Chapitre La définition du domaine public Section Définition légale








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Partie 2. Les travaux publics



Chapitre 1. La notion de travail public


Loi du 28 pluviôse an VIII  donne compétence au conseil de préfecture en matière de dommages de travaux publics. Comme on avait une compétence administrative, le juge a dû définir le travail public.

Il l’a définie sur une double base. Il estime que la notion recouvre l’exécution d’un travail mais aussi de la réalisation du travail. On a deux notions : l’exécution même du travail public et la notion de réalisation.

Section 1. L’opération de travail public


Rappel : c’est une notion jurisprudentielle extensive. Pour qu’il y ait travail public, il faut qu’il y ait un travail immobilier entrepris. Reprise de la notion de droit civil de ce que constitue un meuble ou un immeuble.

Ce travail doit être entrepris :

- Soit pour le compte d’une personne publique, exécuté dans un but d’intérêt général  CE 10 juin 1921, Commune de Monségur

- Soit un travail exécuté pur le compte de personnes privées mais par l’intermédiaire d’une personne publique et visant l’accomplissement d’une mission de service public.  TC 28 mars 1955, Effimieff (GAJA)

C’est pour étendre la notion de travaux publics.

Séance 13 – jeudi 12 avril 2012

Rappel : le contentieux des travaux publics est particulier puisque que le requérant peut exercer son action sans avoir à lier le contentieux par une décision préalable. Pour cela, le requérant n’a pas à lier le requérant par une décision. Autrement dit il n’y a pas de délais pour exercer un recours en matière de recours de travaux publics.

Pour qu’il y ait un travail public, il faut un travail immobilier. Faute de quoi, on n’aura jamais de travail public.

Quel est le sens du travail immobilier ?
I. Le travail immobilier : une notion extensive

En effet, la notion de travail public englobe également le résultat du travail, qui pourra être également qualifié d’ouvrage public. En tant que travail, il s’agit tout simplement de toute opération matérielle telle que la construction, la destruction, l’aménagement de bien, l’entretien d’un immeuble et également l’absence de travaux.

En ce qui concerne la notion d’entretien, le juge va notamment, en termes de responsabilité, retenir le défaut d’entretien normal d’un bien. C’est un exemple de carence de travaux qui constitue aussi des travaux publics.

Exemple : Sont qualifiés de travaux publics le nettoyage des rues, l’enlèvement des ordures ménagères, le déneigement, l’élagage des arbres sur les routes. D’autre part, l’extension d’un travail immobilier résulte de l’approche du juge, puisqu’il intègre la notion civiliste d’immeubles par destination. On se contente d’appliquer la notion d’immeubles par destination (sens civiliste).

Le juge estime que dès lors que le bien est installé à perpétuelle demeure, il sera donc un immeuble par destination. Exemple : les lustres ou les escaliers roulants, les ascenseurs.

De plus le juge considère que les biens adaptés à un ouvrage public ou à un immeuble sont aussi des immeubles par destination, dès lors qu’on considère que ce bien fait partie de l’immeuble  CE 10 fév. 1978, Scté Müller, à propos de l’installation d’une orgue dans un studio de musique, mais qui a été conçu en fonction du studio. Ça vaut aussi pour les cages de foot.

Le juge opère une distinction entre les travaux d’entretien et les travaux ménagers. Les travaux ménagers ne sont pas considérés comme des travaux publics. Il retient la qualification de travail public si l’intervention apporte au bien :

- une valorisation

- ou assure le maintien de son état

Autre limite importante : tout travail sur un meuble, même important, ne peut jamais être qualifié de travaux publics. Exemple : les travaux sur un porte-avion = travaux privés.
II. La définition classique

 On va utiliser les critères développés par l’arrêt Commune de Montségur, c’est-à-dire l’intérêt général.

Dans l’affaire Monségur :

Faits : il y a un accident dans une église. Un enfant est blessé du fait de la chute d’un bénitier.

Raisonnement : Du fait de la séparation de l’Église et de l’État, l’Église n’est plus affectée à un SP. En revanche l’église appartient à la commune. C’est un exemple de mise en responsabilité de la commune pour défaut d’entretien normal.

Travaux publics ou pas ? On avait pas fait émergé la distinction IG et SP.

Le juge considère que si les édifices du culte ne sont plus affectés à un SP, ils sont en revanche affectés à un intérêt général donc il y a dommage de travaux publics. La commune sera condamnée pour inexécution d’un travail public.

