Chapitre La définition du domaine public Section Définition légale








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Section 2. La définition jurisprudentielle du domaine public et la codification


Aussi bien dans le code que dans la jurisprudence, on a seulement quelques changements de termes. La première condition, c’est la propriété de la personne publique.

La qualification ne résulte en aucun cas du pouvoir de décision de l’autorité publique mais de la simple application des critères jurisprudentiels.

La collectivité ne pourra pas procéder à un classement unilatéral.  CE 22 avril 1977, MICHAUD.

Si ces critères ne sont pas réunis, la qualification par l’autorité propriétaire dans le domaine public est sans conséquences  CE 21 déc. 1956, SNCF c. M. GIRAUD.

Ensuite troisième élément : seul le juge administratif est compétent pour déterminer la consistance du domaine public, et cela à titre exclusif.

Quant à la consistance du domaine public :

- La propriété d’une personne publique.

- L’affectation.

- Le critère de l’aménagement (indispensable) et non pas spécial pour les biens affectés au service public.
I. L’appartenance du bien à une personne publique
A) Le droit de propriété des personnes publiques

Désormais le droit de propriété sur les biens du domaine public a été consacré tant par la jurisprudence que par le Code. Philippe Yolka a fait sa thèse sur le droit de propriété des personnes publiques, qui commente chez Lexis-Nexis.

Ce critère est confirmé par la jurisprudence. L’intérêt c’est de permettre notamment aux personnes publiques de posséder ou d’avoir des actions telles que l’action possessoire, et l’action en revendication, le droit d’acquérir la mitoyenneté ou encore après avoir fait sortir le bien du domaine public, le fait d’aliéner le bien.

Le droit de propriété suppose la compatibilité entre les droits du propriétaire et la garantie de l’affectation. La propriété publique est régie par les deux principes suivants :

- l’insaisissabilité de la propriété publique

- L’inaliénabilité des biens du domaine public
B) Le cas des établissements publics fonctionnels

Dans un 1er temps seul l’État et les collectivités territoriales ont un droit de propriété sur le domaine public. Mais se pose la question des établissements publics fonctionnels (les universités, la RATP) qu’on distingue des établissements publics territoriaux, il y a eu une hésitation du juge, qui ne reconnaitra la pleine propriété que tardivement.

1) La reconnaissance de la domanialité publique des établissements publics

Pendant très longtemps, les établissements publics n’avaient pas de propriété sur leurs biens, ils n’avaient donc pas de propriété publique. Puis dans le cadre d’un projet de réforme du code civil, la Cour de cassation va admettre la propriété des musées de France sur les collections des musées dans un arrêt du CASS. Civ. 1ère 2 avril 1963, MONTAGNE. Ainsi les collections seront bien dans le domaine public.

Puis le juge administratif admet la qualification de domanialité publique à condition que les biens de l’établissement public appartiennent avant le transfert à une collectivité territoriale, CE 19 mars 1965, COMPAGNIE LYONNAISE DES EAUX. Il y a aussi un avis sur l’ORTF en 1963.

Avis du 28 avril 1977 à propos des hôpitaux.

On ne comprend pas pourquoi le juge a cette hésitation.

Enfin on a un revirement de jurisprudence, TC 18 sept. 1979, établissement public des arches de la défense (EPAD) à propos d’ouvrages réalisés par l’établissement public et notamment à propos de la qualification de la dalle de la défense. Le CE confirme la domanialité publique  CE 21 mars 1984, MANSUY. Sans qu’il y ait lieu de distinguer entre EPA et EPIC.

Séance 2 – jeudi 16 février 2012

A priori il n’y a pas lieu de distinguer entre les établissements publics administratifs et les établissements publics industriels et commerciaux. C’est un premier progrès qui va nous permettre d’évaluer vers la question des EPIC. On est dans une phase d’évolution.

