RÉsumé : Dans les organisations internationales la gouvernance (globale, européenne, bonne ) par la société civile consiste à opérer








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Thierry.brugvin@free.fr 1
LES LIMITES DE LA DEMOCRATIE

PAR LA GOUVERNANCE NEO-LIBERALE
Communication

pour le colloque gouvernance globale : démocratie impossible ?

Madrid, 15 16 novembre 2007

RÉSUMÉ :

Dans les organisations internationales la gouvernance (globale, européenne, bonne...) par la société civile consiste à opérer :

- un élargissement du nombre et de la nature des acteurs participant aux décisions en s'appuyant notamment sur la société civile (ONG, associations professionnelles...)

- et à se rapprocher les acteurs de terrain par un mouvement descendant (up-down).

Cependant dans le cadre de la gouvernance, que l'on peut considérer comme une des formes de la démocratie participative, il y a le risque d'un passage excessif :

- de la régulation politique à la régulation technocratique,

- de la négociation intégrant les conflits politiques, à la fausse neutralité de la normalisation technique,

- d'une démocratie publique représentative à une régulation déléguée aux intérêts particuliers : (passage du peuple souverain au partenariat avec la société civile).
MOTS CLÉS : ONG, Gouvernance globale, démocratie, société civile, code de conduite, Global compact, lobbies, régulation, normalisation, conflit, partenariat.

Introduction


Les politiques de la Banque Mondiale et du FMI fondées sur les principes de la ‘ bonne gouvernance’ ont été initiées dès le début des années 90 (World Bank, 1992). Bien que le discours et la forme des politiques des institutions financières internationales évoluent, notamment sous les critiques des mouvements sociaux transnationaux, il reste toujours globalement fidèles aux principes du « consensus de Washington », qui a généralisé la doctrine du néo-libéralisme en 1990 en tant que modèle de gouvernement mondial. Ces politiques sont expérimentées et affinées dans les pays en voie de développement (PED), pour être ensuite mise en oeuvre dans les pays industrialisés (Chossudovsky, 1998). Les citoyens du Nord ont donc tort de considérer que les politiques menées par ces institutions internationales ne les concernent pas vraiment.

Les dirigeants de la Banque Mondiale et du FMI soutiennent que la ‘bonne gouvernance’ vise à promouvoir la démocratie fondée sur les principes d’égalité, de transparence, de participation de la société civile, d’Etat de droit. A l’origine du discours sur la ‘bonne gouvernance’, il y a notamment le constat par la Banque Mondiale (BM) que la démocratie renforce le développement, la croissance.

Mais au-delà de l’idéologie et du discours politique, qu’en est-il en réalité ? La ‘bonne gouvernance’ ne cherche-t-elle pas plutôt à déplacer les conflits entre les classes sociales, entre les intérêts privés et l’intérêt général, en cherchant à les masquer derrière une novlangue rassurante et les nouvelles formes de gestion de l’Etat prônées par le néolibéralisme (Bihr, 2007) ?

Nous ferons une analyse critique du syntagme de ‘bonne gouvernance’, tel qu’il est promu dans l’univers de la majorité des organisations internationales (BM, FMI, OMC, UE, ONU à travers le projet de Global compact). Néanmoins, nous nous focaliserons surtout sur la BM et le FMI, car ces deux organisations sont les premières à faire la promotion de cette nouvelle philosophie politique. Il s’agira ainsi de montrer que les frontières antérieures qui plaçaient l’Etat au-dessus des intérêts privés particuliers afin d’être légitimé comme une autorité publique démocratique veillant au respect de l’intérêt collectif de la population ont été déplacées, de telle manière que la défense par l’Etat des intérêts des forces du marché représente aujourd’hui la façon de « produire » un intérêt dit « général ».
Les théories de la gouvernance : aperçu historique

Ces différentes initiatives (pacte, charte, labels, codes de conduite...) participent à la gouvernance du travail au plan international. L'usage du concept de gouvernance prend des significations variées, du fait de son usage de plus en plus répandu (Chavagneux 2001). Il faut donc distinguer la gouvernance2 comme simple "action de gouverner" (Cassen, 2001), des différentes théories de la gouvernance. La gouvernance globale, dans son utilisation comme prénotion, signifie un gouvernement international mis en oeuvre par les pouvoirs publics (Etats et organisation internationale publique). La fonction de ces derniers consiste alors à compenser l’absence de direction politique mondiale qui entraîne un développement anarchique de la mondialisation. La gouvernance globale est ainsi préférée au terme de gouvernement global, considéré comme insuffisamment démocratique, notamment du fait de ses dérives bureaucratiques possibles.

