Rapport du Groupe poséidon «Politique maritime de la France»








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L’évolution dans la sûreté et la sécurité


Le droit international établit une distinction entre les notions de sécurité et de sûreté maritimes7. La première renvoie au sauvetage de la vie humaine en mer, à la sécurité des navires, à l’organisation (réglementation de la navigation et signalisation maritime) et à la surveillance du trafic maritime. La notion de sûreté recouvre quant à elle la lutte contre les trafics illicites, la piraterie, le terrorisme, et plus généralement contre tout acte malveillant.

Le contenu de ces deux notions est fortement marqué par le droit international. La primauté de la loi du pavillon limite en effet les possibilités d’intervention de l’État côtier ou de l’État du port ; pour imposer des règles aux navires battant pavillon d’un État tiers, même naviguant dans les eaux françaises, il faut agir au niveau international. C’est donc au sein de l’Organisation maritime internationale (OMI) à Londres que les réglementations sont aujourd’hui élaborées ; selon qu’elles entrent ou non dans les champs de compétence de la Communauté, elles sont ensuite introduites en droit communautaire ou en droit national.
        1. Le renforcement du cadre international


Autrefois centrées sur la préservation des hommes, des navires et des biens transportés, les deux notions de sécurité et de sûreté ont profondément évolué. Leur caractère normatif a d’une part été considérablement renforcé, faisant reculer le principe de liberté de la navigation qui a longtemps prévalu à l’OMI. D’autre part, elles renvoient de plus en plus aux conséquences à terre des événements de mer (trafics, pollutions, malveillance), augmentant ainsi leur sensibilité aux yeux de l’opinion et des politiques.

En matière de sécurité maritime, de nouvelles mesures, impensables il y a peu, sont aujourd’hui acceptées par tous. Citons de façon limitative mais exemplaire la création, approuvée par l’OMI, d’une « zone maritime particulièrement vulnérable » au large des côtes d’Europe occidentale et comportant l’obligation pour les opérateurs présentant un risque particulier de se déclarer, la mise en place de dispositifs de séparation de trafic8 (les « rails ») ou de systèmes automatiques de suivi des navires, améliorés et renforcés récemment sur nos côtes. Parallèlement, la multiplication des contrôles dans les ports9, dans le cadre d’accords multilatéraux de type Mémorandum de Paris10, a permis une application plus uniforme des normes internationales et a considérablement affaibli la primauté de la loi du pavillon. Ils allongent pourtant les escales et accroissent les attentes sur rade.

La dimension environnementale est devenue une composante essentielle de toute politique de sécurité maritime. Si l’opinion publique et la collectivité restent soucieuses du sort des marins et des passagers11, les catastrophes écologiques liées aux accidents maritimes de l’Erika, du Prestige ou du Tricolor expliquent en grande partie l’évolution rapide de la réglementation internationale. La prise en compte des conséquences environnementales, tout particulièrement à terre, devient essentielle. La France, particulièrement touchée par ces événements, a joué un rôle moteur. C’est ainsi par à-coups successifs que la politique de sécurité maritime a progressé, à l’échelle internationale comme à l’échelle de l’Union européenne (mesures Malaga, paquets Erika successifs et création de l’Agence européenne de sécurité maritime) pour finalement se stabiliser.

En matière de sûreté, l’évolution, plus récente, est directement liée aux attentats contre l’USS Cole (12 octobre 2000) ou contre le pétrolier français Limbourg (octobre 2002), ainsi qu’aux événements du 11 septembre 2001. L’objectif est de prévenir et de lutter contre tous actes illicites de malveillance, de terrorisme à l’encontre du navire, de son équipage, mais aussi des installations portuaires. L’Organisation maritime internationale a décidé en décembre 2002, de modifier la convention sur la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS) en y ajoutant un chapitre sur la sûreté maritime12. Ce chapitre fait obligation aux États membres signataires d’appliquer un code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires, le code ISPS. Ce dernier a donné lieu au décret n° 2004-290. Entré en vigueur le 1er juillet 2004, il s’applique à tout navire effectuant des voyages internationaux13. Le code ISPS a été complété au plan européen par le règlement (CE) n° 725/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 et la directive 2005/65/CE du 26 octobre 2005. Ces mesures tout juste entrées en vigueur et s’appliquant tant dans les ports que sur les navires (Interface Ship & Port Facility Security) sont un indéniable cadrage de la liberté de navigation au bénéfice de la sûreté des échanges maritimes.