Les conditions :
A) L’exécution pour le compte d’une personne publique

On peut dire que la personne publique n’a pas à intervenir directement. Elle peut faire appel à un tiers privé pour exécuter les travaux.

On peut distinguer les hypothèses suivantes :

1) Les travaux sont réalisés sur des biens appartenant à la personne publique même si la réalisation relève d’une personne privée.

2) Les travaux sur les ouvrages publics qui deviendront propriété de la personne publique à leur achèvement. On va avoir une conception extensive : dès lors que le bien est destiné à devenir la propriété de la personne publique, alors la responsabilité de la personne publique sera engagée.

Exemple : Société civile des pôles d’air à propos de digues construites par un concessionnaire privé sur le domaine public maritime est destiné à devenir la propriété de l’État.

3) Le travail public ne distingue pas entre SPIC et SPA.

4) Les travaux réalisés sur les biens de retour mis à disposition d’un concessionnaire. Ce sont les biens qu’on met à la disposition d’un concessionnaire mais qui vont retourner dans le patrimoine de la personne publique à la fin du contrat. C’est différent des biens de reprise qui sont seulement susceptibles d’être repris par la personne publique moyennant compensation.

Jusqu’en 1955, les travaux effectués pour le compte de personnes privées ne seront pas qualifiés de travaux publics y compris sur l’intervention d’une personne publique. Sauf application de la théorie de l’accessoire : si les travaux réalisés constituent un élément lié à un travail public. Exemple : les canalisations privées reliant l’immeuble à la canalisation publique.

Critère cumulatif :
B) Il faut que ce soit exécuté dans un but d’intérêt général

Si on reprend la commune de Montségur, l’activité cultuelle ne peut pas être rattachée à la personne publique (laïcité).

Mais on va quand même dire : ce n’est pas rattaché à une mission de la personne publique mais c’est dans un intérêt général. L’idée est que : en retenant l’intérêt général, le juge étend la notion de travail public, notamment pour les édifices cultuels mais aussi pour des missions plus générales à condition que l’intérêt financier ne soit pas exclusif.

Exemples :

Les travaux effectués sur le domaine forestier (souvent domaine privé de la collectivité publique). Or on a vu que des travaux peuvent concerner l’exploitation forestière. Dans ce cas le juge les qualifie de travaux privés. Par contre, si les travaux ne sont plus limités à la gestion privée de ce domaine, ils pourront devenir des travaux publics.

Il y a bien une dissociation entre travail public et domanialité publique.

On distingue aussi les contrats publics et le SP et travaux publics.
II. Deuxième définition : celle du TC du 28 mars 1955, Effimieff

Définition : C’est un travail immobilier effectué pour le compte d’une personne privée par une personne publique, dans un but de service public.

Faits : la loi de 1948 a organisé la reconstruction des immeubles détruits pendant la guerre, mais ayant appartenus à des personnes privées. C’est confié soit à des coopératives, soit par des sociétés privées, soit par des établissements publics (critère de « par qui »). But : reconstruction (= rattachée à la responsabilité de l’État) dans un but de SP mais ce sont les propriétaires privés qui en bénéficient (critère de « pour qui »).

Dans cette configuration, dès lors que c’était des travaux effectués pour des personnes privées il n’y avait jamais qualification de travaux publics.

Or dans cette décision alors que les tribunaux judiciaires s’étaient reconnus compétents, le TC dégage une nouvelle définition des travaux publics et les qualifie de travaux publics mais que s’ils ont été réalisés par les établissements publics. Car on exige au moins une personne publique qui intervienne dans la réalisation du travail.
A) L’exécution par une personne publique

Le juge prend en compte les modalités d’exécution des travaux et exige que la personne publique participe (pas forcément exécute elle même) à la réalisation du travail, p. ex. sous la forme de la maitrise d’ouvrage. Ensuite elle confie la maitrise d’œuvre à une personne privée (loi MOP).

Si la collectivité publique n’est intervenue que sous forme de surveillance on peut dire que ça ne suffit pas.
B) Le cadre d’une mission de service public

Le juge peut s’appuyer sur le législateur. En général il va vérifier l’intention du législateur. Et à défaut sur le faisceau d’indices de la jurisprudence.

C’est essentiellement le SPA qui est concerné. Exemple : CE Sect. 20 avril 1956, Grimouard. Ce sont des travaux de reboisement effectués par l’intermédiaire de l’État pour le compte de particuliers. On exclut Montségur car c’est pour le compte des particuliers. On applique Effinieff. Il nous faut l’intervention d’une personne publique et dans le cadre d’une mission de SP. Tout l’enjeu de Grimouard c’est la notion de SP. Le reboisement = mission de SP ?