Dès le Moyen âge, le terme “gouvernance” évoquait le partage du pouvoir entre les différents corps constitutifs de la société médiévale anglaise. Il était issu des travaux des historiens universitaires anglo-saxons de l’époque (Solagral, 1997). Il est utilisé en ancien français, mais aussi au Portugal et en Angleterre au XIIIe siècle, comme l'équivalent de “gouvernement” (l’art et la manière de gouverner). Il passe en anglais (governance) au siècle suivant avec la même signification.” (Cassen, 2001). Il n'existe pas un mode de gouvernance, mais plusieurs. En les classant par ordre chronologique, il s'agit principalement de la « gouvernance d'entreprise » développée par Willamson (1979) à partir des travaux de Coase (1933), locale ou urbaine4 (années 90), "bonne" (World Bank: 1991)5, globale (Rosenau : 1992) ou mondiale et européenne (Commission Européenne, 2000)6. Puis il y a la théorie, le discours politique et la pratique de terrain. C'est pourquoi nous préciserons les spécificités des différentes théories de la gouvernance chaque fois que cela sera nécessaire.


Les dimensions principales des théories et politiques fondées sur la gouvernance

La gouvernance est un processus décisionnel, par des acteurs de nature multiples (économique (et/ou) militaire, société civile, pouvoir public), réalisé à des niveaux (verticaux et horizontaux) multiples. La gouvernance est donc un processus décisionnel multi-acteurs et multi-niveaux.
La gouvernance non démocratique, relève (et/ou) :

1- de la gouvernance légale (et/ou) :

-non transparente (occulte)

- par des acteurs non légitimes du fait de leur nature, car :

- Non indépendant économiquement

- Non élu démocratiquement.

- Les décisions sont insuffisamment participatives.
2- de la gouvernance illégale, c'est-à-dire ne respectant pas l’Etat de droit (les lois)
3- de la gouvernance non-égale, ne permet l’égalité des conditions (Tocqueville), c’est à dire, une égalité au niveau du :

- capital économique,

- capital social (réseaux, origines….),

- capital culturel (connaissance, éducation, temps disponible pour cela…),

- capital symbolique (diplomes, titres, statuts…) (Bourdieu).
En résumé la gouvernance non démocratique est une gouvernance illégale, (et/ou) non égale, non transparente, par des acteurs non légitimes.

Parmi les nombreuses dimensions de la gouvernance, en voici les dimensions principales7 :

a) Diversification des acteurs

- "Gouverner sans gouvernement" (Rosenau, 1992).

- Introduction d’autres formes d’autorité8 que l'autorité étatique (Strange, 1996).

- Coopération entre acteurs de diverses natures (publics et privés) (commission on global governance, 1995).

- Triangulation entre acteurs publics, acteurs de la société civile et acteurs économiques officiellement liés au marché.

- Préférence pour le partenariat avec la société civile (associations professionnelles et non lucratives...) et le marché, (Commission européenne, 2001) plutôt que l'usage de la souveraineté du peuple (Gobin, 2002).

- Renforcement du rôle des experts et des techniciens dans les prises de décisions considérés comme plus rationnels et compétents plutôt que du peuple considéré comme plus ignorant, émotif et versatile (Hermet: 2003 : 16).

- Démocratie organique (Burns, 2000) plutôt que démocratie pluraliste.
b) Modes d'élaboration et de prises de décisions des actions, règles et normes

- Recherche d'une diminution des coûts de transactions (Coase, 1932).

- Polycentrisme multiniveaux (vertical), topographique (horizontal) et procédurale des décisions et de leur élaboration (Hermet, 2003 : 12-13), (Lequesne, 2000 : 213).

- Décentralisation (Gueye, 2003 : 40).

- Usage des normes applicables dans tout le champ lorsque l’organisation s’externalise (Leach, Percy-Smith, 2001).

- Relevant du droit contractuel (norme technique) plutôt que du droit positif (norme juridique) (Supiot, 2001)9.

- Auto-ajustement, équilibrage automatique des processus, empruntés à la cybernétique et à une conception autorégulée du marché (Hermet, 2003 : 12-13) plutôt que planification.

- Approche empirique10 plutôt que théorique ou formaliste11 (Supiot, 2001).

- Décision par le consensus (plus petit dénominateur commun) plutôt que par la majorité (imposant sa décision à la minorité) (Hidouci, 2003 : 7).

- Incitation plutôt que coercition.

- Action coopérative ou compétitive (entre acteurs s'horizontalisant vers le réseau) plutôt qu'autoritaire (verticale et pyramidale).

