Les instances en charge de la production normative La commission européenne








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La production et la publication du droit européen assistées informatiquement.

Introduction



La production des normes européennes implique tant au niveau réglementaire qu’au niveau législatif de nombreux acteurs disposant très souvent de compétences partagées.
Si l’initiative de la norme demeure de la compétence de la Commission à travers l’intervention des directions générales, son examen et sa mise en œuvre sont partagés par le parlement européen et par le conseil de l’Union européenne.
Quant à sa publication, elle demeure l’objet de l’office des publications qui depuis 1969 a acquis son autonomie par rapport à la cour de justice.
De plus, le travail juridique s’est peu à peu compliqué de la multiplication des langues de publication qui sont depuis l’élargissement au nombre 20 et prochainement 21 avec le traitement du maltais.
Le nombre d’acteurs concourant à la production normative, les règles de la majorité qualifiée présidant à l’adoption, et la question des langue soulignant la difficulté de sa publication, ont démontré l’absolue nécessité pour les instances européennes de développer les outils d’assistance légistiques ainsi que les bases de données juridiques.
Afin de comprendre l’ensemble de l’architecture de production et de publication du droit assistées informatiquement, nous verrons sommairement les compétences de chaque instance concourrant à la production du droit avant d’examiner le système de production légistique qu’est legiswritte et les bases de données juridiques que sont Eur lex ou celex.

Les instances en charge de la production normative




La commission européenne



La Commission européenne exerce trois fonctions distinctes:

initiatrice de propositions législatives;

gardienne des traités;

organe de gestion et d'exécution des politiques communautaires et des relations de commerce international.

Initiative législative



La Commission a le monopole de l'initiative des décisions communautaires et élabore les propositions soumises aux deux instances décisionnelles que sont le Parlement et le Conseil. Ainsi, le processus législatif commence par des propositions de la Commission (propositions de règlements ou de directives), qui doivent être conformes aux dispositions des traités et contribuer à leur mise en œuvre. En principe, la Commission tient compte des orientations des autorités nationales. Les propositions de la Commission doivent poursuivre trois objectifs essentiels:

définir l'intérêt européen;

organiser une consultation aussi large qu'il est nécessaire;

respecter le principe de subsidiarité.
Une fois que la Commission a officiellement transmis une proposition législative au Conseil et au Parlement européen, le processus législatif de l'Union dépend d'une coopération efficace entre les trois institutions, à savoir le Conseil, la Commission et le Parlement européen. En accord avec la Commission, le Conseil peut modifier une proposition à la majorité qualifiée (à défaut d'accord avec la Commission, la modification doit recueillir l'unanimité). Le Parlement européen partage le pouvoir de codécision avec le Conseil dans la plupart des matières et doit être consulté dans les autres. Lorsqu'elle révise ses propositions, la Commission doit tenir compte des amendements du Parlement européen. L'initiative de la Commission est limitée en ce qui concerne les recommandations ou les avis. La Commission détient aussi l'initiative sur le plan budgétaire: elle élabore l'avant-projet de budget à soumettre au Conseil.

La Commission n'a pas de droit d'initiative exclusif dans les deux axes de coopération intergouvernementale visés dans le traité sur l'Union européenne: politique étrangère et de sécurité commune et coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Néanmoins, elle peut soumettre une proposition et participe aux discussions à tous les niveaux.

Le rôle du Parlement européen dans le processus législatif




Son pouvoir législatif



À l'origine, le traité de Rome (1957) accordait au Parlement européen (PE) un rôle purement consultatif; c'est la Commission qui proposait et le Conseil de ministres qui adoptait la législation. Les traités successifs ont renforcé l'influence du Parlement, qui est passé d'un rôle simplement consultatif à une participation à part entière au processus législatif de la Communauté. Le PE est désormais habilité à amender, voire à adopter les textes législatifs, si bien que, dans un grand nombre de domaines, le Parlement partage le pouvoir de décision avec le Conseil. Selon la base juridique applicable dans chaque cas, le PE prend part, à des degrés divers, à l'élaboration de la législation communautaire. Les diverses bases juridiques et les procédures qui s'y rapportent, telles que les définissent les traités, sont les suivantes.

Procédure de codécision

Conformément au traité d'Amsterdam, la procédure simplifiée de codécision place le PE et le Conseil sur un pied d'égalité pour l'adoption de la législation communautaire. Si le Conseil et le PE se mettent d'accord en première lecture, les actes juridiques sont adoptés. En cas de désaccord entre ces institutions, un "comité de conciliation", composé à parité de représentants du Parlement et du Conseil, avec participation de la Commission, se réunit pour tenter d'aboutir à un accord sur un texte commun que le Conseil et le Parlement peuvent adopter par la suite. Si cette conciliation ne débouche pas sur un accord, le Parlement peut simplement rejeter la proposition à la majorité absolue. La procédure de codécision, qui renforce le rôle de "colégislateur" du PE, s'applique à un large éventail de matières (39 bases juridiques dans le traité CE), dont la libre circulation des travailleurs, la protection des consommateurs, l'éducation, la culture, la santé et les réseaux transeuropéens.