Comme souvent, le considérant est laconique. Considérant que le législateur a entendu créé un SP. Le juge vérifie que c’est le service de l’État qui est intervenu pour assurer le reboisement, les particuliers sont bénéficiaires. On est dans le travail public.

Autre exemple :

Les travaux effectués sur les immeubles menaçant ruine (police des maires) sont des travaux publics.

Les travaux exécutés sur les monuments exécutifs, avant Effinieff c’étaient des travaux privés, maintenant ce sont des travaux publics.
IV. L’effet attractif de la notion de travaux publics
A) la qualification des contrats

Qualifier de contrat de travaux publics même si l’objet ne concerne que partiellement l’exécution d’un travail public. Exemple : c’est l’inverse de la jurisprudence sur les contrats. Le juge considère que des travaux de manutention de marchandises sur la voie publique sont des travaux publics.

Les contrats d’offre de concours (= hypothèse ou un particulier apporte son concours pour la réalisation de travaux notamment pour desservir sa maison) également.

On va exclure les contrats de fourniture.
B) Effet sur la notion de dommages de travaux publics

Quand on travaillera sur la responsabilité, on pourra voir que le juge retient la qualification de dommage de travaux publics quand ça se rattache à une opération de travail public à un ouvrage public. Et même à l’utilisation du matériel nécessaire à une opération de travail public.

Le résultat des travaux : ça va s’appeler travaux publics, mais ils vont prendre généralement la qualification d’ouvrages publics.

Section 2. La notion d’ouvrage public


 Immeuble qui ressort d’un travail public
I. Les critères de l’ouvrage public

Il y a un lien très direct entre travaux publics et ouvrages publics. Le juge va considérer que tout travail sur un ouvrage public est un travail public. Par contre les deux notions se dissocient. Puisqu’en application de la jurisprudence Effinieff il n’y aura pas d’ouvrage public (quand c’est au bénéfice des personnes privées). L’ouvrage public correspond à un immeuble (≈ bien, le résultat d’un travail) appartenant à une personne publique affecté soit à l’usage du public, soit à un but d’utilité générale.
A) Un ouvrage immobilier résultant d’un travail

Autrement dit, les immeubles résultant de phénomènes naturels tel les plages sans intervention humaine ne sont pas des ouvrages publics. Il faut qu’il y ait un aménagement, une intervention. Exemple pour les plages naturelles. Une plage qui a fait l’objet d’un aménagement, même si elle est naturelle, on aura un ouvrage public.

Exemple : la qualification des dépôts d’ordure. C’est important car on va avoir des enjeux de responsabilité mais aussi des enjeux de régime juridique. S’il y a simplement un terrain de mis à disposition pour mettre les ordures. À l’inverse s’il y a aménagement ça sera un ouvrage public.

Exemple de la qualification des pistes de ski : c’est un contentieux très important. En effet, le hors piste ≠ ouvrage public. Les pistes, comme dépendances naturelles, ne sont pas des ouvrages publics. Sauf s’il y a des aménagements.

Question : le fondement de la responsabilité en matière de ski est souvent lié à la faute dans l’exercice des pouvoirs de police. Souvent on va invoquer l’absence de signalement d’un danger, l’absence de sécurisations suffisante. Mais si la piste est qualifiée d’ouvrage public, le requérant peut s’appuyer sur la responsabilité présumée pour défaut d’entretien normal.

L’ouvrage public est forcément de nature immobilière. Jamais meuble. Les immeubles par nature, par destination.

Ne sont pas qualifiés d’ouvrages publics les véhicules, mais on a toute une littérature pour savoir quelle est la notion de véhicule. Le juge le définit comme un engin qui a la capacité de se pouvoir par un moyen propre.

Séance 14 – vendredi 13 avril 2012
B) L’affectation à l’utilité publique

Cette affectation, c’est une affectation à l’usage direct du public. On assimile parfois domaine public et ouvrage public. Elle peut aussi être affectée à un service public (SPA ou SPIC) ou encore à une activité d’intérêt général.

Exemple : les barrages EDF, les centrales nucléaires, sont qualifiés d’ouvrages publics.

Il y a donc un lien entre domaine public et ouvrage public. Autrement dit, beaucoup de dépendances du domaine public sont également des ouvrages publics. Par contre, à l’inverse, des biens du domaine public ne sont pas qualifiés d’ouvrages publics tels que les biens mobiliers, les dépendances naturelles.

