Titre I : L’évolution juridique des Communautés européennes vers l'Union européenne








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Les droits civiques et politiques du citoyen européen


Ceux-ci sont déterminés par les nouveaux articles 17 à 22 du traité C.E.
Le droit de vote et d’éligibilité aux élections européennes

Tout citoyen européen peut voter et être élu, dans l’Etat membre où il réside et dont il n’a pas la nationalité, aux élections européennes destinées à choisir les membres du Parlement européen : cette disposition a reçu sa première application lors des élections européennes du mois de juin 1994 sur la base d’une directive 93-109 du Conseil en date du 6 décembre 1993. Celle-ci a pour objet de fixer les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections du Parlement européen. D’une manière générale, les conditions auxquelles sont soumis les citoyens européens doivent être les mêmes que celles applicables aux électeurs nationaux. C’est le principe dit du traitement national : en d’autres termes, les Etats ne peuvent imposer des prescriptions plus rigoureuses.
En France, ce droit découlant de la citoyenneté européenne n’a pas posé de problème de constitutionnalité. La directive a été transposée par une loi n°94-104 du 5 février 1994 qui précise plusieurs points. Sont considérées comme résidant en France, les personnes qui y ont leur domicile réel ou si leur résidence a un caractère continu. Elles doivent jouir de la capacité électorale dans leur Etat d’origine et remplir également les conditions, autres que celle tirée de la nationalité, imposées en France pour bénéficier du droit de vote et d’éligibilité. Une liste électorale complémentaire est adjointe à la liste électorale, laquelle est communiquée aux autres Etats membres de manière à ce qu’un contrôle permette de vérifier que le ressortissant ne vote qu’une fois. Dans le même ordre d’objectifs, une personne ne peut être candidate que dans un seul Etat : la sanction en cas de « double élection » est la proclamation par décret de la fin du mandat obtenu en France.
Le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales
Tout citoyen européen peut voter et être élu dans l’Etat membre où il réside et dont il n’a pas la nationalité aux élections municipales: cette disposition a suscité moult réactions parfois disproportionnées notamment dans les Etats où une révision constitutionnelle a dû être adoptée pour rendre compatible le texte constitutionnel avec ce droit de tout citoyen européen.

Tel a été le cas en France, la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 ayant inséré dans le nouveau titre 14 de la constitution du 4 octobre 1958 un article 88-3. Celui-ci dispose que les citoyens européens « ... ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs... », dispositions rendues nécessaires du fait de la déclaration de contrariété du Conseil constitutionnel en date du 9 avril 1992.

Comme pour les élections européennes, le principe est celui du traitement national. Toutefois, la directive du 19 décembre 1994 prévoit la possibilité d’un traitement particulier des citoyens de l’Union dans trois cas :

  • dans l’hypothèse où l’exécutif local participe à l’autorité publique cela peut être réservé aux nationaux (tel est le cas du maire en France)

  • dans l’hypothèse où le nombre de citoyens européens non nationaux dans un Etat membre dépasse 20% de l’électorat, l’Etat peut prévoir une durée minimale de résidence

  • dans l’hypothèse où l’organe local participe à la désignation d’une assemblée parlementaire, cela peut être réservé aux nationaux (tel est le cas en France puisque les Conseils municipaux participent à l’élection des sénateurs).


Ce droit tiré de la citoyenneté européenne n’a pas reçu application lors des élections municipales françaises de juin 1995, la directive ne prévoyant une obligation de transposition qu’au 1er janvier 1996. En vue des élections de 2001, la directive a été transposée par une loi organique du 25 mai 1998, contrôlée par le Conseil constitutionnel le 20 mai 1998.
Le droit à la protection diplomatique

Tout citoyen européen bénéficie sur le territoire d’un Etat tiers où l’Etat membre dont il est ressortissant n’est pas représenté, de la protection des autorités diplomatiques et consulaires de tout Etat membre et ceci dans l’hypothèse où l’Etat d’origine ne peut l’exercer. Cela couvre l’hypothèse où un ressortissant communautaire se trouve sur le territoire d’un Etat tiers. L’Etat dont il a la nationalité n’est pas représenté par du personnel diplomatique et consulaire : dès lors, les agents des Etats membres bénéficiant d’une représentation sur place peuvent exercer cette protection diplomatique. Celle-ci est traditionnelle en droit international et se justifie par l’exercice de la compétence dite « personnelle » que chaque Etat possède sur ses nationaux où qu’ils se trouvent.. Traditionnellement, les droits tirés de la protection diplomatique ne peuvent être mis en œuvre que grâce à l’existence d’un lien de nationalité. C’est de ce point de vue que l’article 20 du traité C.E. est novateur puisque ce lien de nationalité n’est plus exigé : c’est la citoyenneté européenne qui devient le fondement d’une action de protection diplomatique. Les conditions précises d’exercice de ce droit supposent des négociations internationales en vue d’assurer concrètement cette protection.
Le droit de pétition devant le Parlement européen