Procédure de consultation
La procédure de consultation prévoit que le PE doit émettre un avis avant que le Conseil ne puisse adopter une proposition législative émanant de la Commission. Ni la Commission ni le Conseil ne sont obligés d'accepter les amendements proposés dans l'avis du PE. Lorsque le PE a émis son avis, le Conseil peut adopter la proposition soit sans amendements soit dans une version modifiée. Le PE peut toutefois refuser d'émettre un avis. La procédure de consultation s'applique dans les matières suivantes: agriculture (révision des prix), fiscalité, concurrence, harmonisation de la législation sauf en ce qui concerne le marché unique, la politique industrielle, certains aspects de la politique sociale et environnementale (unanimité obligatoire), la plupart des aspects se rapportant à la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, et adoption de règles générales et de principes de comitologie. En ce qui concerne le rapprochement des dispositions législatives et réglementaires, cette procédure s'applique également à un nouvel instrument d'adoption de décisions-cadres créé dans la partie du traité d'Amsterdam relative au troisième pilier.

Procédure de coopération




La procédure de coopération permet au PE d'améliorer les propositions législatives au travers d'amendements. Cette procédure appelle un avis et suppose deux lectures par le PE, laissant aux députés de larges possibilités pour reconsidérer et modifier la proposition de la Commission ainsi que la position initiale du Conseil. La Commission désigne les amendements qu'elle accepte avant de transmettre la proposition au Conseil. Il en résulte une "position commune" du Conseil. En deuxième lecture, le Conseil est obligé de tenir compte des amendements du PE qui ont été adoptés à la majorité absolue dans la mesure où la Commission les a acceptés. Le traité d'Amsterdam a simplifié les diverses procédures législatives en étendant considérablement la procédure de codécision qui, dans la pratique, remplace pour ainsi dire la procédure de coopération. Par conséquent, la procédure de coopération ne s'applique que dans très peu de cas (deux dispositions UEM).


Procédure d'avis conforme



La procédure d'avis conforme est appliquée dans les matières législatives sur lesquelles le Conseil se prononce à l'unanimité et qui sont limitées, depuis le traité d'Amsterdam, à l'organisation et aux objectifs des Fonds structurels et des Fonds de cohésion. L'avis conforme du PE est également nécessaire pour les accords internationaux importants conclus entre l'Union et un pays tiers ou un groupe de pays tiers, notamment les accords portant sur l'adhésion de nouveaux États membres et les accords d'association avec des pays tiers (la majorité absolue des membres du PE est requise).


Droit d'initiative



Depuis le traité de Maastricht, le PE possède un droit d'initiative législative limité, qui lui permet de demander à la Commission de présenter une proposition.

Le rôle du Conseil dans le processus de décision et dans le processus législatif



Le rôle du Conseil, en tant que principal organe de décision, est essentiellement délimité par les trois "piliers" sur lesquels le traité sur l'Union européenne a fondé les activités de l'Union.

Les instruments du premier pilier, qui recouvre un large éventail de politiques communautaires, comme l'agriculture, les transports, l'environnement, l'énergie, la recherche et le développement, etc., sont élaborés et mis en œuvre conformément à un processus de décision bien établi, qui commence par une proposition de la Commission. Après un examen détaillé par des experts et des instances politiques, le Conseil peut adopter la proposition de la Commission, la modifier ou l'ignorer. Le traité sur l'Union européenne a renforcé le rôle du Parlement européen dans ces matières, en créant une procédure de codécision. Depuis lors, une grande partie de la législation (concernant notamment le marché intérieur, les consommateurs, les réseaux transeuropéens, l'éducation et la santé) est adoptée conjointement par le Parlement européen et le Conseil.
Les "partenaires sociaux" et autres groupements d'intérêt sont consultés dans un certain nombre de matières par le truchement du Comité économique et social et des autorités locales et régionales représentées au Comité des régions.
Suivant la matière, les traités disposent que le Conseil statue à la majorité simple, à la majorité qualifiée ou à l'unanimité de ses membres. Chaque pays possède un nombre de voix déterminé en fonction de sa population. Dans les domaines relevant des compétences communautaires, les décisions à caractère législatif sont adoptées, dans une large mesure, à la majorité qualifiée. Au nombre des politiques du premier pilier qui restent soumises à la règle de l'unanimité figurent la fiscalité, l'industrie, la culture, les fonds régionaux et sociaux ainsi que le programme-cadre de recherche et de développement technologique.
En ce qui concerne les deux autres piliers créés par le traité sur l'Union européenne, le Conseil est à la fois l'autorité de décision et l'auteur des initiatives. Dans la politique étrangère et de sécurité commune, le Conseil prend les décisions nécessaires à son élaboration et à sa mise en œuvre, sur la base des orientations générales définies par le Conseil européen. Le Conseil recommande des stratégies communes au Conseil européen et il les met en œuvre, notamment sous la forme d'actions et de positions communes.
Quant à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, le Conseil peut, à l'initiative de tout État membre ou de la Commission, adopter des positions communes, des décisions-cadres ainsi que des décisions et rédige les conventions. L'unanimité est de règle dans ces deux piliers, sauf pour la mise en œuvre d'une action commune, qu'il est possible d'arrêter à la majorité qualifiée.