À l’inverse certaines dépendances du domaine privé sont qualifiées d’ouvrages publics, car elles sont affectées à l’usage public, p. ex. les chemins ruraux.

Enfin, les biens des EPIC sont des ouvrages publics. Notamment, on peut penser à EDF.
C) Distinction entre ouvrages publics, domaine public et propriété publique

Un ouvrage public n’appartient pas forcément à la personne publique, comme les sociétés concessionnaires en raison des liens qui unissent la personne publique et le concessionnaire.

Exceptionnellement un ouvrage public peut appartenir à un particulier, notamment les branchements qui relient la canalisation principale au compteur.

Exemple : CE sect. 22 janv. 1960, Gladieu, concernant des branchements installés à l’intérieur d’un immeuble privé. Enfin ont été qualifiés d’ouvrages publics les installations implantées sous ou sur la voie publique par des concessionnaires privés, comme les abribus, les panneaux publicitaires…

Intérêt : la qualification d’ouvrage public prédomine les autres notions car le JA sera compétent et on appliquera la responsabilité administrative.

La responsabilité en matière de SPIC relève du juge judiciaire, mais si le dommage trouve son origine non pas dans le fonctionnement du SPIC mais dans un ouvrage public utilisé par le SPIC, le JA sera compétent. Exemple : TC 17 déc. 2007, EDF c. M. Girod.

Faits : il s’agit d’un dommage causé à un usager d’un SPIC. (Relations usagers/SPIC = JJ). Un incendie est survenu sur sa maison du fait d’un arc électrique entre un pilonne qui supporte une ligne électrique et la maisonnée qui est tombé.

Le TC qualifie l’origine du dommage de dommage lié à un ouvrage public, c’est-à-dire le pilonne. La cause du dommage est dû à l’ouvrage public, donc compétence administrative.

Il reste à s’interroger sur une autre question.
II. Le régime juridique de l’ouvrage public

L’ouvrage public bénéficiait (revirement depuis une jurisprudence de 2011) de l’intangibilité (adage jurisprudentiel : un ouvrage mal planté ne se détruit pas). Cette solution constitue véritablement une atteinte au droit de propriété qui sera relevée à la fois par la CJUE et par la CEDH comme étant incompatible avec le droit de propriété.

Désormais le JJ et le JA sont sur la voie de l’abandon du principe. On reconnaît aujourd’hui l’inverse : la tangibilité de l’ouvrage public. Cette évolution démarre par un arrêt du CE du 19 avril 1991, les époux Dénard et Martin.
A) Le régime traditionnel de l’intangibilité

Conséquences du principe :

Le juge (JA et JJ) déclarait irrecevable toute conclusion des requérants demandant la destruction d’un ouvrage public implanté sur leur propriété. Le juge faisait prévaloir qu’on ne pouvait pas détruire cet ouvrage du fait de l’adage susmentionné.

CE Sect. 3 mai 1963, Dame Briand. En l’espèce, c’est un remblai de terre le long d’un chemin rural qui empiète sur une propriété privée. Le juge refuse le droit au propriétaire de s’adresser à lui pour demander la destruction de l’ouvrage public.

CE 11 mai 1999, Ripert. Le juge estime qu’il est impossible ou interdit à toute personne privée de procéder à la destruction de l’ouvrage public. C’est la même conception que défend le juge judiciaire même si on aurait pu se référer à l’emprise ni même l’expropriation indirecte.

Portée du principe

C’est un principe qui date de 1853, constamment confirmée jusqu’au début des années 2000 et qui se traduit par le fait qu’il n’appartient pas à l’autorité judiciaire de prescrire une mesure de nature à porter atteinte sous quelque forme que ce soit à l’intégrité et au fonctionnement d’un ouvrage public.

Autrement dit la conservation de l’ouvrage public l’emporte sur le droit de propriété.  Exemple : TC 6 fév. 1956, Sauvy.

Ce privilège de l’administration sur ses ouvrages conduit à ignorer la dépossession privée, à faire de cette dépossession une situation irréversible sans même pouvoir contester la légalité des décisions à l’origine de la construction. Le seul droit du propriétaire réside dans l’indemnisation pour dépossession devant le juge judiciaire.

Mais c’est contradictoire, parce que si on indemnise cela signifie qu’on a prononcé un transfert de propriété. L’indemnisation conduisait à transférer la propriété. Il s’agit d’une expropriation indirecte, et cette solution est vivement critiquée en particulier, sous l’influence de la jurisprudence européenne mais aussi par la doctrine.
B) L’évolution du principe

 Fragilité du principe  influence de la CEDH

Étape 1 

Apport : recevabilité du recours en annulation contre la décision de la personne publique propriétaire.

