Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République








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Débat sur la loi de prescription 2017-242

Les débat sur la loi de prescription
(Reprise des comptes rendus de séance sur les sites de l’Assemblée nationale et du Sénat)

Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République

Mercredi 2 mars 2016
La Commission examine, sur le rapport de M. Alain Tourret, la proposition de loi portant réforme de la prescription en matière pénale (n° 2931).

M. le président Dominique Raimbourg. Je suis heureux d’accueillir à mes côtés les deux auteurs de la proposition de loi portant réforme de la prescription en matière pénale : M. Alain Tourret, qui en est le rapporteur, et M. Georges Fenech.

M. Alain Tourret, rapporteur. Cette proposition de loi, inscrite à l’ordre du jour du jeudi 10 mars proposé par le groupe Radical, républicain démocrate et progressiste (RRDP), est le résultat d’un immense travail que Georges Fenech et moi-même avons accompli ensemble. Nous avons préparé ce texte ensemble, et, ensemble, nous avons reçu un grand nombre de spécialistes du sujet.

La prescription est l’un des modes d’extinction de l’action publique. Son existence remonte à l’Empire romain et aux lois d’Auguste relatives, notamment, à l’adultère. Elle traverse l’histoire en se perfectionnant. On retrouve dès 1246, dans la charte d’Aigues-Mortes, octroyée par Louis IX, le futur Saint Louis, un système achevé extrêmement proche de celui en vigueur aujourd’hui. Le droit positif des articles 7 et 8 du code de procédure pénale procède directement du code napoléonien d’instruction criminelle de 1808, qui différencie nettement la prescription selon qu’elle s’applique à des contraventions, des délits ou des crimes. Les délais de prescription sont calculés à partir de la commission des faits. La prescription peut être relative à l’action publique : elle est alors acquise au terme d’un délai d’un an pour les contraventions, après trois ans pour les délits, et après dix ans pour les crimes. Le code pénal la prévoit également concernant l’exécution de la peine qui se prescrit par trois ans — en 1808, ce délai était de deux ans s’agissant des contraventions —, cinq ans et vingt ans.

Le système français caractérisé par sa grande complexité est unique au monde, mais, comme si cela ne suffisait pas, les textes ne sont pas respectés. À partir de 1935, la chambre criminelle de la Cour de cassation s’est en effet systématiquement opposée aux articles 7 et 8 du code de procédure pénale. Le phénomène est unique : depuis cette époque, la plus haute juridiction juge contra legem en toutes circonstances. Cela n’est pas sans poser quelques problèmes en termes de sécurité juridique.

De façon générale, les magistrats cherchent en permanence à faire tomber la prescription lorsqu’elle est invoquée. Comment admettre que l’assassinat de huit nouveau-nés ne soit pas poursuivi parce qu’il est découvert dix ans après les faits ? Chacun d’entre nous ressent bien que cela pose un problème. Les juristes français ont donc œuvré, au cas par cas, pour empêcher l’application de la prescription. Le développement de la criminalité économique n’a fait qu’accentuer cette tendance. Aucune des grandes affaires économiques actuelles n’aurait eu lieu si l’on avait appliqué les textes relatifs à la prescription — l’affaire Karachi ne pourrait plus donner lieu à des poursuites. Toute la délinquance en col blanc échapperait à ses responsabilités, ce qui serait intolérable.

Le législateur a donc progressivement fait voter des lois nouvelles visant à briser le carcan de la prescription triennale, en matière délictuelle, et décennale en matière criminelle. Il en résulte que nous sommes aujourd’hui dans le flou le plus complet : des délits sont prescrits par dix ou vingt ans, et le désordre est identique s’agissant des crimes. Ce maelström n’est pas favorable à la sécurité juridique.

La jurisprudence est devenue erratique, et le législateur ne respecte pas lui-même les grands principes. Lors de la précédente législature, des dispositions ont même été adoptées afin de reporter le point de départ de la prescription de certaines infractions aussi longtemps que les victimes sont malades ou enceintes — comme si la grossesse était une maladie !