En effet la dimension industrielle et commerciale des EPIC n’est pas toujours compatible avec la domanialité publique. C’est pourquoi le législateur est intervenu. Avec son intervention, précision de la jurisprudence.

2) Position du législateur : la possibilité de décider que les biens d’un EPIC affectés à un SP relèvent de la domanialité privée. Les biens sont propriétés d’un établissement public, ils font partie du domaine public, mais la loi peut décider que ces biens seront soumis à un régime de domanialité privée, sous l’influence du droit de l’UE.

Cas concrets :

- Domaine ferroviaire

Ce domaine de la SNCF comprend non seulement les voies ferrées mais également les gares, leurs dépendances (parkings, galeries marchandes). Ce domaine a été étendu par une jurisprudence CE 5 fév. 1965, société lyonnaise des transports. Les buffets de gare étaient dans le domaine public, le législateur a modifié cette qualification avec la création depuis 1997 d’un nouvel EPIC : le RFF, réseau ferré de France. Cela va avoir des conséquences sur la nature des biens. En effet, les biens qui correspondent à l’activité SNCF restent propriété de l’État, et ceux qui concernent RFF ont été transférés aux nouveaux EPIC. Autrement dit : l’infrastructure ferroviaire est dans le domaine public alors que les autres biens (qui ne sont pas affectés au transport) relèvent du domaine privé.

- La Poste

Depuis 1990, on a un EPIC qui dispose de dépendances du domaine public.

- France Télécom.

Tout en étant un établissement public, puis en devant une SA, l’ensemble des biens ont été déclassés et transférés comme biens privés à la nouvelle société. Depuis 2001 c’est la même solution pour La Poste.

Cela veut dire qu’on peut les gérer, aliéner librement. Ce n’est plus un patrimoine lié à un SP.

Les solutions jurisprudentielles :

Le juge a fait évoluer le contenu des EPIC. Exemple en matière d’EDF-GDF : CE ass. 23 oct. 1998, a le CE infirme les positions du juge du fond. Il rappelle le principe de l’appartenance au domaine public, tout en précisant qu’EDF est habilité à acquérir des biens et qu’il peut également les aliéner dans les conditions du droit privé et de ce fait, il confirme la difficile compatibilité entre domanialité publique et gestion commerciale des biens. À défaut de qualification par le législateur, le juge va se prononcer sur la qualification, et va tenter de concilier l’affectation au SP et l’intérêt économique.

- Logement social.

Le logement social est notamment géré par l’office public HLM, ou par des sociétés HLM. Avant il y avait une ≠ de régime en fonction de la nature de la personne propriétaire des biens.

Mais en fait le juge dès les années 1980 va intégrer les logements dans le domaine privé, pour faciliter l’aliénation.
C) Les établissements publics territoriaux (EPT) : le cas particulier des EPCI

Les plus connus sont les établissements publics de coopérations intercommunales (EPCI).

Contexte : ces établissements permettent de regrouper en général des communes, et plus largement des collectivités territoriales. P. ex. une communauté urbaine. Les communautés d’agglomération. La loi de décentralisation adoptée en 2010 bouleverse l’organisation des territoires. Ex : les syndicats de commune ou les syndicats mixtes.

La question est la suivante : quel est le statut des biens de ces établissements publics quand on transfert des compétences ? Répondent les articles de droit commun : art. L1321-1 du CGCT. Solution : les biens meubles et immeubles correspondant aux compétences transférées font l’objet d’une mise à disposition à titre gratuit. C’est une solution qui conduit à opérer une dissociation de l’exercice du droit de propriété.

Les communes restent propriétaires et les communautés deviennent des affectataires, mais sans avoir la propriété des biens. Par contre, elles bénéficient de l’ensemble des droits et obligations du propriétaire (tous les droits). Ce système est idiot, parce que comme elles ne sont pas propriétaires, elles ne peuvent pas aliéner les biens, de plus si la communauté décide de désaffecter (de ne plus affecter le bien), celui-ci retourne pour sa valeur nette comptable dans le patrimoine communal.