- Coopération non conflictuelle plutôt que négociation collective (conflit de classe).
c) Aspects plus"normatifs"

- "Bonne gestion des affaires publiques" (Banque Mondiale, 1992).

- "Responsabilité des dirigeants politiques" devant le peuple grâce à des règles appropriées (Landels-Mills, 1991).

- Transparence (Landels-Mills, 1991).

- Légitimité des dirigeants par l'élection (Landels-Mills, 1991).
Dans le cadre de cet article, nous nous limiterons plus spécialement à l'analyse des dimensions concernant notre angle de recherche : la gouvernance et la société civile.
La « bonne gouvernance » selon la Banque Mondiale

La ‘bonne gouvernance’ est à la fois une idée, un objectif politique et un moyen de mettre en œuvre les projets néo-libéraux, tels les plans d’ajustement structurels. La Banque Mondiale définit la gouvernance comme « la manière dexercer le pouvoir en matière de gestion des ressources économiques et sociales dun pays et ce en vue de son développement ». Au-delà de la variation des contenus, en 1992, la Banque Mondiale, a fondé la bonne gouvernance sur quatre critères principaux, la gestion du secteur public; la responsabilisation; 'rule of law' (État de droit), c’est-à-dire, le cadre juridique du développement et enfin, l’information et la transparence. La formulation et les choix réalisés par la Banque Mondiale, relèvent d’une forme d’ethnocentrisme occidental, du fait d’une non prise en compte de la diversité des expériences historiques et à cause de la centralité du paradigme libéral-pluraliste au coeur de cette formulation particulière (Moore, 1993).

A ces quatre caractéristiques, quatre autres font consensus chez les bailleurs de fonds et sont utilisées pour évaluer la ‘bonne gouvernance’ dans chaque pays et renforcer la conditionnalité de l’aide. Ils consistent : Dans la participation de l’ensemble des hommes et des femmes à la prise de décision, qu’elle s’exerce directement ou à travers des institutions légitimes qui représentent leurs intérêts - La satisfaction des besoins et des attentes exprimés par les individus, sans discrimination par le biais des institutions et des procédures - Le consensus sur les politiques - L’effectivité et lefficience des institutions et les procédures (Pouillaude, 2001).

Dans la pratique, la ‘bonne gestion du secteur public’ a correspondu à la mise en œuvre de plans d'ajustements structurels fondés sur les principes du néo-libéralisme et en particulier du "consensus de Washington"12. Ce dernier n’a pas directement besoin des politiques de «bonne gouvernance » pour être mis en œuvre, simplement ces politiques en sont la continuité. En effet, elles contribuent à privatiser la régulation de la société, avec ces risques d’accaparement de la production et du contrôle de la norme par les intérêts privés.

Dès 1992, la Banque mondiale a aussi précisé que la participation citoyenne est un des critères essentiels de la gouvernance selon la Banque Mondiale et le FMI (World Bank, 1992). « C'est pourquoi la Banque Mondiale soutient explicitement la société civile en Afrique, en particulier dans sa lutte contre la corruption » (Gueye, 2003).

En 1999, le compte rendu des réunions annuelles de la Banque Mondiale et du FMI, portant sur le 'cadre stratégique de lutte contre la pauvreté' (CSLP) fait apparaître que «les stratégies de lutte contre la pauvreté doivent être conduites par le pays, et être conçues de manière transparente en concertation avec la société civile, les principaux bailleurs de fonds et les banques régionales de développement» (Banque Mondiale, FMI, 1999).

De plus, le document de base du NEPAD13 de la Banque Mondiale et du FMI d'octobre 2001 soulignait les progrès de la démocratie en Afrique et faisait largement référence à la société civile. Il indiquait que "les priorités et les plans de développement nationaux et régionaux (devaient) être préparés par des processus participatifs impliquant le peuple". Ces principes louables n'ont pourtant pas été suivis selon la déclaration finale du Forum des peuples. Cette dernière constate que le NEPAD souffre d'une absence de stratégie participative et souligne le peu d'égard des gouvernements africains à l'égard de la société civile (Morteau, 2003). De même, en 2004, la Commission européenne a souligné, en particulier, » le besoin de renforcer la capacité des pouvoirs publics, des partenaires sociaux et de la société civile pour mieux anticiper les conséquences des mutations économiques» (CEE, 2004).
La gouvernance par la société civile: les limites de la démocratie participative