Devant une telle faillite, nombreux ont été ceux qui ont tenté de trouver des solutions. Ce fut le cas du président Pierre Mazeaud, dont chacun se rappelle la finesse de l’analyse juridique et le talent politique. Il a échoué, tout comme M. Jean-Marie Coulon, premier président honoraire de la cour d’appel de Paris. Quant à M. Jean-Jacques Hyest, et à plusieurs sénateurs de grande qualité, ils proposèrent, en 2007, une réforme globale qui n’aboutit finalement qu’en matière civile avec la loi du 17 juin 2008. Elle fait l’unanimité, mais, en matière pénale, l’échec était à nouveau consommé.

Cet échec s’explique par de multiples causes, mais il faut tout de même en souligner une : de nombreux spécialistes ont intérêt à conserver les failles existant dans les textes afin de faire jouer la prescription en matière économique au profit de leurs clients.

Georges Fenech et moi-même avons voulu simplifier le droit de la prescription et le repenser de fond en comble. En la matière, nous avons constaté que la France était une exception dans le monde. La plupart des pays de common law ne font pas jouer de prescription. Cette proposition de loi est sans doute le dernier texte que nous votons avant l’imprescriptibilité.

Si, pour notre part, nous sommes persuadés qu’il faut une prescription, cette dernière ne doit pas être un moyen général d’impunité. Elle constitue plutôt une exception au principe qui veut que l’on réponde de ses actes.

À notre sens, ce qui fondait la prescription n’a pas disparu. La « grande loi de l’oubli » a encore du sens. Quant au « pardon légal », il s’appliquerait parce que la souffrance de celui qui a commis l’infraction a duré un certain temps — la notion de souffrance est, disons-le, assez judéo-chrétienne. On considérait aussi le risque de dépérissement des preuves, mais il a aujourd’hui largement disparu grâce aux progrès scientifiques et à l’identification par l’ADN.

De leur côté, les victimes, constituées en associations, n’admettent pas que la prescription leur soit opposée. Elles sont aussi victimes de la prescription si elles ne parviennent pas à obtenir de rendez-vous judiciaire. Il faut poser cette question et trouver un équilibre en la matière.

Je ne résiste pas à l’envie de vous lire ce que M. Jean Danet a écrit sur la nécessité d’un quadruple équilibre : « Pour être utile, l’intervention du législateur doit respecter plusieurs exigences contradictoires : équilibre entre le droit à la sécurité et celui au procès équitable ; équilibre entre le droit des victimes d’obtenir réparation et celui de chacun d’être jugé dans un délai raisonnable ; équilibre entre la mise en œuvre des moyens techniques d’élucidation des infractions en constante évolution et la nécessité de délimiter le champ du travail de la police, de fixer des priorités pour éviter la paralysie, la dispersion des moyens et l’arbitraire de choix laissés aux forces de police ; enfin, équilibre entre les différents foyers de sens de la peine, entre le rappel de la loi et la défense de la société, d’une part, qui n’impliquent pas la prescription, et, d’autre part, le sens éducatif, le principe de proportionnalité, la nécessité et l’utilité de la peine qui, eux, la justifient. »

C’est pourquoi, en même temps que nous estimons qu’il faut maintenir le principe d’une prescription, nous pensons qu’il faut totalement transformer notre système. Les modifications profondes que nous proposons concernent des délais aujourd’hui incontestablement trop courts. Rappelons qu’ils ont été mis en place en 1808, dans une société où les Français vivaient quarante ans en moyenne. Deux siècles après, la durée de vie moyenne a doublé : il reste aujourd’hui encore plus de quarante ans à vivre à celui qui a commis une infraction à l’âge de vingt ans — ce n’était pas du tout le cas il y a deux siècles.

Nous proposons en conséquence de doubler le délai de prescription de l’action publique qui sera porté à six ans pour les délits et à vingt ans pour les crimes. À ceux qui nous diront que ce délai est trop long, je rappelle que des dizaines de lois prévoient déjà une prescription de trente ans. S’agissant des peines, nous avons voulu simplifier les choses en prévoyant la même prescription que pour les faits en matière délictuelle et criminelle.

