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samedi 22 avril 2017

Servir l'Etat ou le Front National ? Débat sur la réserve des fonctionnaires

Depuis quelques semaines, on voit se multiplier les prises de position de fonctionnaires et de magistrats qui déclarent ne pas vouloir "servir Marine Le Pen" ou "servir le Front National" en cas de victoire de ce parti aux élections présidentielles. L'ambassadeur de France au Japon, Thierry Dana, déclare ainsi dans une tribune parue dans Le Monde du 7 mars 2017 : "Je préférerais renoncer à occuper les fonctions qui me seraient confiées plutôt que de servir la diplomatie du Front national". Il a reçu récemment le soutien de Gérard Araud, ambassadeur de France à Washington qui, s'exprimant dans Libération le 19 avril 2017, considère que "le Front National n'est pas un parti comme les autres". De son côté, Serge Portelli, haut magistrat et Président de chambre à la Cour d'appel de Versailles, déclare le 13 avril 2017 : "Peut-on rester magistrat si le Front National est au pouvoir et que l'Etat de droit est totalement dégradé? Ma réponse est non. Je ne servirai pas un Etat Front national. Je démissionnerai". 

Les propos ne sont pas tout-à-fait identiques. Thierry Dana semble considérer que les diplomates servent un Président de la République, surprenante affirmation de la part de quelqu'un qui n'est pas l'ambassadeur de François Hollande au Japon, mais tout simplement l'ambassadeur de France. Gérard Araud livre une réflexion globale qui ne porte pas exclusivement sur la politique française mais aussi, pêle-mêle, sur le Brexit, Donald Trump, la Syrie ou l'ONU. Il n'annonce pas sa démission mais on sait qu'il va prendre sa retraite de diplomate. Serge Portelli enfin se montre plus circonspect. Il distingue l'Etat du parti au pouvoir et n'annonce pas sa démission dès l'élection de Marine le Pen, si par hasard elle était élue. Il attendra de voir si "l'Etat de droit est totalement dégradé". Malgré leurs différences, ces prises de position ont pour point commun d'être parfaitement honorables. Un fonctionnaire ou un haut magistrat est toujours libre de démissionner s'il est en désaccord avec une ligne politique incarnée dans la Présidence de la République.

Si l'on pose la question en termes juridiques, on doit alors s'interroger sur cette prise de position de fonctionnaires et de hauts magistrats. Certes, les magistrats ne sont pas placés dans une position de subordination hiérarchique au même titre que les diplomates. Mais tous son soumis aux mêmes obligations. Si le Garde des Sceaux ne s'est pas officiellement exprimé, le ministre des affaires étrangères est, quant à lui, intervenu pour rappeler aux diplomates  leur "devoir de réserve et le principe de neutralité". 

Le devoir de réserve

Le devoir de réserve est d'origine jurisprudentielle. Le mot apparaît dans une décision des Chambres réunies de 1882, à propos du président du tribunal d'Orange qui avait brisé, à coup de canne, les lampions aux couleurs nationales qui ornaient le Palais de Justice pour le 14 juillet. Le juge a alors considéré qu'une telle attitude était contraire "à la réserve que doit s'imposer un magistrat ; mais qu'elle devient plus répréhensible encore si l'on considère que le public ne pouvait l'interpréter autrement que comme une démonstration d'hostilité politique contre le gouvernement au nom duquel le Président P. rend la justice". Que l'on rassure, les manquements au devoir de réserve ne concernent pas seulement les vieux monarchistes. En 1935, dans un arrêt Defrance, le Conseil d'Etat ne reproche pas à un agent public d'être "attaché à la révolution prolétarienne" mais admet, en revanche,  qu'il avait manqué à la réserve en qualifiant d'"ignoble" le drapeau tricolore.  

Pour ce qui est des magistrats, la consécration textuelle est déjà ancienne et figure dans l'actuel statut issu de l'ordonnance du 23 décembre 1958.  Son article 10 mentionne que "toute manifestation d'hostilité au principe ou à la forme du gouvernement de la République est interdite aux magistrats, de même que toute démonstration de nature politique incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions". Ce texte vise donc à la fois le cas du président du tribunal d'Orange qui refusait la République et celui du magistrat qui exprime publiquement ses convictions politiques.  

