Titre I : L’évolution juridique des Communautés européennes vers l'Union européenne








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Section 2. Le rôle de la Commission : des attributions étendues
Dans le cadre de la Communauté, la Commission est une institution qui joue un rôle considérable. L’article 211 du traité C.E. liste dans des termes très généraux les différentes missions de la Commission :
Article 211 du traité CE :

« En vue d’assurer le fonctionnement et le développement du marché commun, la Commission :

-veille à l’application des dispositions du présent traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci,

-formule des recommandations ou des avis sur les matières qui font l’objet du présent traité, si celui-ci le prévoit expressément ou si elle l’estime nécessaire,

-dispose d’un pouvoir de décision propre et participe à la formation des actes du Conseil et du Parlement européen dans les conditions prévues au présent traité,

-exerce les compétences que le Conseil lui confère pour l’exécution des règles qu’il établit. »

Le traité de 2007 reprend ces dispositions en ajoutant que la commission assure la représentation extérieure de l’Union
Le traité d’Amsterdam accroît la présidentialisation de la Commission car désormais en vertu de l’article 219 du traité CE « la Commission remplit sa mission dans le respect des orientations politiques définies par son Président. », ce qui la rend plus homogène et plus soudée autour de son Président.

Le traité de Nice accroît encore la prépondérance du Président qui maîtrise la distribution des tâches entre commissaires : « les responsabilités incombant à la Commission sont structurées et réparties entre ses membres par le Président. Le Président peut remanier la répartition de ces responsabilités en cours de mandat. » Cette disposition s’inscrit dans l’un des choix fondamentaux du traité de Nice qu’est l’accroissement de la prépondérance du Président. Il a donc un véritable pouvoir d’organisation et de direction, le rapprochant un peu plus d’un chef de gouvernement.
Le traité de 2007 reste dans cette tendance en amplifiant la légitimité du Président de la Commission et en lui octroyant un renforcement de son autorité sur les commissaires.
On distingue traditionnellement plusieurs grandes fonctions de la Commission :

1. La Commission moteur des communautés, un rôle d’initiative

On dit de la Commission qu’elle est le « moteur » ou la « locomotive » des Communautés (pilier 1) : cela renvoie plus précisément à sa fonction qui consiste à élaborer des propositions d’acte communautaire (directive, règlement) transmises au Conseil qui adopte le texte final, seul ou avec le Parlement européen. D’une manière générale, le Conseil agit sur la base d’une proposition de la Commission qui détient ainsi un rôle décisif pour l’élaboration du droit communautaire dérivé, conformément à sa mission générale qui consiste à promouvoir l’intérêt général communautaire. Ce monopole de l’initiative n’existe pas dans les piliers 2 et 3.

Le traité de 2007 confirme ce rôle sous forme de principe général : un acte législatif de l’UE ne peut être adopté que sur proposition de la Commission, sauf lorsque les traités en disposent autrement.

L’initiative de la Commission en matière de textes communautaires doit être indépendante de manière à favoriser l’intérêt général communautaire que la Commission incarne. Dans l’exercice de cette tâche, la Commission doit résister aux tentatives, aux pressions de plusieurs institutions ou Etats désireux qu’une proposition de texte soit déposée pour que le Conseil puisse délibérer.

La proposition établie par la Commission bénéficie d’une protection importante que l’on observe à travers diverses règles :
la proposition est obligatoirement la base de discussion du Conseil ; donc la proposition est un texte que le Conseil amende,

la proposition ne peut être modifiée par le Conseil qu’à l’unanimité en vertu de l’article 250 (CE). Inversement, la proposition peut être acceptée intégralement à la majorité qualifiée ou à l’unanimité selon le cas de vote dans lequel on se trouve au Conseil. Il est manifeste que les rédacteurs des traités ont souhaité protéger la proposition de la Commission en rendant difficile sa modification. Le but est de protéger l’intérêt général communautaire que la proposition de la Commission exprime, et il ne peut être renversé que par l’accord unanime des gouvernements des Etats membres (à l’intérêt général est substitué l’intérêt commun des Etats),

la proposition peut être modifiée à tout moment par la Commission (article 250-2 CE) tant que le Conseil n’a pas statué; cela lui donne une influence déterminante puisque c’est la nouvelle proposition qui deviendra la base de discussion au Conseil. La Commission peut utiliser cette possibilité pour faciliter une proposition d’amendements faite par un ou plusieurs Etats et qui lui convient. L’accepter deviendra plus facile puisqu’il s’agira dorénavant non plus d’amender un texte de la Commission mais de l'accepter.
Il faut voir dans ces règles sophistiquées qui accordent « une prime à la proposition de la Commission » une manifestation de l’équilibre institutionnel et un moyen de venir à bout de difficultés techniques et politiques.
Le traité de 2004 innove en prévoyant un « droit d’initiative populaire » (article I-47) : une pétition recueillant au moins 1 million de signatures de citoyens européens issus d’un nombre significatif d’Etats membres peut inviter la Commission à prendre une initiative législative. Toutefois, cette dernière demeure libre de donner suite ou non à l’invitation. Le traité de Lisbonne reprend ce mécanisme Cette nouveauté ferait entrer la notion de « démocratie participative » dans l’Union européenne et le traité parle lui-même d’ »initiative citoyenne ».



