Chapitre La définition du domaine public Section Définition légale








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Partie 3. L’expropriation pour cause d’utilité publique

Chapitre 1. La nature et la mise en œuvre de l’expropriation

Section 1. Les différentes procédures autoritaires

I. Les caractères de l’expropriation pour cause d’utilité publique

Rappel: l’expropriation constitue une atteinte au droit de propriété au nom de l’utilité publique. Autrement dit l’utilité publique peut venir porter atteinte au droit de propriété.
A) La nature du pourvoi : justifié par l’utilité publique

C’est un pouvoir dont le titulaire est uniquement l’État sous la responsabilité du préfet, même si les bénéficiaires de l’expropriation (distinguer titulaire et bénéficiaire) sont les autres personnes publiques : collectivités territoriales , EP, personnes privées si la loi les reconnaît ; mais elles ne sont que bénéficiaires. Elles ne peuvent pas enclencher la procédure, c’est l’État qui l’enclenche avec le préfet.

Elle conduit à contraindre une personne privée ou éventuellement une personne publique sur son domaine privé (l’État use assez largement ces contraintes sur les Collectivités territoriales) à céder sa propriété au nom de l’utilité publique, moyennant une juste et préalable indemnité.  art. 17 DDHC, qui a posé cette limite au droit de propriété. On nous dit : le droit de propriété est un droit inaliénable et sacré. Nul ne peut en être privé si ce n’est qu’en la nécessité publique l’exige et sous la condition d’une juste et préalable indemnité.

Cette prérogative est également définie à l’article 545 du Code civil. Ce droit d’expropriation a fait l’objet d’une application par le législateur et notamment par la loi du 8 mars 1910. Il reste à vérifier la notion d’utilité publique sous le contrôle du juge administratif.
B) L’élargissement de la notion d’utilité publique

À l’origine, l’utilité publique est limité aux biens affectés à l’usage de tous ou à la construction d’ouvrages publics. Au 19ème siècle il y a eu une extension au nom de la protection de la lutte contre l’insalubrité : ça justifie l’expropriation des immeubles jugés insalubres, des monuments historiques, des sites naturels.

Au XXème siècle : extension au titre du logement social. Dans un souci de politique de l’urbanisme, et aussi l’aménagement du territoire. Exemple : la loi d’orientation foncière, loi du 30 déc. 1967, elle ouvre l’expropriation pour la constitution de réserves foncières en vue d’une urbanisation ultérieure ou la constitution de villes nouvelles.

C’est le cas aussi de gaz de France. Ils viennent de découvrir du gaz dans les Alpes, ils exproprient les terrains et creuses à 1200m sous terre.

Face à cette évolution de l’utilité publique le juge pose des limites : on interdit l’expropriation dans un but financier, dans un intérêt privé. Cf. rapport annuel du CE sur la notion d’intérêt général.

De plus le juge, à partir de la jurisprudence CE Ass. 28 mai 1971, Ville Nouvelle-Est GAJA, il va passer d’un contrôle in abstracto à un contrôle in concreto.
II. D’autres procédures autoritaires
A) Le droit de réquisition

= mode de cession forcée pour se procurer des biens mobiliers mais aussi pour l’usage de biens immobiliers ou encore pour viser les personnels. Exemple : la loi DALO, réquisition de logements vacants.

1° Réquisition à titre militaire en particulier en temps de guerre

2° Réquisition civile à partir de 1938.

3° C’est également l’élargissement de la réquisition en cas d’urgence et à titre exceptionnel.

4° Réquisition de logements depuis 1945 en cas de crises et avec des pouvoirs très limités.

5° En vue de lutte contre la lutte contre l’exclusion, loi du 29 juil. 1998

6° Loi au logement opposable, loi du 5 mars 2007.

Ça suppose une indemnisation postérieure du propriétaire (≠ expropriation : où c’est préalable). Ça peut faire l’objet d’une exécution d’office.

Enfin elle relève du contentieux du juge administratif en tant qu’acte individuel, en revanche le contentieux de l’indemnisation relève du juge judiciaire.
B) Le droit de préemption

Il relève des personnes publiques ou des personnes privées habilité. C’est un droit d’acquisition d’un bien en cas de vente du bien par le propriétaire. Il ne peut être exercé que par les zones prévues par le document d’urbanisme. La collectivité bénéficie par rapport au vendeur d’un droit de priorité pour acquérir le bien.

Ce droit s’exercera au moment de ce qu’on appelle la DIA (déclaration d’intention d’aliéner).