Comme ce n’est pas très satisfaisant, finalement le législateur a prévu tout d’abord une première dérogation pour assurer un transfert en pleine propriété des communes vers la communauté urbaine.

1° Les communautés urbaines ont l’avantage d’un transfert en pleine propriété des biens. Pourquoi ça pose un problème de faire un transfert en pleine propriété ?

Tous les biens en commune sont transférés à la communauté. Les communautés urbaines aujourd’hui ont une grande richesse patrimoniale.

2° Le transfert en pleine propriété de tout ce qui concerne les zones d’activités économiques, ou des zones d’aménagement concertés.

3° Le Code général de la propriété des personnes publics a admis une dérogation au principe d’inaliénabilité dans son art. 3112-1, il ajoute qu’il est possible désormais de faire du transfert en pleine propriété entre deux personnes publiques des biens du domaine public sans déclassement préalable pour permettre l’exercice des compétences transférées.
D) L’exclusion des personnes privées de la domanialité publique

Autrement dit l’appartenance du bien à une personne privée entraîne automatiquement la domanialité privée. Cette solution est extensive. Le juge va l’interpréter de manière très large.

1er exemple : ce sont tous les biens édifiés par les occupants du domaine public et qui sont des personnes privées. Exemple : CE, 27 fév. 1995, Torré à propos du fait qu’un ouvrage sur le domaine public édifié par le titulaire d’une autorisation d’occupation, non transféré à la personne publique, n’appartient pas à la personne publique.

Les biens affectés dans le cadre d’un SP, qui appartiennent au concédant (Pers. Pub.) appartiennent au domaine public alors que les biens appartenant au concessionnaire ont été qualifiés appartenant au domaine privé.

Rappel : il y a également une incompatibilité entre la domanialité publique et le régime de droit privé. On interdit toute solution de copropriété sur le domaine public. De plus on interdit aussi l’indivision, la mitoyenneté.

La divisibilité verticale serait possible (dissocier le propriétaire du sol et le propriétaire du dessus). On attend une jurisprudence.

Pour le reste : Sect. 11 fév. 1994, Cie d’assurance la préservatrice foncière.

Enfin on retiendra l’hypothèse d’un bail emphytéotique administratif.
II. L’affectation à l’utilité publique

Pour que le bien appartienne au domaine public, il faut vérifier l’affectation à l’utilité publique, en plus qu’il soit la propriété d’une personne publique.

Cette affectation prend deux formes : soit l’affectation à l’usage du public, soit l’affectation à un SP. En outre, le juge, mais aussi le CG3P, ont ajouté pour peut-être réduire l’extension de la domanialité publique, un critère supplémentaire lié à la notion d’aménagement.
A) L’affectation à l’usage du public

1) Principes

C’est l’ensemble des biens directement utilisés par les usagers. Cette affectation concerne à la fois le domaine public naturel et le domaine public artificiel. Il est parfois délicat cependant de distinguer entre affectation à l’usage du public et un service public.

a) Une conception extensive du domaine public

Correspondent à l’usage direct du public, l’utilisation de la voierie et des ses accessoires. On comprend également le domaine public naturel : les rivages de la mer, les chemins de halage (chemins qui longent les rivières).

Par contre le juge a une conception extensive de la notion de SP ou de l’affectation de SP, CE 11 mai 1959, Dauphin, à propos d’une promenade public qui a été qualifiée par le juge d’affectation à un SP à caractère culturel et touristique. (Enjeu : la gratuité).

b) Distinction entre l’usage collectif et l’usage individuel

En principe c’est un usage collectif qui doit assurer l’égalité d’accès et un accès qui doit être libre et généralement gratuite.