2. La Commission, un rôle d'exécution

Lorsque la Commission est un organe d’exécution, elle dispose d’une faible autonomie, ce qui empêche d’y voir un rôle assimilable à celui d’un « pouvoir exécutif » au sens contemporain du terme :

Des actes du Conseil

En vertu de l’article 211 du traité C.E., elle « exerce les compétences que le Conseil lui confère pour l’exécution des règles qu’il établit. »(décision du 28 juin 1999 modifiée par décision du 17 juillet 2006).

L’hypothèse couverte est celle où le Conseil adopte un règlement (dit de base) suivi d’un (ou plusieurs) règlement d’application décidé par la Commission au titre de ses compétences d’exécution. Elle ne bénéficie donc pas d’une compétence générale d’exécution puisque le Conseil doit lui donner une habilitation expresse à intervenir. Ce dernier est assez réticent en pratique dès que la Commission peut posséder une marge d’appréciation.
Des décisions budgétaires

En premier lieu, la Commission exécute le budget conformément à l’article 274 du traité C.E. qui lui donne une compétence générale de ce point de vue. Le traité de 1992 a précisé que cela devait être réalisé selon le principe de bonne gestion financière. Le traité d’Amsterdam, quant à lui, ajoute que les Etats membres coopèrent avec la Commission de manière à ce que les crédits soient utilisés conformément aux principes de bonne gestion financière D’une manière générale, la Commission ne dispose pas d’une grande marge de manœuvre car elle exécute dans la limite des crédits alloués. Toutefois, elle peut procéder à des virements de crédits, soit de chapitre à chapitre soit de subdivision à subdivision. L’exécution du budget par la Commission donne lieu à l’établissement annuel des comptes de l’exercice écoulé afférents aux opérations du budget qui est présenté annuellement au Conseil et au Parlement européen. C’est cette dernière institution qui donne décharge à la Commission sur l’exécution du budget sur la base d’une recommandation du Conseil statuant à la majorité qualifiée, après avoir éventuellement entendu les commissaires.
En 1998, le Parlement européen a refusé de voter la décharge, décision qu’il convient de replacer dans le cadre du conflit entre la Commission présidée par Jacques Santer et l’Assemblée.
En deuxième lieu, la Commission gère les différents fonds structurels (F.E.O.G.A., F.E.D.E.R., F.S.E.), sur la base de décisions budgétaires.

3. La Commission gardienne des traités, un rôle de contrôle

L’article 211 du traité C.E. fait de la Commission « la gardienne » des traités en précisant qu’elle « veille à l’application des dispositions du présent traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci ». En d’autres termes, cette formule signifie qu’elle est chargée d’imposer le respect du droit communautaire aux Etats membres, aux personnes privées et aux institutions elles-mêmes. Ce type de contrôle n’existe que dans le pilier 1.

Le contrôle des Etats membres

Le contrôle général des manquements (1er pilier)

Il s’agit ici de vérifier le respect par les Etats de leurs obligations communautaires : le fait d’avoir prévu une procédure spécifique et efficace et de l’avoir confié à une institution indépendante, est exceptionnel dans la société internationale. L’action de la Commission repose principalement sur l’article 226 du traité C.E. qui lui permet de déclencher le contrôle sur les Etats membres, le juge communautaire ayant seul le pouvoir de constater dans un acte juridictionnel la violation par l’Etat membre de ses engagements communautaires. L’article 227 constitue une variante de la procédure.
L’article 226 prévoit plusieurs phases :

il donne tout d’abord la possibilité à la Commission de s’auto saisir lorsqu’elle estime qu’un Etat membre a manqué à ses obligations communautaires. Informée par tout moyen sans formalité particulière, elle dispose donc d’un véritable pouvoir discrétionnaire, de l’appréciation de « l’opportunité des poursuites ». Certes, la notion de manquement est précisée par la CJCE, qui exige le non-respect d’une obligation bien déterminée, de faire ou de ne pas faire.

Puis, elle met en demeure (par lettre) l’Etat de présenter des observations : en pratique, ce sont des tentatives de justification lors de « réunions paquet » au cours desquelles sont examinées plusieurs affaires.

Elle émet alors, si elle n’est pas convaincue de l’absence de manquement, un avis motivé dans lequel elle constate le manquement, indique les mesures à prendre et fixe un délai.

Si l’Etat membre ne se conforme pas à cet avis motivé, l’action de la Commission peut alors être prolongée par celle, d’une autre nature, de la Cour de justice des Communautés. En effet, la Commission peut décider de saisir la Cour (ou non) d’un recours en constatation de manquement sur lequel statuera le juge : seule une institution juridictionnelle est donc en mesure de prendre la décision finale.