On peut, dans une certaine mesure, distinguer les tentatives d’analyse théorique de la gouvernance globale qui cherchent à analyser le processus de gouvernement international (Finkelstein L., 1995, Young O., 1994) de son usage par les acteurs politiques qui vise à orienter la politique internationale de manière libérale (World Bank 1992 :1) (Pierre Landell-Mills, Ismail Serageldin : 1991). James Rosenau fait partie des politologues qui ont forgé le concept de gouvernance. Il considère qu’il permet de “concevoir une gouvernance sans gouvernement, un ensemble de mécanismes de régulation dans une sphère d’activité qui fonctionne même s’il n’émane pas d’une autorité officielle” (Rosenau, 1992 : 5). Si l’on poussait le raisonnement à son extrême, la société pourrait ainsi voir un jour la disparition de l’Etat au niveau national et des institutions interétatiques au plan international au profit de la seule gouvernance par les entreprises et la société civile. D’un point de vue lexical, théorique et politique on relèvera que la notion de société civile se substitue souvent à celle de peuple et celle de souveraineté à partenariat (Gobin, 2002 : 157-169).

Les organisations, comme l’OMC ou la Banque Mondiale, ont compris tout le regain de légitimité qu’elles pouvaient tirer des ONG. Pascal Lamy, le représentant de l’Union Européenne (UE) à l’OMC estime “que les ONG et la société civile peuvent contribuer à la légitimation de l’OMC, en fournissant différents canaux d’activité (par exemple la mobilisation, la représentation ou simplement un soutien juridique et technique) en répondant ainsi à une requête de nouveaux intermédiaires sociaux qui ne trouvent de réponse dans aucun autre lieu” (Lamy 2001). La théorie de la gouvernance qui règne au sein des organisations internationales publiques (OIP), s’appuie sur la société civile pour remplacer ou renforcer l’Etat. Mais, comme le fait remarquer John Brown, la société civile “est précisément cet ensemble de relations dans lequel les individus ne sont pas des citoyens, mais de simples vecteurs d’intérêts particuliers. On est citoyen qu’en tant que membre du peuple souverain. Les prérogatives qui placent la loi, expression de la volonté du peuple souverain, au-dessus de l’intérêt privé sont la seule garantie qu’ont les citoyens qui intègrent la personne collective du souverain, contre l’inégalité et contre la domination des plus faibles par les plus forts” (Brown 6: 2001).

Cette vision d’une société régie par la gouvernance offre un soubassement théorique à l’idéologie néo-libérale qui considère que l’Etat s’avère un obstacle aux libertés des acteurs économiques. Mais, lorsque la société civile (que ce soit les ONG ou les entreprises) se substitue complètement à l’Etat, alors il y a risque de violer la souveraineté populaire et de voir disparaître les lois édictées par les Etats. En effet, la société civile même si elle a un rôle important à jouer, ne possède pas la même légitimité que l’Etat. Les élus tirent leur légitimité de l’élection et de leur fonction de défenseur des intérêts du peuple souverain. Cependant, lorsque l’Etat ne remplit plus ses fonctions, alors il subit des attaques de plusieurs fronts : du peuple et des mouvements sociaux. Très habilement, les partisans du néo-libéralisme s’appuient sur les réprobations contre l’Etat et les institutions interétatiques, pour les dénoncer eux aussi et appeler le remplacement de l’Etat par la société civile.

Les hauts fonctionnaires, tel Pascal Lamy, dont nombreux disposent d’un pouvoir politique important et travaillent pour L’OMC ou à l’UE par exemple, disent tenir compte des avis de la société civile surtout depuis le sommet de Seattle en 1999. Or, lorsqu’ils tiennent des discours sur cette dernière, ils pensent surtout aux organisations appartenant au secteur de l’économie privée et aux associations qui les représentent.

Pour Antony Giddens le théoricien de la troisième voie mise en oeuvre par Tony Blair, la gouvernance “servirait à démocratiser la démocratie, en la libérant de la charge de l’Etat social et en la rapprochant de la société civile” (Giddens 1995). Ainsi, les dirigeants des organisations internationales publiques où l’idéologie dominante est néo-libérale tentent de faire passer l’idée que, grâce à la prise en compte de la société civile, la démocratie s’améliorera. De nombreux éléments viennent limiter cette assertion, en particulier le fait qu’ils choisissent eux-mêmes de manière relativement arbitraire quels seront les membres de la société civile qui pourront donner leurs avis sur les décisions des organisations internationales publiques. Cela n’offre donc aucune garantie que la démocratie soit renforcée. En effet, les intérêts des acteurs économiques, ne sont pas du même ordre que ceux du peuple, même si parfois ils peuvent se rejoindre sur certains points. Pour le sommet de l’OMC de Doha en 2001, les ONG et les syndicats ne s’élevaient pas à plus du tiers parmi des représentants de la société civile, tandis que les autres associations représentaient les intérêts des ETN.