Par contre cette utilisation peut être individuelle et privative conformément à la destination du bien, c’est-à-dire l’usage privatif conforme, donc les cimetières et les sépultures. Arrêt de principe : CE 28 juin 1935, affaire Marecar ainsi que ce qu’on appelle dans les halles et marchés l’utilisations d’étale, de stèle : de biens à titre individuel.

On peut aussi avoir l’utilisation privative d’un parking sous un stade. Mais les parkings sont toutefois de plus en plus privés.

2. Le cas de la voirie publique

Il faut distinguer la voirie ouverte à la circulation générale, et la voirie privée, et le cas particulier des chemins ruraux.

En outre le juge a une conception extensive de la voirie puisque relèvent du domaine de la voirie publique :

- la voirie elle même

- les accessoires

* les trottoirs, les pistes cyclables, les arbres, l’ensemble de tout ce qui correspond à la signalisation, les abris bus. Seule exception à l’exception : les réseaux (sous la voie) : assainissement, eau, électricité, télécommunications, tout ça relève des SP correspondants.

Cf. le guide pratique du CG3P, et on a une synthèse qui rappelle ce qu’est la voirie.
B) L’affectation à un service public

1) Principes

Cette solution conduit à voir le juge à élargir le contenu de l’affectation au SP. En effet, dans une jurisprudence de principe, dans un arrêt CE Sect. 19 oct. 1956, Société Le Béton, le juge incorpore des biens au nom de l’intérêt qu’ils représentent, au nom de la reconnaissance de leur contribution au SP.

Cette extension est désormais en voie d’évolution restrictive. Premièrement : la justification de l’affectation à un SP. On estime qu’une dépendance qui sert à une activité de SP doit être protégée. Non seulement au bénéfice des usagers du SP, mais aussi des risques que ferait peser la logique commerciale sur ces biens. À ce titre, seuls sont concernés les biens immobiliers.

Le juge va qualifier de domaine public affecté à un SP :

- Les dépendances artificielles du domaine public naturel. (Balises, les phares, ports)…

- Le domaine public militaire.

- Les bâtiments publics (difficultés d’interprétation).

Séance 3 – vendredi 17 février 2012

2) L’apport de la jurisprudence « Le Béton » de 1956

Il faut qualifier des terrains qui dépendent d’un port fluvial (domaine public artificiel) donné en location à une société privée par un établissement public : l’office national de la navigation. Ces terrains, sont l’objet d’une utilisation privative.

Est-ce que ce sont des biens du domaine public ou non ?

Le CE les qualifie d’appartenance au domaine public.

Deux critères :

- Critère physique, en estimant que ces terrains constituent un 1) élément ou un des éléments de l’organisation d’ensemble du port. Dès lors, 2) il est affecté à l’objet d’utilité générale.

Il estime que par leur nature, ils concourent sous cette forme (forme de l’activité industrielle) au fonctionnement de l’ensemble du port.

Sur la base de cette jurisprudence on peut estimer qu’il n’y a pas incompatibilité entre affectation à l’utilité publique et utilisation privative. Dès lors, cette utilisation bien que privative sert le service public du port.

C’est une solution très critiquée. Mais on peut dire que cette conception extensive sera confirmée, au moins en partie, par une jurisprudence relativement importante, pour l’ensemble des ports industriels  CE 8 mars 1993, Villedieu. On va le confirmer pour le domaine public ferroviaire, à propos d’un garage, parking, sous la gare de Lyon-Perrache (c’est un parking d’hôtel Terminus), va être qualifié de dépendance du domaine public : critère physique et fonctionnel, parce qu’il est 1) contigu à la gare, et ça ce titre 2) affecté au SP du chemin de fer.

Cette position s’appuie sur la volonté de développer une domanialité publique globale dès lors que les biens, quelle que soit leur affectation propre, constituent une unité de l’ensemble, même s’ils ne sont pas affectés en tant que tel au SP.

