A-t-il permis une ouverture des marchés ?








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L'union sud-américaine à la peine

ors d'un sommet réuni à Mendoza (Argentine), fin juin, les présidents d'Argentine, du Brésil et de l'Uruguay ont approuvé l'adhésion du Venezuela au Mercosur, l'union douanière sud-américaine, à partir du 31 juillet. Son entrée était jusque-là bloquée, faute de ratification par le Congrès du Paraguay, quatrième pays fondateur du marché commun du sud. Cet obstacle a été levé fin juin : à la suite de la destitution controversée du président Fernando Lugo le 22 juin, les autres pays membres du Mercosur ont décidé de suspendre la participation du Paraguay à ce sommet. Retour sur les origines et les enjeux de ce bloc régional.
Qu'est-ce que le Mercosur ? Le Marché commun du Sud - Mercosur en espagnol, Mercosul en portugais - est un espace d'intégration régionale, fondé par l'Argentine, le Brésil, le Paraguay et l'Uruguay en 1991. Comme son nom le suggère, l'initiative s'inspire du Marché commun européen. Son origine remonte à la fin des dictatures militaires sud-américaines. Les premiers présidents civils, l'Argentin Raul Alfonsin et le Brésilien José Sarney, se réunissent de manière informelle, en 1985, bien décidés à mettre un terme à la vieille rivalité entre leurs deux nations. Ils s'accordent sur le fait que le commerce et la complémentarité économique constituent un bon moyen d'écarter tout risque de dérapage. A l'époque, les plans d'état-major concentraient encore le gros des troupes à leur frontière, sur un qui-vive digne du Désert des Tartares...
Le Mercosur a d'emblée une portée politique, puisque les quatre pays partagent des « valeurs qui trouvent leur expression dans leurs sociétés démocratiques, pluralistes, la défense des libertés fondamentales et des droits de l'homme, la protection de l'environnement et le développement durable ». Comme le proclame le site Web du Mercosur (www.mercosur.int), les Etats membres s'engagent à « consolider la démocratie, la sécurité publique, le combat contre la pauvreté et le développement économique et social équitable ».
L'article 1 du traité d'Asunción, acte fondateur du Mercosur, stipule « la libre circulation des biens, des services et des facteurs de production entre les pays, à travers l'élimination des droits de douane et d'autres restrictions à la circulation des marchandises » ; « l'établissement d'une taxe extérieure commune et l'adoption d'une politique commerciale commune par rapport aux autres Etats ou regroupements d'Etats » ; « la coordination des politiques macroéconomiques et sectorielles » ; « l'harmonisation des législations pour parvenir au renforcement du processus d'intégration ».
A-t-il permis une ouverture des marchés ? Le Mercosur constitue le troisième marché intégré du monde, après l'Union européenne (UE) et l'Accord de libre-échange nord-américain (Alena). Bolivie, Chili, Colombie, Equateur et Pérou jouissent du statut de pays associés. Le Venezuela demande son adhésion depuis 2006.
Dès 1998, le Mercosur et la Communauté andine des nations (Bolivie, Colombie, Equateur, Pérou et Venezuela) avaient souscrit un accord-cadre en vue de créer une zone de libre-échange. Le Mercosur a signé son premier traité de libre commerce avec Israël en 2007, puis avec l'Egypte (2010) et l'Autorité palestinienne (2011). Des accords de préférences commerciales ou de complémentarité économique ont été paraphés par le Mexique, Cuba, l'Inde et l'Union douanière d'Afrique australe. A l'évidence, c'est peu.
L'UE et le Mercosur avaient engagé des négociations en vue d'un accord de libre-échange birégional en 2000, dont l'enjeu était autrement plus important. En dépit des efforts diplomatiques de part et d'autre, cette négociation a échoué. Les responsabilités sont partagées. Principales pierres d'achoppement : les subsides de la politique agricole commune de l'UE et l'accès aux services et marchés publics du côté sud-américain.
Le Mercosur, la Bolivie et le Chili ont instauré une aire de libre résidence avec droit au travail pour leurs ressortissants. Même si les démarches sont simplifiées, il ne s'agit pas encore d'une libre circulation des personnes. Au-dessus du nom de l'Etat membre, les passeports portent néanmoins la mention Mercosur, préfiguration d'une citoyenneté commune.