La loi du 18 juin 1985 met en œuvre ce droit. Dès lors que la collectivité décide d’acquérir elle peut le faire sur la base du prix fixé par le propriétaire ou en cas de désaccord demander au juge de l’expropriation de fixer le prix.

La DPU est un acte administratif soumis au contrôle du juge administratif.

Séance 18 – vendredi 11 mai 2012

Section 2. Les conditions de mise en œuvre de l’expropriation


Expropriation = privation du dt de propriété. Elle relève de l’État. Mais les bénéficiaires peuvent être d’autres personnes publiques ou des personnes privées.

L’expropriation suppose une utilité publique sous le contrôle du JA et également désormais du juge européen, qu’il s’agisse du Juge de l’UE ou du juge de la CEDH.
I. Expropriation et droits réels immobiliers
A) La dimension constitutionnelle

Art. 17 DDHC : droit de propriété.

Le juge constitutionnel a encadré le droit d’exproprier. Deux décisions :

DC 16 janv. 1982, sur les lois // nationalisation

DC 25 juil. 1989,

Le conseil rappelle la nécessité de l’utilité publique, le principe d’indemnisation préalable et intégrale. Il souligne également le PFRLR : les tribunaux judiciaires interviennent pour le montant de l’indemnité et cette compétence résulte d’une disposition constitutionnelle selon laquelle l’autorité judiciaire est protectrice de la propriété immobilière.  Grand débat

On avait l’ordonnance concernant le droit de la concurrence, qui donnait un principe sur la compétence administrative, or ici c’est sur la compétence judiciaire.
B) L'influence du droit européen

On va intégrer le droit de l’UE et le droit de la Conv. EDH.

Le droit européen a fait évoluer la jurisprudence administrative qui intègre le contrôle de conventionalité de la loi sur les décisions d’exproprier, en particulier sur la déclaration d’utilité publique. Ce contrôle permet d’intégrer le droit de propriété et le respect de la propriété privée au sens de l’art. 1er du protocole 1 de la Conv. EDH.

Mais également, intégrer l’article 6§1 de la Conv. EDH relatif au procès équitable. On verra que le juge est en désaccord avec la procédure sur l’expropriation.

1) Le principe du droit au respect de la propriété privée

En application du protocole 1 CEDH : « toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique dans les conditions de la loi et des principes généraux du droit international. Sur ce fondement la CEDH consacre le droit au respect des biens reconnaissant la validité de la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, mais conditionne le recours à des conditions strictes qu’on va appeler des standards.  CEDH 21 fév. 1997, Guillemin c. France

Elle contrôle l’équilibre entre utilité et droit de propriété, puisqu’elle souligne qu’il est nécessaire de veiller à un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux des individus.

Ce considérant résulte d’une jurisprudence antérieure du 23 avril 1996, Phocas c. France.

La Cour se prononce également sur les conditions d’indemnisation. Désormais la Cour se prononce sur la notion de juste équilibre, elle se substitue de plus en plus à l’État pour cette question  CEDH 2 juil. 2002, Motais de Narbonne c. France  c’est un des cas où l’expropriation a été considérée comme inconventionnelle en raison de ce fameux défaut d’équilibre, de l’objet de l’expropriation : la constitution de réserves foncières. En l’espèce, il y a eu violation de l’art. 1er du protocole 1 de la convention parce que la décision a privé indument le propriétaire en particulier de la plus-value engendrée par l’acquéreur.

La Cour estime que le régime des réserves foncières, la constitution de celles-ci par les collectivités, reste la propriété de l’expropriant, sans faire l’objet d’une affectation à l’intérêt public et cela pendant de longues années.

2) L’influence de l’UE

Les directives communautaires règlementent l’incidence sur l’environnement de certains projets publics et exigeant des limites au pouvoir discrétionnaire de l’État. En application de ce droit, le TA de Pau dans un jugement du 6 fév. 2003, association d’information et de défense de l’environnement de l’Adour, a conclu sur la base du contrôle de conventionalité à l’incompatibilité de certaines dispositions du Code de l’expropriation (c’est un contrôle classique) avec la directive non transposée dans les délais et cela a conduit à l’annulation de la déclaration d’utilité publique d’aménagement pour la construction d’une route départementale.

Rappel : la DUP, donc un acte susceptible de REP, c’est un acte soumis à motivation en application de la loi du 11 juil. 1978.

La loi du 27 fév. 2002 // démocratie de proximité, qui a rappelé l’obligation de motivation contrairement à la jurisprudence antérieure. En outre la DUP (≠ jurisprudence) d’après la loi de 2002 doit être complétée par un document pour être légale, sur les justifications de l’utilité publique de l’opération.