Pour les autres fonctionnaires, la jurisprudence a évolué en fonction de deux éléments contextuels. D'une part, le juge prend en considération l'ampleur de la diffusion donnée aux propos litigieux. La publication de critiques dans les médias est souvent sanctionnée plus durement que la distribution de tracts sur la voie publique, à la fois parce que le manquement est plus facile à prouver et parce que l'audience est beaucoup plus large. D'autre part, le juge apprécie aussi la violation de l'obligation de réserve à l'aune de la place de son auteur dans la hiérarchie administrative. Ceux qui sont dans une position particulièrement élevée, et c'est le cas d'un ambassadeur ou d'un haut magistrat, y sont soumis de manière plus rigoureuse.  

Dans un arrêt du 24 septembre 2010 G. L., le Conseil d'Etat a ainsi admis la légalité d'une sanction de mise à la retraite d'office visant un préfet qui avait tenu, à plusieurs reprises reprises, des propos virulents à l'encontre du ministre de l'intérieur. En revanche, les agents subalternes et ceux qui disposent d'un mandat syndical bénéficient d'une plus grande liberté de parole, principe affirmé dès l'arrêt Boddaert du 18 mai 1956. Quant aux enseignants-chercheurs de l'enseignement supérieur, ils sont les seuls à bénéficier d'une entière liberté d'expression, depuis que l'indépendance des professeurs a été érigée en principe fondamental reconnu par les lois de la République avec la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 20 janvier 1984. Ceux qui n'ont pas hésité à signer tribunes et articles pour dénoncer le "coup d'Etat institutionnel" commis par le Parquet financier et dont François Fillon serait l'innocente victime, ou encore s'interroger sur la fortune d'Emmanuel Macron n'ont d'ailleurs pas menacé de démissionner si finalement le Président élu n'était pas celui qu'ils soutenaient avec tant de persévérance.

L'obligation de neutralité

L'obligation de neutralité n'est que la conséquence du devoir de réserve. Il s'agit en effet, selon l'heureuse formule employée par Georges Morange en 1953 de ne pas transformer les services publics "en clubs où les fonctionnaires discuteraient entre eux et avec les usagers des grandes questions politiques et sociales du jour". Les opinions, qu'elles soient politiques, religieuses ou philosophiques, doivent demeurer dans le for intérieur et le pouvoir hiérarchique est donc fondé à exiger un comportement standardisé dans l'expression. La retenue de l'expression est donc la règle, et un agent public ne saurait utiliser sa fonction pour d'autres finalités que celles qui lui sont attachées, qu'il s'agisse de propagande politique ou de dénigrement politique.  

Cette obligation de neutralité figure désormais dans le statut de la fonction publique, avec un nouvel article 25 issu de la loi du 20 avril 2016. Il est désormais précisé clairement que "dans l'exercice de ses fonctions", le fonctionnaire "tenu à l'obligation de neutralité". Que l'on ne s'y trompe pas, cette formulation ne signifie pas que le fonctionnaire, et surtout le haut fonctionnaire, peut s'exprimer librement dans les médias dès lors qu'il le fait en dehors de ses fonctions, soit qu'il donne des interview pendant son temps libre, soit que son propos porte sur autre chose que sa mission. C'est alors l'obligation de réserve qui prend le relais, car elle est imposée en toutes circonstances, dès lors qu'il s'agit de prises de positions publiques.