Il est prévu par l’article 21 et s’exerce dans les conditions mentionnées à l’article 194. Celui-ci prévoit que tout citoyen européen et toute personne physique ou morale résidant dans un Etat membre ou y ayant son siège statutaire a le droit de présenter une pétition au Parlement européen. Celle-ci peut concerner toute question relevant du domaine d’activité de la Communauté. La ou les personnes doivent être directement concernées sachant que la pétition peut être adressée à titre individuel ou sous une forme collective par un groupe de citoyens ou de personnes morales.
Droit de s’adresser au Médiateur européen

Le Médiateur est une innovation du traité de Maastricht inscrite à l’article 195 du traité CE. Elle est inspirée de l’existence d’institutions équivalentes qui œuvrent dans de nombreux Etats membres, le modèle étant d’ailleurs d’origine scandinave (d’ailleurs, c’est le Danemark qui est à l’origine de la proposition de créer un Médiateur européen).

Le choix du Médiateur par le Parlement européen

Il est élu par le Parlement européen après chaque élection et pour la durée de la législature (5 ans). Le mandat est renouvelable. Il doit être choisi parmi un citoyen de l’Union et disposer des conditions requises pour l’exercice des plus hautes fonctions juridictionnelles ou une expérience et une compétence notoire pour les fonctions de Médiateur dans son Etat d’appartenance. Il s’agit actuellement de M. Nikiforos DIAMANDOUROS, réélu le 11 janvier 2005 (564 pour sur 643).

Le rôle du Médiateur

D’une manière générale, il s’agit de déceler les cas de mauvaise administration des institutions communautaires à l’exception de la Cour de justice et du Tribunal de première instance c’est-à-dire les organes juridictionnels, et d’émettre des recommandations destinées à y mettre fin. Il est clair qu’il ne s’agit pas de surveiller les Etats membres.

Il peut être saisi d’une plainte émanant :

De tout citoyen de l’Union

De toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un Etat membre directement ou par le biais d’un membre du Parlement européen. La personne adresse une sorte de plainte enfermée dans un délai de 2 ans à compter des faits reprochés et après qu’elle ait effectué des démarches,

Il peut aussi se saisir lui-même.
Il peut ainsi connaître de tout cas de mauvaise administration d’une institution ou d’un organe communautaire sauf celles concernant le Tribunal de première instance des Communautés et la Cour de justice dans l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles.

Il ne peut intervenir sur des cas de mauvaise administration qui auraient donné lieu à un recours contentieux : son action ne peut interférer avec une procédure juridictionnelle en cours, ni remettre en cause une décision juridictionnelle.
Après la saisine, il peut engager une enquête à laquelle les institutions sont tenues de se soumettre et de donner des pièces demandées. Puis il constate éventuellement un cas de mauvaise administration par un avis. Il saisit alors l’institution concernée qui dispose d’un délai de 3 mois pour s’y conformer : c’est une sorte de conciliation qui est tentée ici. Le Médiateur établit ensuite un rapport qui est systématiquement transmis au Parlement européen.
En dehors des hypothèses de traitement de dossiers particuliers, le Médiateur européen publie un rapport annuel d’activité à l’instar du Médiateur français. Les cas de mauvaise administration y figurent mais aussi des propositions de modifications susceptibles d’améliorer le fonctionnement des institutions. Le texte est présenté au Parlement européen qui a ainsi connaissance des résultats de ses enquêtes. L’action indépendante du Médiateur européen est ainsi une source d’information importante du Parlement européen qui a connaissance des rapports sur chaque enquête et du rapport annuel. Cette publicité participe à la fonction de contrôle.
Ces droits attachés à la citoyenneté européenne sont bien modestes par rapport à ceux que l’on tire de la qualité de citoyen national. Il n’empêche qu’ils confèrent une grande originalité à l’Union européenne, aucune autre organisation internationale ne prévoyant de telles dispositions et n’ayant de telles ambitions.
Le traité de Lisbonne ajoute le droit pour un million au moins de citoyens européens d’inviter la Commission à faire une proposition d’acte (« droit d’initiative » ou droit de pétition, cf infra).