L’arrêt de manquement est obligatoire pour l’Etat condamné qui doit prendre les mesures nécessaires. Si tel n’est pas le cas, en vertu de l’article 228 du TCE, la Commission peut saisir la Cour et proposer la condamnation à une somme forfaitaire ou à une astreinte : la Cour décide.
Par arrêt du 12 juillet 2005, La Cour a condamné la France dans le cadre de cette procédure dite de « manquement sur manquement » à une somme forfaitaire de 20 millions d’euros et à une astreinte de 57 millions d’euros par période de 6 mois.

L’article 227 habilite un Etat membre à saisir la Cour de justice des Communautés d’un recours en constatation de manquement quand il considère qu’un autre Etat membre ne respecte pas ses engagements communautaires. Il n’a pas d’intérêt à agir à démontrer car le traité sous entend qu’il agit dans le but général de faire respecter le droit communautaire. Les Etats préfèrent le procédé plus discret de plainte à la Commission ou exercer leur droit d’intervention devant la CJCE aux côtés de la Commission lors d’un recours intenté par cette dernière. En toute hypothèse, l’intervention de la Commission demeure nécessaire : c’est donc à elle que l’Etat plaignant doit s’adresser en lui communiquant son intention de saisir la Cour. La Commission décide alors de procéder à une phase pré-contentieuse du même ordre que celle prévue dans le cadre de l’article 226. Après avoir entendu les Etats intéressés qui présentent contradictoirement des observations écrites et orales, la Commission a deux possibilités :

soit elle émet un avis motivé qui peut conclure à l’existence ou à l’inexistence du manquement. La Commission peut alors saisir la Cour sur la base de l’article 226 et l’Etat plaignant a bien sûr la possibilité de faire de même puisque c’est lui qui a engagé la procédure,

soit elle n’émet pas d’avis dans un délai de trois mois à compter de la demande de l’Etat plaignant, ce dernier peut alors saisir directement la Cour. Mais il est impossible de contraindre la Commission à agir.
L’intervention préalable de la Commission confirme sa mission de gardienne des traités et de la légalité communautaire. Au stade pré-contentieux, elle peut obtenir des concessions de la part des Etats qui acceptent par exemple de modifier leur législation ou leur réglementation après de véritables pourparlers.


Le contrôle des entreprises

La libre circulation des marchandises, des services, des personnes et des capitaux suppose qu’elle se réalise dans des conditions de saine concurrence entre les entreprises.

Elles sont particulièrement concernées par le droit de la concurrence d’origine communautaire qui a pour objectif de protéger le libre jeu du marché.
L’article 81 du traité C.E. prévoit par exemple que sont incompatibles avec le marché commun les accords entre entreprises ou les pratiques concertées (les ententes) quand elles sont susceptibles d’affecter le commerce entre les Etats membres et d’empêcher ou de fausser le jeu de la concurrence : cela vise les limites de production, la répartition des parts de marché ou des sources d’approvisionnement; l’article 82 vise les abus de position dominante également incompatibles quand ils affectent le commerce entre les Etats membres en imposant notamment des prix d’achat ou de vente, en limitant la production ou les débouchés. Quant aux concentrations d’entreprises, leur contrôle relève d’un régime spécifique.
Jusqu’au règlement 1/2003 du 16 décembre 2002 entré en vigueur le 1er mai 2004, la Commission était principalement chargée de contrôler le respect de ces prescriptions par les entreprises. Le système actuel organise une nouvelle répartition du contrôle entre le niveau national et le niveau communautaire. (Pour la France, cf. ordonnance du 4 novembre 2004, portant adaptation de certaines dispositions du code de commerce au droit communautaire de la concurrence).
Elle peut :

Contrôler les ententes entre entreprises (mais elle a perdu la possibilité de les autoriser préalablement) en exigeant des demandes de renseignement, en organisant des inspections au domicile des dirigeants par exemple, et prendre la décision finale (éventuellement le prononcé d’une amende)

Autoriser des concentrations, à la suite de la notification obligatoire et suspensive de la conclusion de l’accord ou de la publication de l’offre publique d’achat ou d’échange de toute concentration de dimension européenne. La Commission peut rendre une décision de compatibilité pure et simple, d’autorisation conditionnelle voire l’interdire sous peine d’amende.
quelques exemples de cas traités par la Commission :

Carrefour Promodes (grande distribution), janvier 2000, accord conditionnel

Total Fina Elf (pétrole), février 2000, accord conditionnel

Volvo Scania (camions), mars 2000, rejet

Volvo Renault (camions), septembre 2000, accord conditionnel

Seb, Moulinex, avril 2003, accord

Air France, KLM, 2004, accord sous réserve
prononcer des sanctions : cela concerne les ententes (elles sont alors nulles de plein droit) et les abus de position dominante ; à ce titre des amendes et des astreintes sont prononcées . Les sanctions sont susceptibles d’exécution forcée selon le régime en vigueur dans chaque droit national (avec dispense d’exequatur). Le juge communautaire est également susceptible d’être saisi de la décision infligeant une sanction et il a une compétence de pleine juridiction (pour l’annuler, la majorer ou la réduire).
Dans les deux cas, la Commission dispose de pouvoirs d’enquêtes et de vérification dont les conditions ont été précisées par la Cour de justice des communautés européennes.
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