Il est clair qu'un haut fonctionnaire comme un haut magistrat ne peuvent s'exprimer avec la même liberté qu'un citoyen lambda ou qu'un homme ou une femme politique placé au coeur d'une campagne électorale. C'est la contrainte de la fonction et la logique juridique imposerait aux intéressés de démissionner avant de s'exprimer au lieu de s'exprimer pour menacer de démissionner. Quoi qu'il en soit, on peut se demander s'ils ont fait le bon choix. Ne serait-il pas préférable que Marine Le Pen, si elle était élue, trouve devant elle des magistrats décidés à faire prévaloir l'Etat de droit et des diplomates exclusivement préoccupés de l'intérêt de la France ? Cela éviterait au moins que les postes ainsi abandonnés soient pourvus par des sympathisants de la nouvelle équipe au pouvoir. Il est vrai qu'une telle attitude n'implique aucune publicité d'aucune sorte.   


 

Livres & études Politique

La politique en mal d’amour

À propos de : Emiliano Grossman, Nicolas Sauger, Pourquoi détestons-nous autant nos politiques ? Presses de Sciences Po

par Didier Mineur , le 24 avril Mots-clés Télécharger l'article

Les Français ne sont pas satisfaits de leur démocratie. Et même s’ils se prennent souvent de passion pour l’élection présidentielle, ils n’ont globalement pas confiance dans leurs représentants. Sont-ils donc ingouvernables ? Notre classe politique est-elle si décevante ? E. Grossman et N. Sauger s’interrogent.

L’ouvrage d’Emiliano Grossman et Nicolas Sauger recherche les causes de la désaffection dont souffrent les politiques français. Afin de les identifier, les auteurs entreprennent d’étudier sociologiquement les différentes dimensions du rapport subjectif – confronté à l’occasion à des données objectives –, que les Français entretiennent avec leurs politiques. En d’autres termes, c’est le lien représentatif lui-même que l’étude entreprend de sonder directement, sur la base de données quantitatives. L’enseignement attendu de cette enquête est la compréhension de la « crise de la représentation » sous les modalités spécifiques qui sont les siennes en France aujourd’hui.

Des Français particulièrement insatisfaits

C’est d’abord la perception qu’ont les Français du fonctionnement de leur démocratie qu’il s’agit de restituer, c’est-à-dire leur degré de confiance dans le régime qui est le leur. Pour l’évaluer, les auteurs font appel à plusieurs études. La mesure du degré de satisfaction globale vis-à-vis de la démocratie, en premier lieu, révèle que « la France se situe parmi les pays qui se disent le moins satisfaits avec le fonctionnement de leur démocratie » (p. 37). Ce sont ensuite les formes de la confiance politique qui sont passées au crible, vis-à-vis de la démocratie, du gouvernement, des politiques, du Parlement, ou des « gens » ; on observe alors que « pour tous les indicateurs, la France se situe systématiquement un peu en dessous de la moyenne observée dans l’Europe des Quinze » (p. 38). Est enfin interrogé l’impact de la différence de richesse sur la confiance : cette fois, on constate que celle-ci joue « plutôt moins sur la perception de l’état de la démocratie que chez certains de ses voisins » (p. 39).

Dans l’ensemble, donc, il apparaît que les Français nourrissent une insatisfaction particulièrement forte envers leur système politique, avec cependant des pics de confiance au moment des élections présidentielles suivis de chutes vertigineuses (p. 41). Cette constatation prendra toute son importance au chapitre 5, lorsque les auteurs formuleront l’hypothèse la plus à même selon eux d’expliquer cette insatisfaction.

À qui la faute ?

Plusieurs hypothèses de nature à expliquer l’insatisfaction des Français sont examinées tour à tour. Sont-ce nos politiques publiques qui sont mauvaises, de telle sorte que les électeurs, déçus, concluraient à l’incompétence de leurs représentants ? Est-ce la qualité de la représentation qui est en cause ? Les Français eux-mêmes qui sont ingouvernables ? Pour vérifier la première de ces hypothèses, sont distingués trois domaines : l’éducation, la santé, les inégalités. Dans chacun de ces domaines les auteurs restituent d’abord les performances « objectives » qui sont obtenues, avant de recueillir les perceptions qu’en ont les Français. Entre les unes et les autres, on note un certain décalage ; or, si les jugements que portent les Français sur leurs gouvernants sont bien corrélés avec leur perception des performances dans ces trois domaines, ils ne le sont que peu avec les résultats qui y sont objectivement atteints. Les auteurs en concluent que l’hypothèse selon laquelle l’insatisfaction des Français tiendrait à la piètre qualité de nos politiques publiques doit être abandonnée :

si notre détestation des politiques va de pair avec la sévérité de notre jugement à l’égard de leurs actions, ce jugement ne se fonde pas toujours sur la performance réelle des politiques menées. (…) Il n’est donc pas possible de conclure que la qualité des politiques publiques détermine l’opinion exprimée sur le gouvernement. (p. 68)