Titre 2 : Institutions des Communautés et de l’Union européennes

Chapitre 1 : La représentation des Etats membres

Les Conseils
Section 1 : Le Conseil européen (chefs d’Etat et de gouvernement)

Le Conseil européen, réunion des chefs d’Etats et de gouvernements (pour un régime parlementaire ont envoi les ministres et pas le gouvernement) des Etats membres est une structure de superposition apparue dans la pratique et qui a très vite acquis un rôle de premier plan. Dans le cadre de l’Union européenne, l’autorité et la légitimité politiques de ses membres font de lui une institution d'impulsion prééminente.

1. origines hors des traités

a. La première étape : les conférences au sommet (1961-1974)

Pendant cette période, des « conférences au sommet » apparaissent et sont assez régulièrement organisées. Il s’agit de réunions de chefs d’Etat et/ou de gouvernement des Etats membres. En fait, le besoin de rencontres au plus haut niveau s’est fait sentir rapidement, dès les premières années de fonctionnement de la Communauté économique européenne. Plusieurs caractéristiques peuvent être mentionnées :

la portée politique de ces rencontres est très inégale, décevante ou essentielle selon les cas mais jalonnant toujours les grandes étapes de la construction communautaire.

A titre d’illustration d’une conférence au sommet qui a eu une influence déterminante pour donner des impulsions, on peut citer celle de La Haye de 1969, organisée à l’instigation du Président Georges Pompidou : elle a relancé la construction communautaire sur la base d’un triptyque « élargissement, approfondissement et achèvement » même si les trois éléments n’ont pas connu des suites toujours fructueuses.

Le sommet de Paris de 1972 a lui aussi lancé la mise en oeuvre de nouvelles politiques, notamment dans le domaine régional.

Inversement, d’autres conférences au sommet n’ont pas eu de véritable portée : tel fut le cas de la réunion de Copenhague (1973) organisée en période de crise pétrolière qui n’a pas suscité la solidarité souhaitable en de telles circonstances. Il fut impossible de trouver un accord pour une action commune face à l’envolée des prix du pétrole.
La deuxième étape : le Conseil européen (1974-1987)

Le système des conférences au sommet a pris fin en 1974 lors du sommet de Paris de décembre 1974. Les chefs d’Etat et de gouvernement, réunis à l’instigation du Président de la République Valéry Giscard d’Estaing, ont adopté un communiqué final prévoyant un certain nombre d’avancées par rapport au système antérieur :

Des réunions régulières des chefs d’Etat et de gouvernement ainsi que des ministres des affaires étrangères auront lieu au moins trois fois par an et plus si nécessaire,
Le rôle de l’institution est établi en ce sens qu’elle peut se réunir en Conseil de la communauté pour envisager les domaines communautaires mais également au titre de la coopération en matière de politique étrangère qui ne disposait pas d’un véritable centre de décision. Ceci correspond parfaitement à la pratique antérieure et permet une approche globale des actions, une vue d’ensemble.
Le changement de dénomination des sommets transformés en « Conseil européen », proposé par Jean Monnet qui a travaillé auprès du Président de la République française à cette occasion, n’apparaît pas dans le communiqué de 1974 à cause essentiellement de l’opposition des danois, mais l’expression s’est immédiatement imposée dès 1975.
Les Conseils européens réunis entre 1975 et 1987 ont pu, sur cette base, adopter des orientations essentielles pour l’évolution et le fonctionnement des Communautés européennes. A titre d’illustration, on peut citer les décisions de principe concernant :

le compromis sur la contribution des britanniques au budget des Communautés,

l’élection des députés européens au suffrage universel direct,

la création du Système monétaire européen,

la relance du projet d’Union européenne, qui aboutira à l’Acte Unique Européen,

les adhésions de la Grèce, de l’Espagne et du Portugal,

la coopération politique étrangère pour condamner l’apartheid, par exemple.

La troisième étape : l’officialisation par l’Acte unique européen

C’est l’œuvre de l’Acte unique européen entré en vigueur en juillet 1987.
- sa composition est prévue tout en ne changeant pas (réunions des chefs d’Etat et de gouvernement assistés des ministres des affaires étrangères ainsi que le Président de la Commission),

- enfin, la fréquence des réunions est modifiée puisqu’elles n’ont lieu désormais qu’au moins deux fois par an.