Les infractions occultes et dissimulées sont des infractions d’intelligence criminelle qui nécessitent que des délinquants, le plus souvent économiques, réunissent des experts en comptabilité, en droit fiscal et en droit international, afin de construire un système mafieux. Les juges d’instruction spécialisés nous ont indiqué que le combat qu’ils menaient ne pouvait pas aboutir dans le cadre des règles de prescription en vigueur — soit une prescription par trois ans après la commission de l’infraction. Voulons-nous l’impunité pour la délinquance économique ? Il faut avoir le courage d’empêcher que cette délinquance passe au travers des mailles du filet de la répression. Nous avons en conséquence décidé de consacrer la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation relative aux infractions occultes et dissimulées.

S’est posée, ensuite, la question du délai de prescription rouvert par un acte de recherche ou d’instruction. Il ne nous a finalement pas été possible, comme nous l’avions envisagé dans nos premières propositions, de suivre M. Jean-Claude Marin, procureur général près la Cour de cassation, qui proposait que le premier acte interruptif rouvre un délai de prescription de trois ans. La prescription aurait ainsi constitué une forme de sanction de l’inaction des magistrats. En effet, cette proposition s’est heurtée à la totale opposition des procureurs de la République. Elle aurait conduit, en outre, à un système extraordinairement complexe.

Nous avons dû réfléchir à la très vaste question des crimes de guerre. Ceux-ci, je vous le rappelle, ne sont pas imprescriptibles en droit français, à la différence des crimes contre l’humanité. Le Statut de la Cour pénale internationale (CPI) prévoit l’imprescriptibilité des crimes de guerre, mais cette clause ne s’applique pas à la France — en tout cas pas de façon automatique. Nous étions séduits par l’argumentation de M. Jean-Jacques Urvoas, qui estimait, lors des débats sur le projet de loi portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale, que, lorsqu’un juge d’instruction était saisi d’un crime de guerre, il pouvait éventuellement faire référence à la norme internationale et donc à l’imprescriptibilité plutôt qu’à la prescription — fixée à trente ans. Nous étions également séduits par l’argumentation de M. Bruno Cotte, qui souhaitait que les crimes de guerre soient désormais imprescriptibles en droit français. Nous avions pour cela l’accord de Mme la garde des Sceaux, puis celui du nouveau garde des Sceaux ; mais le ministère de la défense s’est frontalement opposé à nous sur ce point : il ne veut à aucun prix de l’imprescriptibilité des crimes de guerre.

Vous serez donc saisis de trois amendements identiques, l’un déposé par le Gouvernement, le deuxième par M. Georges Fenech et le troisième par moi-même. Ils proposent de considérer comme imprescriptibles les crimes de guerre connexes à un crime contre l’humanité. Cette solution nous semble excellente ; elle évite un affrontement qui nous paraissait mauvais pour notre démocratie.

Le président Claude Bartolone, en accord avec M. Jean-Jacques Urvoas, alors président de la commission des Lois, a saisi le Conseil d’État du travail que Georges Fenech et moi-même avions accompli. Nous avons été entendus par le rapporteur pendant trois heures, puis j’ai été entendu par le président Vigouroux pendant près de quatre heures. Nous sommes ensuite passés devant la section de l’intérieur, où nous avons défendu notre texte pendant sept heures d’affilée… Enfin, nous avons été entendus par l’Assemblée générale du Conseil d’État, de façon plus brève.

L’avis du Conseil d’État nous donne satisfaction sur l’ensemble de nos propositions. Je vous invite à le lire, car sa composition, son écriture et son analyse juridique sont remarquables. En particulier, il souligne que cette loi est une loi de procédure, et qu’elle est donc d’application immédiate. Enfin, pour tenir compte de l’impact de la modification relative aux crimes de guerre, nous avons dû établir deux systèmes d’entrée en vigueur de la loi différents : sur ce point, le Conseil d’État a donné un avis favorable.