Le jeu sur l’ambiguïté de la nature d’organismes membres de la société civile est facilité par le fait que foisonnent des associations aux intérêts très différents. Il n’y a pas que des groupes recherchant l’intérêt général des citoyens de tous les pays, mais aussi des lobbies industriels, jusqu’aux “ONG anglo-saxonnes d’esprit consumériste (pouvoir disposer du plus grand nombre de biens et des services au meilleur prix) qui affichent volontiers leur soutien aux politiques de libéralisation. Il n’est donc pas étonnant qu’elles aient été les seules invitées à prendre la parole à la tribune officielle lors de la séance d’ouverture de la Conférence Ministérielle” de l’OMC à Seattle (Rongead 2000 : 7).

Selon J. Brown, l’usage de la gouvernance vise à “remplacer la traditionnelle séparation des pouvoirs de Montesquieu (...), par une triade dans laquelle l’Etat s’oppose à deux expressions de l’intérêt particulier” que sont les ONG et les syndicats d’un côté et le marché de l’autre (...) La gouvernance se réfère dans tous les cas à des formes de gestion des affaires publiques dans lesquelles on fait appel à l’intervention de la “société civile” en réduisant parallèlement le rôle des instances politiques. Cela peut se produire à tous les niveaux : local, régional, national, mondial, militaire...” (J. Brown 5 : 2001). Ainsi, plus les pouvoirs publics se désengagent, plus ils s’appuient sur la société civile pour les remplacer. La dimension constructive est la responsabilisation, l’implication croissante de la société civile, mais chaque pas en avant comporte des risques.

On observe en effet une lutte idéologique, autour du concept de société civile, visant notamment à gagner “la bataille” pour une nouvelle forme de direction politique démocratique mondiale. Actuellement pour le sens commun, la société civile englobe l’ensemble du champ social et économique. Y sont présents aussi bien les ONG, les syndicats et les associations (culturelles, sportives...) que les acteurs économiques (salariés, chefs d’entreprise...).

Dans le cadre d’un numéro spécial sur la société civile, François Houtard (1998 : 12-16) distingue ainsi trois principales conceptions : non analytique, préanalytique et analytique populaire. Tout d’abord, la conception non analytique (angélique) de la société civile. Cette vision ne prend pas en compte les rapports sociaux basés sur l’exploitation et la domination. La société civile se limite selon cette vision aux ONG, aux associations, aux organisations alternatives, culturelles... Elle se base sur la dénonciation des abus du système capitaliste libéral, mais ne s’attaque pas à sa logique d’exploitation, d’aliénation et de domination entre les classes sociales.

Il qualifie la seconde conception de préanalytique (néo-libérale ou sociale libérale). Selon cette conception, le marché favorise théoriquement à long terme l’enrichissement collectif. Or, “la société civile, dans cette conception, signifie prendre en compte prioritairement le monde de l’entreprise sur celui des associations citoyennes” selon Houtard (1998: 14).

Or, la conception analytique de Gramsci est différente. Ce dernier définit la société civile comme “l’ensemble des organismes vulgairement appelés privés... et qui correspondent à la fonction d’hégémonie que le groupe dominant exerce sur l’ensemble de la société” (Gramsci, 16 : 1972). Les institutions propres à la société civile qui sont les canaux par lesquels le groupe dominant exerce sa fonction hégémonique sont principalement l’école, l’église et toute autre organisation susceptible d’influencer l’opinion publique. (Bouvier, 1998 : 13). Selon Gramsci, la société civile ne se compose donc pas seulement des associations de solidarité nationale et internationale, mais aussi des lobbies industriels (groupements, associations, syndicats, ONG, médias...) notamment.

Le terme de société civile nuit à une lecture claire des enjeux politiques, dans la mesure où il recouvre des classes différentes et en conflit. Au sein de la société civile luttent donc différents acteurs afin de conquérir l’hégémonie idéologique et politique et pour la défense des plus défavorisés. Or, dans le cadre des politiques relevant de la gouvernance globale, la définition de la société civile est donc, fondamentale. Cette dernière se compose d’ONG, qui signifie “organisations non gouvernementales”. Cependant, au sein des ONG, les Anglo-saxons en particulier distinguent deux sous catégories: les GONGOS, qui désigne les ONG travaillant directement pour les intérêts des Etats et les BINGOS (Business International Non-Governmental Organizations) qui sont des organisations privées à vocation économique (Smouts, 1995: 13). Il s’agit par exemple d’associations d’industriels, tel que l’European Round table, ou de syndicats patronaux tel le Medef, ou de son homologue européen l’UNICE.
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