuvrant dans les autres piliers qui interviennent, mais le processus décisionnel est ici réservé aux institutions où sont représentés les exécutifs nationaux, la Commission, le Parlement européen et la Cour de justice étant très nettement marginalisés. Il existe néanmoins une autorité spécifique « le Haut représentant pour la PESC » instauré par le traité de 1997. Le but était de personnaliser la PESC, de lui donner un visage et l’on a pu lire une formule somme toute adaptée « l’Europe a son ministre des affaires étrangères ». Il s’agit actuellement de M. Javier SOLANA, choisi à l’unanimité, espagnol, ancien ministre des affaires étrangères, ancien secrétaire général de l’OTAN. Son rôle est d’assister les institutions, d’agir en leur nom, voire d’être un coordonnateur général de la PESC.
Le traité de 2004 créait le « Ministre des affaires étrangères de l’Union »  choisi par les chefs d’Etat et de gouvernement avec l’accord du Président de la Commission à la majorité qualifiée. Il conduira, fera des propositions et exécutera la PESC en tant que mandataire. Il sera forcément membre de la Commission en tant que vice-Président chargé des relations extérieures.

Le traité de 2007 crée un poste de haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité qui sera également vice-président de la Commission. L’idée d’un ministre est donc abandonnée.
Le volet sécurité et défense

La PESC inclut la définition d’une défense commune et ceci dès le traité de 1992. Dans le cadre de ce traité, l’Union pouvait demander à une autre organisation européenne, l’Union de l’Europe Occidentale (l’UEO) de mettre en œuvre ses décisions dans le domaine de la défense. Sur cette base, ce sont surtout les fonctions opérationnelles de l’UEO qui se sont développées, grâce à la mise à disposition par les Etats membres de moyens militaires (Eurocorps). Le traité d’Amsterdam insiste sur la capacité opérationnelle de l’UEO et envisage l’intégration éventuelle de cette dernière dans l’Union. Dans ce contexte, la Déclaration de Marseille du 13 novembre 2000 du Conseil des ministres de l’UEO transfert effectivement les moyens et missions de l’UEO à l’Union, tel un héritage.
Le traité de Nice se préoccupe essentiellement des questions de défense commune : l’article 17 réaffirme que la PESC « inclut l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune, qui pourrait conduire à une défense commune (…) ». Cette formulation insiste sur la seule défense et sur son champ potentiellement vaste (les questions de défense, précise-t-il expressément, « incluent les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de force de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix. »).

 Le Conseil européen de Nice, dans la lignée des Conseils européens précédents, enregistre les progrès dans le domaine de l’Europe de la défense a affirmé la nécessité de développer encore les capacités opérationnelles de l’Union.
Le traité de Lisbonne (reprenant le traité de 2004 sur ces points) contient des dispositions particulières concernant la défense commune et apporte des novations :

  • mission : le Conseil peut confier la réalisation d’une mission à un groupe d’Etats membres afin de maintenir les valeurs de l’Union et de servir ses intérêts. La mission peut avoir lieu en dehors de l’Union

  • mise à disposition : les Etats membres mettent à disposition de l’Union, pour la mise en œuvre de la PESC, des capacités civiles et militaires

  • clause d’assistance mutuelle : « au cas où l’un des Etats serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres Etats lui portent, conformément à l’article 51 de la Charte de l’ONU, aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, militaires et autres. »


La coopération policière et judiciaire en matière pénale (pilier 3)

Le traité de 1997 a apporté des nouveautés importantes concernant le troisième pilier vu les blocages et les critiques concernant la mise en œuvre de ce pilier sous l’empire du traité de 1992.

Avec le traité de 1992, ce pilier s’intitulait « Justice et affaires intérieures » dont le champ d’action était très, voire trop vaste : il incluait la politique d’asile, l’immigration, la lutte contre la toxicomanie, contre la fraude internationale, la coopération douanière, policière, judiciaire en matière civile et pénale. Mise à part la création d’EUROPOL (convention de Bruxelles 26 juillet 1995), le bilan est plutôt un échec frappant concernant la politique européenne de l’immigration, ou un échec décevant pour le reste. Des conventions ont pu être adoptées (10 mars 1995 instaurant une procédure simplifiée d’extradition, 26 mai 1997 concernant la lutte contre la corruption, 28 mai 1998 sur la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale et d’autorité parentale).

Le traité d’Amsterdam a opéré plusieurs modifications substantielles concernant le domaine, les actes et le contrôle juridictionnel de ce pilier.
Le recentrage sur la coopération policière et judiciaire en matière pénale

Le domaine de la JAI étant trop large, l’asile, l’immigration, la coopération douanière et judiciaire en matière civile ont été « communautarisés » c’est à dire sont désormais des domaines de compétences de la CE obéissant à des mécanismes d’intégration. Toutefois, les visas, l’asile et l’immigration sont soumis à un régime particulier. Ainsi, le troisième pilier a désormais pour domaine ce que l’on appelle communément « l’Europe de la police et de la justice » qui reste encore à bâtir.

Dans le traité de 2007, comme dans celui de 2004, ce pilier prend la dénomination d’ « espace de liberté, de sécurité et de justice »
Pour la police, il s’agit de renforcer EUROPOL sur le plan de ses missions et de ses compétences opérationnelles.

Pour le domaine pénal, l’objectif est de parvenir à une harmonisation minimale des règles de procédure ou de fond.
Illustrations : convention d’entraide judiciaire en matière pénale, 29 mai 2000, création d’EUROJUST, unité de magistrats qui a pour mission une meilleure coordination entre autorités chargées de poursuites pénales, dont le traité de Nice fait mention.