Pour mettre à l’épreuve la deuxième hypothèse, les auteurs commencent par rappeler l’écart sociologique bien connu entre la société française et la composition des assemblées représentatives ; pourtant, et ceci est plus surprenant, une étude opérée entre 2001 et 2006 établit que le sentiment d’être « bien représenté » est partagé par 60 % des répondants en France. Les auteurs notent que l’on ne saurait conclure que la parité a eu un quelconque effet sur le sentiment de représentativité ; quant au système des primaires ouvertes, désormais adopté par la droite française, il est trop tôt pour savoir s’il est destiné à accroître ce sentiment (p. 85).

La question centrale ici est cependant celle du jugement que portent les Français sur la capacité des politiques à être en phase avec l’opinion publique. Or, en comparant les réponses à cette question dans différents pays, les auteurs constatent que les Français occupent une place médiane. Ils se distinguent en revanche par leur réponse à une autre question, celle de l’impact sur les politiques publiques de l’orientation partisane de ceux qui sont au pouvoir, qu’ils considèrent plus limité que les autres nationalités ; comme le notent les auteurs, « cette impression est particulièrement surprenante dans un pays où la logique majoritaire l’emporte largement » (p. 88). Enfin, analysant à quel degré les Français estiment leur classe politique corrompue, les auteurs notent à nouveau que la France se situe dans une position intermédiaire, entre un groupe de pays d’Europe du Nord, où ce sentiment est peu répandu, et un autre formé de pays d’Europe méridionale, centrale et orientale. À l’issue de cet examen, l’hypothèse selon laquelle l’insatisfaction des représentés serait imputable à la mauvaise qualité de la représentation que donnent d’eux le personnel politique est à son tour écartée :

aucun trait saillant de l’élite politique française ne permet de dire qu’elle est plus sujette à critique que ses homologues européennes. (p. 100)

Reste donc à examiner l’hypothèse selon laquelle ce sont les Français eux-mêmes qui sont ingouvernables.

Il s’agit ici de mesurer une éventuelle propension française au comportement protestataire, qui expliquerait la tendance des Français à juger sévèrement leurs politiques. Soucieux de définir objectivement le « vote protestataire », les auteurs expliquent que celui-ci se signale par l’éloignement entre les positions des électeurs sur quelques enjeux saillants et celles du parti ou des candidats pour lesquels ils votent. Or, même si les positions des électeurs de Marine Le Pen ou de Jean-Luc Mélenchon aux élections présidentielles de 2012 sont dans l’ensemble moins conformes à celles de leurs candidats que ne le sont celles des électeurs de Nicolas Sarkozy ou François Hollande aux positions de ceux-ci, elles leur correspondent cependant sur un enjeu particulier – le rejet total de l’immigration pour les premiers, la contestation de l’intégration européenne pour les seconds. « En somme, concluent les auteurs, les choix politiques des Français correspondent bien à leurs préférences politiques », ce qui donne congé à l’hypothèse d’un comportement électoral fortement protestataire (p. 110). Si les Français ne protestent pas particulièrement par leurs votes, ils le font davantage par leur propension à manifester, un peu plus élevée que la moyenne européenne, même si, selon les auteurs, on ne peut rapporter cette tendance à une polarisation plus forte de la société française que des autres sociétés européennes. Les auteurs concluent donc que « l’explication de la défiance des Français à l’égard du politique n’est pas à chercher du côté du caractère des Français, de la composition de leurs élites ni de la qualité de leurs politiques publiques » (p. 122). Où se trouve-t-elle alors ?
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