À ce renforcement du dispositif d’encadrement international ou européen répondent certes des stratégies d’évitement et de contournement d’armements, visant à échapper aux respon­sa­bi­lités. Le recours à des pavillons de complaisance ou à des stratégies de type one ship, one company, destinées à mettre à l’abri derrière des sociétés écran les responsables économiques, ont cependant montré leurs limites devant la détermination des États. La volonté politique à renforcer le contrôle par l’État du port, qui complète et parfois se substitue à celui, traditionnel, de l’État du pavillon, a permis de se rapprocher d’un cadre normatif commun et opposable à tous et a affaibli la complaisance réglementaire. Seuls y échappent les navires qui évoluent en marge du trafic mondial ; dans ce contexte, en effet, les navires « sous norme » ne sont pas tous condamnés à disparaître, certains finissant leur vie au large de pays qui n’ont ni les moyens ni la volonté de les contrôler.

Malgré tout et même si des progrès restent encore à faire, les conventions internationales de l’OMI forment désormais un véritable socle normatif commun, dont les États du port contrôlent la bonne application par les États du pavillon.
        1. La mise en place d’une véritable politique européenne de sécurité maritime


L’Agence européenne de sécurité maritime (AESM), créée en 2002 et mise en place en 2003, est désormais l’instrument opérationnel et technique des décideurs de l’Union européenne. Par son action et l’assistance technique qu’elle apporte aux états, l’agence poursuit trois missions générales : veiller à une application correcte de la législation communautaire, contrôler sa mise en œuvre et évaluer son efficacité.

Ces trois missions générales se déclinent en diverses missions spécifiques, dont notamment :

  • le contrôle de l’application de la réglementation communautaire, l’assistance technique et la formation auprès des administrations nationales chargées d’inspecter les navires faisant escale dans leurs ports. Chaque État membre doit inspecter au moins 25 % de ces navires chaque année. En 2004, on estime à plus de 6 400 le nombre d’escales dans les ports français, avec un taux d’inspection de 27,5 % et 59 navires détenus (soit 3,3 % des navires ayant fait escale)14 ;

  • le contrôle des sociétés de classification, une fois tous les deux ans15 ;

  • la mise en place d’un système d’information européen SafeSeaNet, afin de regrouper et d’harmoniser les données éparses collectées par divers acteurs sur les cargaisons, la sécurité des navires, la provenance et la destination des navires et des marchandises, etc. L’accès rapide 24 h/24 à ces informations à tout utilisateur autorisé favorisera la prévention, raccourcira les délais d’intervention en cas de catastrophe et facilitera l’identification des responsables ;

  • le contrôle de la qualité de la formation dispensée dans les écoles maritimes des pays tiers, tous les 5 ans pour chaque pays tiers. En effet, 75 % environ des gens de mer travaillant sur des navires battant pavillon de l’Union ont suivi une formation dans ces pays (aux Philippines et en Ukraine pour 58 %). Or, 70 % des accidents maritimes relevant d’une erreur humaine, il est essentiel que les formations de ces marins correspondent aux normes les plus élevées ;

  • la mise en place d’un réseau de navires dépollueurs, d’équipements et de ressources diverses afin d’aider les États membres à faire face à la pollution provoquée par les navires ;

  • la mise au point d’une procédure commune d’enquêtes sur les accidents, ainsi que la création et la maintenance d’une base de données sur les accidents. Il s’agit de mieux cerner les causes des accidents, afin de proposer les actions correctrices les plus efficaces ;

  • l’évaluation des installations portuaires de réception des déchets des navires ainsi que la collecte d’informations sur les tarifications pratiquées par les États membres pour ces prestations. En effet, les rejets illicites de déchets en mer constituent une grave menace pour l’environnement marin, notamment dans les zones maritimes semi-fermées comme la mer Baltique, la Méditerranée et la mer Noire. Il s’agit ici de s’assurer qu’à l’intérieur de la Communauté, ces déchets peuvent être évacués dans des installations portuaires appropriées comme le demande la réglementation internationale ;

  • la lutte contre la pollution en mer.

Parallèlement, la Commission poursuit le renforcement de la réglementation communautaire. Après deux premiers « paquets » de textes communautaires, la Commission a ainsi présenté le 23 novembre 2005 sept projets de texte visant à renforcer la prévention des accidents et des pollutions, et le traitement de la suite des accidents. Ce paquet Erika III16 est actuellement en cours de discussion.

Pour agir, la Commission et l’Agence européenne de sécurité maritime recherchent les véritables causes des accidents maritimes, évidemment diverses. L’erreur humaine est le cas le plus fréquent17, la formation et la compétence des équipages ainsi que de bonnes conditions de travail étant essentielles à la sécurité en mer. On observe également une corrélation entre l’âge des navires et la fréquence des accidents : 60 des 77 pétroliers perdus entre 1992 et 1999 avaient plus de 20 ans d’âge. Dans un contexte de forte concurrence au sein du transport maritime, les navires les plus anciens offrent souvent le tonnage disponible le moins cher. Le renouvellement de la flotte mondiale imposé par l’interdiction des pétroliers à simple coque a néanmoins résolu, provisoirement, cette difficulté.
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