Si on n’a pas ce critère physique d’unité, le juge accepte d’opérer une distinction de la nature juridique des biens, ex. à propos des gares, et plus particulièrement à propos de la Gare Montparnasse. Il a estimé que les biens affectés à des commerces mais dissociables ou dissociés des espaces affectés à la gare.

3) L’apport du CG3P

Le CG3P reprend les critères jurisprudentiels, en particulier l’appartenance à une entité publique (critère organique) et il reprend intégralement les critères de l’affectation, soit à l’usage de tous (pas de modification), soit au SP.

Pour autant, concernant le 3ème critère (critère complémentaire), le CG3P va définir la notion de complément indissociable.
C) L’extension de la notion de la domanialité publique

Le CE étend la domanialité à des biens qui constituent des compléments indissociables ou des accessoires utiles.

1) La notion de compléments indissociables ou accessoires utiles

Cette extension concerne l’ensemble du domaine public immobilier. Il s’agit de faire entrer dans le domaine public des biens qui ont un lien direct avec les biens affectés à un SP ou à l’usage du public.

Pour appliquer le critère physique (idée de lien direct), le juge dissocie les biens ayant un lien physique avec la dépendance et les liens faisant corps avec la dépendance.

À ce titre ça lui a permis de qualifier de dépendance du domaine public les sous-sols de voies publiques, également, les magasins et dépendances destinées au déchargement de marchandise situés au bord d’un canal. Il va également étendre au domaine public les accessoires utiles, c’est-à-dire non pas par référence à un lien physique, mais par référence à l’utilité du bien au regard de l’affectation de la dépendance. Ce raisonnement justifie l’extension de la voirie publique.

2) La conception du CG3P

il a pour objectif de réduire la jurisprudence. Il opte dans le nouvel article L2111-2, pour la notion d’accessoire indissociable.

« Art. L.2111-2 du CG3P- Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 qui, concourant à l'utilisation d'un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable. »

Cette référence devrait entrainer l’application des deux critères physique et fonctionnel de façon cumulative.

CE 11 déc. 2008, Perreau- Polier. Dans cette affaire le crédit municipal possède des locaux sous forme d’appartements qui ont été concédés au personnel du crédit municipal. Ces appartements sont-ils qualifiables d’accessoires indissociables ?

Le juge fait application de la notion d’accessoire indissociable, il vérifie tout d’abord le critère physique. Il constate que il y a une dissociation localisée au niveau de l’accès : il y a deux accès.

Il vérifie le critère d’utilité des biens, des appartements pour le SP du crédit-municipal. Il estime que ces locaux sont loués dans les conditions de droit commun. D’autre part il estime qu’il ne représente pas une utilité pour le SP, et refuse à ce titre la qualification de domaine public.

3) La notion de domaine public par « anticipation » ou « virtuel »

Le CE souhaite anticiper une future affectation d’un bien à l’utilité publique. Autrement dit le juge accepte l’incorporation au domaine public pour protéger le bien : éviter que la collectivité aliène, loue le bien, l’altère.  CE 6 mai 1985, EUROLA, crédits fonciers de France.

CE 1er fév. 1995, Préfet de la Meuse. Un bien est déclassé, et donc normalement il n’est plus affecté à l’école et il appartient au domaine privé du département. Mais ce bien est destiné après travaux à l’administration départementale.

Pour éviter que le temps des travaux le conseil général fasse des actes contraires à la domanialité publique, le CE a considéré que même si les aménagements n’avaient pas été encore réalisés, le Conseil général qui s’était engagé à maintenir le bien en faveur du SP même si le SP a changé, dans ces conditions, il ne pouvait légalement décider de les incorporer au domaine privé.

Autrement dit : pendant une période transitoire, ça restera dans le domaine public.

Ça s’appelle le domaine public virtuel. C’est une forme de sécurisation juridique.