C’est dans ce domaine que le traité de 2007 reprenant celui de 2004 apporte le plus de changements notables. Si aujourd’hui, la CPJD relève pour l’essentiel de la méthode intergouvernementale, la plus grande partie de ce pilier qui sera dénommée « Espace de liberté, de sécurité et de justice » va être assujetti à la méthode communautaire :

-le principe sera le vote à la majorité qualifiée dans les domaines de coopération administrative policière et judiciaire en matière pénale, l’unanimité relevant de l’exception (coopération judiciaire quand sont en jeu des aspects de droit de la famille)

L’amélioration de la prise de décision

Le traité de 1997, plus respectueux du principe de l’unité institutionnelle, renforce la présence des autres institutions de l’Union, comme la Commission et le Parlement européen dans des domaines jugés sensibles pour le citoyen. Il n’empêche que la part du lion revient aux représentants des exécutifs nationaux qui peuvent mettre en œuvre les formes de coopération suivantes :

-en premier lieu, les Etats s’informent et se consultent mutuellement dans un objectif de coordination

-en deuxième lieu, des positions communes peuvent être adoptées à l’unanimité exprimant « l’approche de l’Union sur une question déterminée »

(par exemple sur la notion de réfugié, PC 4 mars 1996, sur la proposition de protocole contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu, PC 31 janvier 2000) ;
-en troisième lieu, des décisions cadres ayant pour objectif le rapprochement des législations des Etats membres sont arrêtées à l’unanimité

par exemple DC du 15 mars 2001 relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales, DC 13 juin 2002 instituant le « mandat d’arrêt européen » pour une série de 32 crimes graves qui constituera un titre d’arrestation et permettra la remise directe de personnes d’autorité judiciaire à autorité judiciaire, décision du 29 mai 2000 relative à la lutte contre la pédopornographie sur l’Internet), DC 6 décembre 2001 adoptant une définition commune du crime de terrorisme ;
-enfin, des conventions peuvent être conclues et il est possible qu’elles entrent en vigueur pour les Etats parties lorsqu’elles ont été ratifiées par la moitié des Etats membres (par exemple, convention du 29 mai 2000 relative à l’entraide judiciaire en matière pénale, accords avec les USA sur l’extradition, 6 juin 2003).
Dans le traité de 2004, des lois européennes et des lois-cadres européennes serviront à rapprocher les législations nationales dans ces domaines.

De nets progrès ont donc été accomplis mais l’efficacité du troisième pilier se heurte souvent à des susceptibilités nationales fortes, la matière pénale étant symbole de souveraineté et de compétence régalienne.

  1. La citoyenneté européenne

notion de citoyenneté européenne

L’article 2 du traité sur l’Union, consacré aux objectifs de l’Union, énonce « la protection des droits et des intérêts des ressortissants de ses Etats membres par l’instauration d’une citoyenneté de l’Union ». C’est le traité de 1992 qui a ainsi proclamé et créé la citoyenneté européenne. Celle-ci est plus précisément organisée par les articles 17 à 22 C.E. qui sont consacrés à la citoyenneté.

Ce n’est pas une citoyenneté fondée sur une nationalité européenne mais sur la nationalité d’un Etat membre

La citoyenneté de l’Union est une réalité relativement inédite qui suppose que soit appréhendée la différence entre citoyenneté et nationalité : la nationalité est un lien juridique qui rattache une personne à un Etat unitaire ou fédéral d’ailleurs.

La citoyenneté est une réalité composite qui recouvre toutes les modalités de participation d’une personne à la volonté collective, à l’exercice du pouvoir (le droit de vote, d’éligibilité, de participer à un référendum, à des élections locales, l’accès à la fonction publique, etc…). Dans un Etat unitaire, les deux sont fortement associés dans la mesure où pour participer à l’expression de la volonté générale, il faut posséder la nationalité de cet Etat. Dans les fédérations, la dissociation est parfois très nette : il n’y a qu’une nationalité (par exemple la nationalité américaine) mais plusieurs niveaux d’exercice de la citoyenneté (au niveau de l’Etat fédéral et au niveau de l’Etat fédéré) : une citoyenneté existe sans que lui corresponde une nationalité. Tel est le cas dans l’Union : la citoyenneté de l’Union ne se fonde pas sur une nationalité européenne car il n’existe que des nationalités étatiques. D’ailleurs, l’article 17 prévoit que « est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un Etat membre » car seule cette dernière existe. Donc toute personne ayant la nationalité d’un des 27 Etats membres est automatiquement citoyen européen.

Ce n’est pas une citoyenneté de substitution mais de complément à la citoyenneté nationale

Cela signifie clairement que la citoyenneté européenne ne se substitue nullement ni à la citoyenneté nationale ni au lien de nationalité dont chaque Etat continue de maîtriser les conditions d’attribution : elle ajoute seulement des droits à ceux dont bénéficie déjà tout national d’un Etat membre, telle une citoyenneté de superposition.

Ce n’est pas une citoyenneté achevée mais progressive

Pour l’instant, seuls quelques droits découlent de la citoyenneté européenne et il faut encore avancer vers une citoyenneté plus dense et plus riche, au coup par coup, au fur et à mesure de l’adoption de traités de révision. Il n’empêche que la proclamation d’une citoyenneté de l’Union en 1992 est une étape emblématique dans le processus d’approfondissement de l’intégration communautaire.
Le traité de 2007 reprend ces diverses dispositions, sans apporter de modifications. Il inscrit le droit d’écrire aux institutions de l’Union européenne dans une des langues et de recevoir réponse dans cette même langue.
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