Quel est le bilan de cette union ? L'impulsion donnée au commerce régional est réelle, même s'il a surtout profité au Brésil, puissance émergente. Néanmoins, le Mercosur reste une union douanière imparfaite ou incomplète, à cause des multiples dérogations qui visent à protéger des secteurs comme le sucre ou l'automobile. De nombreuses marchandises échappent à la taxe extérieure commune, les Etats membres pouvant modifier à leur guise la liste des exceptions. Les échanges sont régulièrement freinés par des poussées de protectionnisme, notamment de la part des Argentins à l'égard des importations provenant du grand voisin brésilien, mais aussi de la part de ce dernier.
L'asymétrie des économies est source de frictions. Un fonds pour compenser les inégalités structurelles a bien été créé en 2004, mais ses ressources sont limitées. Le duo Argentine-Brésil n'est pas comparable au moteur franco-allemand de l'UE. Le déclin et la désindustrialisation de l'Argentine depuis 1945 contrastent avec la diversification productive du Brésil lors de la même période. Un géant (le Brésil représente 70 % du PIB du Mercosur), un pays moyen (Argentine) et deux petits pays (Paraguay, Uruguay) peinent à marcher ensemble et à concilier leurs intérêts.
Le Mercosur a adopté un mécanisme de « solution de controverses » - système de règlement des différends entre Etats membres - qui a peu fonctionné, et un secrétariat technique basé à Montevideo, la capitale de l'Uruguay. Sous prétexte d'éviter une « bureaucratie » comme celle de Bruxelles, les sommets entre chefs d'Etat sont privilégiés pour prendre des décisions (à l'unanimité). Cette diplomatie présidentielle sape la construction d'une architecture institutionnelle. Le Parlement du Mercosur, créé en 2005, n'a pas de pouvoir. L'empilement des résolutions ne forme pas un vrai droit communautaire, qui s'imposerait à tous. La convergence macroéconomique est restée lettre morte.
On touche là une contradiction majeure. Il faudrait des signes d'ouverture, mais le nationalisme en essor dans la région (Venezuela, Equateur, Bolivie, Argentine) rime avec protectionnisme. Le souverainisme, à commencer par celui en vigueur à Brasilia, empêche toute intégration réelle, car il exclut le moindre transfert de souveraineté. La confiance affichée lors des sommets est loin de refléter les perceptions réciproques.
Quel impact l'adhésion du Venezuela peut-elle avoir ? L'arrivée du Venezuela est censée rééquilibrer le rapport de forces face au Brésil. Après avoir quitté la Communauté andine des nations en avril 2006, le président vénézuélien, Hugo Chavez, cherchait un nouveau cadre régional. A l'évidence, son Alliance bolivarienne pour les Amériques (ALBA) ne lui suffit pas. Il avait promis de débarrasser le Mercosur de son « néolibéralisme ». Sa vision idéologique de l'unité latino-américaine ne rassemble pas, elle divise. En réalité, l'enjeu de son adhésion est beaucoup plus économique que politique : Caracas importe presque tout et ses pétrodollars ne laissent personne indifférent.
« Le Mercosur a suscité des attentes sur les plans politique et économique qui n'ont pas été satisfaites, estime Alfredo Valladao, professeur à Sciences Po. La complémentarité économique et l'ouverture maîtrisée au reste du monde auraient pu favoriser la constitution d'un bloc géopolitique, une vraie intégration régionale. » D'après lui, l'entrée du Venezuela à la faveur de la suspension du Paraguay, pays fondateur du Mercosur, est un pari risqué, car il fragilise une architecture institutionnelle qui n'a pas fait ses preuves en dépit de deux décennies de tâtonnements, et rend pratiquement impossible la conclusion de négociations commerciales avec d'autres partenaires.
Ces faiblesses minent l'attractivité du Mercosur. Les investisseurs misent sur le Brésil, son potentiel et son immense marché, pas sur l'espace commun aléatoire formé avec ses voisins. La création d'une Union des nations sud-américaines (Unasur), un forum pour la prévention des conflits entre Etats à l'échelle du sous-continent, ne saurait masquer les forces centrifuges. Début juin, le Chili, la Colombie, le Pérou et le Mexique (deuxième économie d'Amérique latine) ont lancé une Alliance du Pacifique, pour attirer les importateurs et les investisseurs asiatiques. L'Amérique latine, écartelée entre le Nord et le Sud, est désormais tiraillée entre le dynamisme de la région Pacifique et le marasme des relations transatlantiques, plombées par la crise.

Paulo A. Paranagua – Le Monde – 22 juillet 2012


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