Je ne serai pas plus long : notre rapport l’est déjà, et la proposition de loi également. J’ose dire ici que nous sommes fiers de cet énorme travail que nous soumettons aujourd’hui à votre examen.

M. Georges Fenech. Je serai bref : notre rapporteur vient d’exposer de façon excellente le contenu de cette proposition de loi, et la commission des Lois a, de plus, adopté à l’unanimité, au mois de mai dernier, notre rapport. Cette proposition de loi a, cela a été rappelé, suivi un cheminement particulier, puisque, en vertu des nouvelles dispositions constitutionnelles, elle a pu être soumise au Conseil d’État, dont l’avis a été très favorable.

Nous avons l’ambition de remettre de l’ordre dans un dispositif devenu incohérent, en raison de multiples réformes législatives, mais aussi des jurisprudences audacieuses de la Cour de cassation. L’état d’esprit n’est plus guère aujourd’hui à l’acceptation de la prescription, notamment lorsqu’il s’agit de crimes extrêmement graves.

Chacun se souvient de la sordide affaire des disparues de l’Yonne. Une analyse juridique stricte aurait dû conduire à la considérer comme prescrite lorsque l’auteur des faits, Émile Louis, a été identifié. Pourtant, les magistrats ont utilisé un subterfuge juridique, en jugeant qu’une simple demande de la justice à la direction départementale des affaires sanitaires et sociales avait suspendu la prescription. Un acte administratif n’est pourtant pas interruptif de la prescription. Il me semble que l’opinion publique s’est satisfaite de cette décision qui a permis de renvoyer Émile Louis devant la cour d’assises.

Plus récemment, vous vous rappelez l’affaire de l’octuple infanticide jugée l’an dernier. En réalité, ces crimes auraient également dû être prescrits. Mais l’assemblée plénière de la Cour de cassation a retenu le fait que l’état d’obésité de la mère dissimulait ses grossesses, ce qui empêchait le déclenchement de l’action publique. Cette jurisprudence pour le moins audacieuse a permis de juger la mère infanticide.

Ces deux exemples montrent combien il était nécessaire de moderniser notre loi, qui remonte à Napoléon. Nous vivons désormais, à l’heure d’internet, dans une société de la mémoire et non plus de l’oubli, comme cela a été excellemment rappelé. Les associations jouent un grand rôle. N’oublions pas non plus l’extraordinaire modernisation de l’administration de la preuve : le dépérissement des preuves n’a plus cours. Que l’on songe aux expertises par balayage électronique, aux expertises balistiques, aux empreintes génétiques… On peut même utiliser le fait que les odeurs imprègnent très longtemps des vêtements. Ni l’oubli ni le dépérissement des preuves ne peuvent plus constituer le fondement de nos prescriptions, devenues trop courtes. Et le procureur général près la Cour de cassation a parlé, à propos de notre loi actuelle, de « chaos ».

Il appartient donc au législateur de remettre de l’ordre dans ce système qui a perdu toute cohérence, et de le moderniser.

Je rejoins entièrement notre rapporteur sur les infractions occultes ou dissimulées. Ce sont bien elles qui ont empêché toute réforme, notamment au Sénat. Nous étions là face à une alternative. Depuis 1935, la Cour de cassation, à l’encontre des dispositions des articles 7 et 8 du code de procédure pénale, considère qu’il faut retarder le point de départ de la prescription au jour de la révélation de l’infraction : soit nous mettions un terme à cette jurisprudence contra legem, soit nous la consacrions. Notre opinion n’était pas du tout arrêtée lorsque nous avons commencé nos travaux : c’est seulement après une longue réflexion et de multiples auditions de tous les acteurs judiciaires que nous nous sommes décidés. Je souligne ici que le monde judiciaire attend vraiment cette loi, qui aura des conséquences très importantes.

Nous avons décidé de vous proposer de consacrer dans la loi la jurisprudence de 1935, et donc la théorie de la révélation. Cela concerne notamment les infractions économiques et financières — abus de biens sociaux, mais aussi grande corruption internationale, par exemple.
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