Législation




Dans le cadre du traité instituant la Communauté européenne, la législation communautaire, adoptée par le Conseil, ou par le Parlement européen et le Conseil s'il s'agit de la procédure de codécision, peut prendre les formes suivantes:

- règlements,

- directives,

- décisions,

- recommandations et avis.
La législation communautaire et les positions communes du Conseil envoyées au Parlement européen sont publiées au Journal officiel des Communautés européennes dans toutes les langues officielles de la CE.

Legiswrite : un besoin de production homogène du droit européen



Afin que la législation communautaire soit mieux comprise et correctement mise en œuvre, il est essentiel de veiller à sa qualité rédactionnelle. En effet, pour que les citoyens et les opérateurs économiques puissent connaître leurs droits et obligations et les juridictions, les faire respecter, et pour que, là où elle s’impose, une transposition correcte et dans les délais soit effectuée par les États membres, les actes adoptés par les institutions communautaires doivent être formulés de manière intelligible et cohérente, et suivant des principes uniformes de présentation et de légistique.
Depuis le Conseil européen d’Édimbourg (1992), la nécessité de mieux légiférer, c’est-à-dire par des textes plus clairs, plus simples et respectant de bonnes pratiques législatives, a été reconnue au plus haut niveau politique. Le Conseil et la Commission ont pris un certain nombre de mesures pour répondre à cette nécessité.
Celle-ci a été réaffirmée par la déclaration n° 39 relative à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire, annexée à l’acte final du traité d’Amsterdam. À la suite de cette déclaration, les trois institutions participant à la procédure d’adoption des actes communautaires, le Parlement européen, le Conseil et la Commission, ont arrêté, par l’accord interinstitutionnel du 22 décembre 1998 , des lignes directrices communes visant à améliorer la qualité rédactionnelle de la législation communautaire.

L’office des publications de l’Union euroépenne



Actuellement, l'Office publie quotidiennement le Journal officiel dans les onze langues communautaires ainsi qu'en irlandais et, au besoin, dans d'autres langues. Les élargissements prévus de l'Union européenne donnent lieu à des publications dans les langues des futurs États membres qui rejoindront l'Union européenne le 1er mai 2004 ainsi que dans celles des pays candidats à une adhésion ultérieure. Avec le premier train d'adhésions le 1er mai 2004, la production quotidienne de l'Office des publications s'étendra pour couvrir vingt langues — un phénomène unique au monde en matière d'édition.
L'Office assiste les institutions et autres organes de l'Union européenne dans leurs démarches visant à améliorer la transparence du processus législatif et des politiques européennes et à faciliter l'accès à l'ensemble de la législation européenne et aux informations, publiées surtout dans la série C (Information et communication) du JO, afin de rapprocher l'Union de ses citoyens.
L'Office publie également au JO S des appels d'offres, des avis de préinformation, des avis de passation de marché, etc., pour des marchés de travaux publics, de fourniture et de service, ce qui permet aux adjudicataires d'obtenir le meilleur résultat au meilleur coût. Cela représente, à l'heure actuelle, quelque 900 notices par jour ouvrable dans chacune des onze langues.
L'internet a eu un impact considérable sur l'augmentation de la diffusion de l'information communautaire, en grande partie alimentée et gérée par l'Office des publications et fondée sur les méthodes de travail de l'Office. Une évolution significative et continue caractérise le recours au support électronique. Dans cette perspective, l’office propose plusieurs bases de données juridiques allant de système de préconsolidation du droit comme pre lex aux bases de données juridiques de diffusion comme celex ou eurlex.
PreLex, la base de données des procédures interinstitutionnelles permet de suivre les grandes étapes du processus décisionnel entre la Commission et les autres institutions :
- stade de la procédure,

- décisions des institutions,

- noms des personnes,

- services responsables,

- références de documents,
et de suivre les travaux des différentes institutions impliquées (Parlement européen, Conseil, Comité économique et social européen, Comité des régions, Banque centrale européenne, Cour de justice, etc)

Elle suit toutes les propositions (dossiers législatifs et budgétaires, conclusion des accords internationaux) et communications de la Commission à partir de leur transmission au Conseil ou au Parlement européen.

Des liens permettent d'accéder directement aux textes électroniques disponibles (documents COM, Journal officiel, documents du Parlement européen, communiqués de presse du Conseil.
Plus généralement Eur lex est le portail d’accès au droit européen . A travers ce portail, il est possible d’atteindre non seulement le Journal officiel de l’Union européenne mais aussi l’ensemble des dossiers législatifs et de transpositions.
Enfin Celex, est la base de données juridique permettant aux juristes d’avoir à disposition l’ensemble des corpus juridique, leur croisement ainsi que l’analyse des jurisprudences et des transpositions dans les droits nationaux. Articulé à la base eurovoc, le juriste a la possibilité d’atteindre les corpus juridique dans l’ensemble des langues euroépennes.
Ces différents outils permettent ainsi d’avoir une publication transparente du droit.


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