Aucune indication n’est apportée s’agissant de son rôle et des ses compétences et c’est là qu’est la lacune essentielle du traité sur ce thème.
Pendant la période étudiée, le Conseil européen a adopté des orientations marquantes, telle la réforme du financement des Communautés européennes qui entrera en vigueur en 1988.

Il jalonnera l’ensemble des débats portant sur ce qui deviendra le traité de Maastricht, pour lancer la négociation ou débloquer des dossiers sensibles;

enfin, on peut mentionner parmi les activités du Conseil européen, le choix du Président de la Commission qui prend une place marquante dans le système institutionnel.

2. composition au plus haut niveau politique

La consécration du Conseil européen repose sur le traité de Maastricht, qui de ce point de vue là n’a pas été substantiellement modifié par les traités d’Amsterdam et de Nice. L’institution est désormais prévue par l’article 4 du titre 1er :
Le Conseil européen donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations politiques générales.

Le Conseil européen réunit les chefs d’Etat ou de gouvernement des Etats membres ainsi que le président de la Commission. Ceux-ci sont assistés par les ministres des affaires étrangères des Etats membres et par un membre de la commission. Le Conseil européen se réunit au moins deux fois par an, sous la présidence du chefs d’Etat ou de gouvernement de l’Etat membre qui exerce la présidence du Conseil.

Le Conseil européen présente au Parlement européen un rapport à la suite de chacune de ses réunions, ainsi qu’un rapport écrit annuel concernant les progrès réalisés par l’Union.
Ce texte, très bref, n’apporte aucune nouveauté s’agissant de la composition du Conseil européen qui réunit toujours les chefs d’Etat ou de gouvernement ainsi que le Président de la Commission; en pratique, il arrive que soient accueillis à titre d’invités les plus hautes autorités d’Etats non membres ou le Secrétaire général de l’ONU en avril 2003.
La périodicité minimale de ses réunions est d’au moins deux fois par an. Aux réunions minimales (ordinaires) s’ajoutent des réunions extraordinaires (par exemple le Conseil européen de Barcelone en mars 2002 consacré à la libéralisation du secteur de l’énergie, de Bruxelles en février 2003 sur la situation en Irak, de mars 2006 en vue d’une stratégie communautaire dans le domaine de l’énergie)
Le Conseil européen n’a pas eu de siège fixe, il se réunissait toujours sur le territoire de l’Etat qui le préside, pendant une courte période de deux jours (la première journée est plutôt consacrée à des discussions informelles souvent bilatérales sans ordre du jour particulier alors qu’au cours de la seconde on aborde des sujets davantage prévus à l’avance).

Le traité de Nice prévoit que lorsque l’Union comptera 18 membres (2004) toutes les réunions auront lieu à Bruxelles, ce qui revient à lui attribuer un siège.
La présidence de l’institution: elle est assurée par le chef de l’Etat et/ou de gouvernement de l’Etat qui préside le Conseil, (pays élut par ordre alphabétique) par rotation tous les six mois (Autriche, Finlande 2006, Allemagne, Portugal 2007, Slovénie, France, 2008, République tchèque, Suède 2009, 2010 Espagne, Belgique…

Les nouveaux Etats membres entrés en 2004 n’ont pu exercer la présidence qu’à compter de 2008

Le traité de 2007 dissocie les présidences du Conseil (des ministres) et du Conseil européen : un président du Conseil européen sera élu par le Conseil européen à la majorité qualifiée pour 2 ans et demi renouvelable une fois. Il ne peut posséder de mandat national.

Il assurera la présidence, la préparation et la continuité des travaux du CE, et facilitera la cohésion et le consensus au sein du Conseil européen. En outre, il assurera la représentation extérieure de l’Union européenne pour la PESC en respectant les compétences du futur ministre des affaires étrangères de l’Union européenne. Il ne peut posséder de mandat national. Le Conseil européen est ainsi doté d’un président à plein temps
Rien n’est mentionné s’agissant des modalités de prise de décision, en pratique c’est la recherche du consensus qui s’impose (le vote par consensus est celui ou personne n’est contre) (Le président du CE et de la Commission n’auront pas de droit de vote en vertu du traité de 2007).

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