À l’inverse pour réintroduire la dépendance, on va mettre un 3ème critère, le critère de l’aménagement. On parle d’aménagement indispensable aujourd’hui.
III. Le critère de l’aménagement « spécial » ou « indispensable »

Le but était de réduire la domanialité. En réalité, la jurisprudence est peu restrictive. Finalement, un aménagement spécial peut comprendre beaucoup de chose.

C’est pourquoi le CG3P fait référence à une notion cette fois d’aménagement « indispensable » à l’affectation.

Rappel : le critère de l’aménagement utile ou indispensable, ne s’applique pas au domaine public naturel immobilier. En effet la consistance de ce domaine public ne résulte pas tant de l’affectation ou de l’aménagement, elle fait partie d’un acte recognitif. C’est l’acte qui reconnaît une situation qui existe, il l’applique. On ne crée pas du droit avec ces actes. Quand on essaie de voir dans le domaine public maritime quelle est la consistance des rivages de la mer. On prend le plus haut flot de l’année, et on regarde la distance de celui-ci. C’est cette distance là qui va déterminer le domaine public maritime.

Ça s’applique au domaine public artificiel, avec une conception peu restrictive.
A) Une conception peu restrictive

Avant le CG3P le juge intègre le critère de l’aménagement spécial tant aux dépendances affectées à l’usage du public qu’aux dépendances affectées à un SP.

L’aménagement spécial : mettre des tables et des chaises pour faire une salle de classe… Soit l’aménagement relève de l’évidence : les voies ferrées. Soit l’aménagement relève de la proximité physique, ex. le raccordement aux voies de communication qui desservent le port. Soit relèvent simplement d’une intervention minimale de l’homme (les bâtiments scolaires, les hôpitaux). Cette jurisprudence il va l’appliquer à un cas particulier, en date du 17 mars 1967, dans l’affaire Ranchon, pur qualifier de dépendance du domaine public les services d’une municipalité.

Ce critère a également été utilisé pour le domaine public mobilier. Alors s’est posée une question particulière au moment de l’adoption du CG3P.
B) Conception incertaine et le renouveau du CG3P

En effet le CG3P remplace l’aménagement spécial par ce qu’on appelle l’aménagement indispensable. En même temps, il réserve ce critère aux biens affectés au SP. Autrement dit, par cette évolution, on revient sur l’ancienne application de l’exigence de l’aménagement aux biens affectés à l’usage de tous.

Exemple : les promenades et jardins publics. En effet dans un arrêt de principe, CE Ass. 22 avril 1960, Berthier, le juge incorpore un jardin public du fait qu’il est spécialement aménagé au domaine public. Puis il utilise ce critère pour dissocier cette qualification concernant les forêts et les bois. Autrement dit le CE accepte de qualifier de domaine public uniquement les bois spécialement aménages. Tel est le cas du bois de Vincenne, et tel est le cas du bois de Boulogne. Ils font partie du domaine public car ils sont spécialement aménages. Cf. affaire Volucet, Affaire Baudoin.

Par contre les ensembles forestiers, p. ex. la Forêt de Fontainebleau, c’est le domaine privé qui s’applique.

Cette solution avait été étendue pour qualifier les plages : le juge avait utilisé l’aménagement pour séparer les plages du domaine privé et public.

Le renouveau du CG3P :

Le CG3P va tout d’abord limiter ce critère (L2111-1 CG3P) aux biens affectés au SP. Ensuite il développe une conception plus restrictive. Il n’y a pas de jurisprudence du CE pour l’instant. Mais conception plus restrictive, ex. du TA Versailles, 3 nov. 2009, concernait un syndicat d’assainissement, le juge va se référer au nouvel article L2111-1 CG3P.

Il s’agissait de qualifier une parcelle de terrain non bâti reliée à un bâtiment d’assainissement des eaux. La parcelle est longée par un barrage (critère physique) et contiguë à la station de pompage. Le juge estime que la parcelle à qualifier est bien affectée au SP de lutte contre les inondations et qu’en outre son aménagement est indispensable à ce SP.
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