I. DÉcentralisation : du diagnostic à l’action 9








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SOMMAIRE

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introduction 7

I. DÉcentralisation : du DIAGNOSTIC À l’ACTION 9

A. Un diagnostic UNANIME sur l’enchevÊtrement des compÉtences 9

1. Le constat de l’enchevêtrement 9

a) Un enchevêtrement matériel 9

b) Un enchevêtrement financier 14

c) Une prise de conscience et une volonté de réforme unanimes 16

2. Des facteurs d’enchevêtrement multiples 17

a) Des principes juridiques facteurs d’enchevêtrement 17

b) Les EPCI 22

c) Le recours croissant à la contractualisation 23

d) L’imbrication de l’État et des collectivités territoriales 24

e) La logique politique 26

3. Les conséquences dommageables de l’enchevêtrement 26

a) Une puissance publique moins réactive et moins responsable 27

b) Une action publique difficile à évaluer et à réformer : l’exemple des contrats de projet État-région 28

c) Une économie moins compétitive 30

d) Une décentralisation devenue inintelligible pour le citoyen 32

B. La rÉpartition des compÉtences : un enjeu rÉcurrent de la dÉcentralisation 33

1. La répartition des compétences analysée par les rapports et la doctrine 33

a) Des propositions anciennes et fructueuses de nombreux rapports 33

b) Le pessimisme de la doctrine 37

2. Le partage des compétences dans les textes législatifs 39

C. CompÉtences et structures territoriales : des problÈmes liÉs 40

1. Les trois échelons de collectivités territoriales 41

a) Deux échelons traditionnels : les communes et les départements 41

b) L’apparition récente d’un échelon additionnel : les régions 42

2. L’ajout d’un échelon intercommunal polymorphe 44

3. L’apparition des « pays » 48

a) Une émergence spontanée 48

b) Une institutionnalisation progressive 49

c) La multiplication des pays 50

D. L’existence de rÈgles de rÉpartition dÉrogatoires pour certaines collectivitÉs 50

1. Paris, Lyon et Marseille 51

a) Une organisation originale en arrondissements 51

b) Le statut juridique spécifique de la Ville de Paris 52

2. L’Île-de-France 53

a) Les départements limitrophes de Paris et leurs communes 53

b) Les communes franciliennes 53

3. Les communes d’Alsace et de Moselle 54

4. La Corse 54

a) L’organisation originale et les compétences particulières de la collectivité territoriale de Corse 55

b) L’évolution des limites constitutionnelles à l’extension des compétences de la collectivité territoriale de Corse 57

5. Les départements et régions d’outre-mer 58

a) Les départements d’outre-mer (DOM) 58

b) Les régions d’outre-mer (ROM) 60

II. clarifier et simplifier la RÉPARTITION DES COMPÉTENCES 64

A. La nÉcessaire prise en compte d’exigences constitutionnelles renouvelÉes en 2003 64

1. Libre administration des collectivités territoriales n’implique pas nécessairement « clause générale de compétence » 64

2. Un « principe d’adéquation » sans portée juridique précise 65

3. Une interdiction des tutelles entre collectivités tempérée par la possibilité de désigner des « chefs de file » 67

B. l’encadrement du recours aux coFINANCEMENTS 69

C. le principe de l’attribution exclusive des compÉtences À un Échelon 70

1. Un exemple de compétence à réserver aux communes et intercommunalités : les équipements sportifs 71

2. Des exemples de compétences à réserver aux départements 71

a) L’action sociale 71

b) Le tourisme 74

c) La culture 75

3. Des exemples de compétences à réserver aux régions 76

a) La gestion des établissements d’enseignement secondaire 76

b) La planification de l’enseignement supérieur et l’organisation de l’enseignement artistique 77

c) Les transports terrestres 79

4. Un principe dont l’application doit tenir compte des réalités locales 80

III. favoriser le regroupement des structures territoriales 82

A. crÉer les conditions d’un « big bang » territorial 82

1. L’ancrage historique des structures actuelles 82

2. L’incitation à la coopération 85

B. les regroupements horizontaux 89

1. L’agrandissement des régions 89

a) Le regroupement de régions entières 90

b) La recomposition régionale 95

2. L’extension de l’intercommunalité 96

a) La fusion des actuels EPCI 96

b) L’achèvement de la carte intercommunale 97

c) La disparition des pays 99

C. Les regroupements verticaux 100

1. Le regroupement de la région et des départements qui en sont membres en une seule collectivité territoriale : la « grande région » 100

2. L’élargissement de la trame communale tout en préservant l’existence des communes actuelles 102

3. La question des départements comportant une agglomération prépondérante 107

les dix principes retenus par la mission 112

ABRÉVIATIONS 114

RApports relatifs À la dÉcentralisation et aux compÉtences des collectivitÉs Territoriales 115

personnes entendues par LA MISSION 118


MESDAMES, MESSIEURS,

À l’occasion de l’examen par votre commission des Lois, en juin 2006, d’un rapport sur la mise en application de la loi n° 2004 809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, constituant le principal volet législatif de ce que l’on a coutume d’appeler l’« acte II » de la décentralisation, le rapporteur avait souligné le souhait, exprimé par l’ensemble des acteurs locaux, d’une pause dans l’adoption de dispositions législatives transférant de nouvelles compétences, qu’il analysait comme « le signe d’une volonté de repenser les missions et l’organisation des collectivités autour des nouvelles compétences transférées » (1).

En l’espace de deux ans, la pause souhaitée a été respectée, et une nouvelle analyse de la décentralisation et de ses enjeux doit être menée. Pour ce faire, il convient de prendre en compte les critiques émises depuis plusieurs années, sur l’enchevêtrement des compétences des différents niveaux d’administration territoriale, sur le caractère de plus en plus complexe et incompréhensible pour le citoyen, et parfois pour l’élu local lui même, de la répartition des compétences entre collectivités ainsi qu’entre ces collectivités et l’État.

C’est pourquoi votre commission des Lois, à l’initiative de son Président, a décidé, le 20 novembre 2007, la création d’une mission d’information sur la clarification des compétences des collectivités territoriales, composée de députés de la majorité ainsi que de l’opposition, le rapport ayant été confié à un rapporteur de la majorité et à un co rapporteur de l’opposition.

Procédant à l’audition des représentants des associations d’élus locaux et de l’administration ainsi que d’experts, la mission a pu constater rapidement que l’enjeu de la clarification des compétences s’imposait à tous. Afin de le relever, il est nécessaire d’analyser l’enchevêtrement des compétences, d’en comprendre les causes et d’en examiner les conséquences négatives (partie I). Le problème posé par la distribution actuelle des compétences est dès lors apparu indissociable de celui de l’architecture territoriale actuelle et du trop grand nombre d’échelons d’administration territoriale. Dans un souci de réponse concrète à ce double problème, vos rapporteurs ont formulé deux séries de propositions, les unes relatives aux corrections qu’il serait souhaitable d’apporter à la distribution actuelle des compétences (partie II), les autres relatives aux mécanismes qu’il serait possible de mettre en œuvre pour favoriser le regroupement des structures territoriales (partie III).
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