CE du 19 avril 1991, les époux Dénard et Martin. En l’espèce des riverains d’un chemin rural qui contestent l’empiètement sur leur propriété d’un ouvrage public nécessaire à l’écoulement des eaux (une buse). Pour la 1ère fois, le CE ne rejette pas la demande et accepte d’effectuer un contrôle restreint sur la décision de la commune. En l’espèce il n’annule pas.

Étape 2

Civ. 6 janv. 1994, Consorts Baudon de Many c. EDF. Pour la 1ère fois le juge fait référence à l’expropriation de fait. En l’espèce, il s’agit de la construction d’un barrage, sur des terrains privés acquis par contrats. Sauf que le juge judiciaire a annulé le contrat de vente. Autrement dit le barrage est alors construit sur des propriétés privées. La CA fait application du principe et estime EDF propriétaire en application de l’adage. Donc la Cour de cassation va censurer l’arrêt de la CA. Elle estime que le transfert de propriété ne peut intervenir qu’à la suite d’une procédure régulière d’expropriation. Autrement dit, sans porter atteinte au principe, elle le prive de toute conséquence sur un transfert automatique de propriété.

La Cour rappelle les conditions du transfert. Soit un acte régulier, un acte de vente, soit l’expropriation, conformément à l’article 545 C. civ. « nul ne peut être contraint de céder sa propriété ».

La Cour de cassation accepte une régularisation postérieure par le biais de l’expropriation.

Étape 3 : le pouvoir d’injonction par le JA par application de la loi du 8 février 1995// organisation des juridictions administratives

En application de cette loi le juge est en mesure d’ordonner la destruction de l’ouvrage. Cette nouvelle base légale sera utilisée par les juges du fond, notamment par le TA de Lyon dans un jugement du 7 juin 1996, affaire Nameur ou encore le TA de Nante, 25 juil. 1996, Derenne.

En l’espèce, le propriétaire demande l’annulation d’une décision d’un maire. Le maire refusait la suppression d’une ère de camping pour les nomades ainsi que la démolition des ouvrages correspondants.

Le JA annule le refus du maire, et estime que la suppression de l’ouvrage est une conséquence de l’annulation.

Étape 4 : la relativité du principe

Ca a été confirmé par le JJ et le JA, à partir d’une jurisprudence du TC, sous l’influence de la CEDH.

TC 6 mai 2002, Binet c. EDF, // à un transformateur sur une propriété privée.

Enfin on admet la possibilité, y compris pour le juge judiciaire, de prescrire des mesures de nature à porter atteinte sous quelque forme que ce soit à l’intégrité et au fonctionnement de l’ouvrage public.  À condition que l’acte soit manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir de l’administration (théorie de la voie de fait) et qu’aucune régularisation de la situation ne soit possible.

Cette jurisprudence restrictive est confirmée et la juridiction administrative exige toujours deux conditions pour prononcer la démolition de l’ouvrage.

- pas de régularisation possible

- une disproportion entre les inconvénients pour le propriétaire et l’intérêt public pour la construction de l’ouvrage

(jurisprudence d’application) CE 29 janv. 2003 : lorsque le JA est saisi d’une demande d’exécution d’une D de J, quand un ouvrage public a été implanté de façon irrégulière, il lui appartient de rechercher si une régularisation appropriée est possible, si non, il faut prendre en compte les inconvénients de la présence de l’ouvrage et les avantages ……… min 52
C) Revirement de jurisprudence

Par un revirement en 2011, on va mettre fin au principe d’intangibilité. En effet, dans deux décisions du CE 20 mai 2011 : communauté d’agglomération du Lac du Bourget.

CE Sect. 14 oct. 2011, commune de Val Meinier

En l’espèce et pour la 1ère fois le CE ordonne (sans avoir à exiger les critères restrictifs de la non régularisation ou du manifestement illégal) la démolition de l’ouvrage public. Quant à la 2ème affaire, la construction du parc de stationnement sur cette commune par un syndicat mixte sur une zone d’aménagement concerté (ZAC). Le TA de Grenoble ordonne la démolition de la partie du parking construite sur le fondement de l’annulation de l’arrêté du maire.

Ce jugement est confirmé en appel. La société de parking et la commune se pourvoient en cassation. Le CE confirme la décision de la CAA. On peut estimer qu’on a plus d’exigence du bilan coût-avantage.
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