Enfin la jurisprudence de la Cour y compris de la CJUE a des incidences sur les conditions de fixation de l’indemnité.
II. Les autorités compétentes et les bénéficiaires de l’expropriation
A) Le rôle de l’État

Le titulaire du droit d’exproprier qui est l’État et seulement l’État, et donc la DUP (déclaration d’‘utilité publique) ne peut résulter que d’un arrêté préfectoral. Mais celle-ci pourra bénéficier à d’autres personnes publiques et dans les cas prévus par le législateur des personnes privées. On les appelle les expropriant même s’ils n’ont pas le droit d’exproprier.

C’est donc l’État qui met en œuvre cette procédure. La DUP est prononcée au nom de l’État. L’initiative peut être prise par d’autres personnes publiques ou éventuellement privées prévues par la loi mais sous la libre appréciation du préfet.

Le préfet est habilité à refuser le lancement de l’enquête publique précédant la déclaration d’utilité publique. Comme il est le seul titulaire de l’expropriation, il peut refuser de prononcer après enquête même favorable de prononcer la DUP.

L’État peut exproprier pour son propre compte, dans cette hypothèse, le ministre compétent prendra la DUP. Exemple : pour le pouvoir du préfet de refuser l’enquête ou la DUP  CE 20 mars 1991, Commune du Port. Le préfet est seul compétent pour prendre l’arrêté de cessibilité.

L’État est le seul responsable en cas de manquement dans la procédure. Exemple : CE 6 déc. 2000, Meylan où l’État a été condamné à réparer le préjudice dû à une emprise irrégulière.
B) Les bénéficiaires de l’expropriation (= les expropriants)

Ce sont les personnes pour le compte desquelles la procédure a été lancée par le préfet (personnes publiques / personnes privées reconnues par la loi). Ensuite les établissements publics par contre doivent respecter le principe de spécialité, c’est dans le cadre de la mise en œuvre de leurs compétences, ça a été étendu aux concessionnaires d’ouvrages publics et de travaux publics.

Les bénéficiaires par contre peuvent être distincts de l’expropriant. Autrement dit : dans cette hypothèse l’expropriant fera bénéficier d’autres personnes du bénéfice de la propriété tel qu’éventuellement de simples particuliers, ou personnes privées sous réserve qu’un texte législatif le prévoit.

Tel est le cas en matière de logement ou également pour les personnes privées assumant des tâches d’intérêt général en particulier dans le domaine de l’urbanisme, de l’aménagement du territoire.

Simplement le bénéficiaire dans cette hypothèse, il est engagé à utiliser le bien conformément à l’affectation. On a dans ce cas un cahier de charge qui précise que le bénéficiaire doit utiliser les biens conformément à l’utilité publique.
III. La portée de la notion d’utilité publique

Suite à l’enquête publique, le préfet prend une DUP.
A) Le recours des administrés contre la DUP

Quelles sont les possibilités de recours contre la DUP ?

La nature juridique de la DUP. La question se pose car la DUP a une nature juridique particulière.

 c’est un acte sui generis. Ce n’est ni une décision individuelle (car elle est recognitive, elle ne fait que constater l’utilité publique) ni un acte règlementaire. Pour cette raison avant la loi sur la démocratie de proximité, le juge avait estimé que la DUP n’avait pas à être motivée.

La DUP a pour objet d’affirmer l’utilité publique de l’expropriation, mais aussi de prévoir (seulement de prévoir, pas de l’organiser) la possibilité future d’un transfert de propriété forcé. Cette caractéristique a été précisé par la jurisprudence d’un arrêt d’assemblée du CE du 14 fév. 1975, Merlin.

Étant un acte sui generis, on considère que la DUP est un acte non créateur de droits acquis. Et cela ni au profit des expropriants (ils ne pourront pas dire qu’ils ont un droit acquis à la DUP) ou au profit des expropriés. Pouvoir du préfet : elle peut être retirée à tout moment et à tout motif.

Pour autant le juge administratif, bien que ça soit une décision sui generis a estimé que cet acte était susceptible de recours pour excès de pouvoir (alors que normalement ça doit être un acte décisionnel).

Quels sont les droits des administrés à l’encontre de la DUP ?

- droits consacrés par le législateur - droits reconnus par la jurisprudence

Les droits reconnus par le législateur

la loi du 31 déc. 1975 donne au propriétaire dans le délai d’un an à compter de la publicité de la DUP d’exiger l’expropriation. Ça donne le droit d’exiger que l’expropriant acquière le bien dans un délai de deux ans prorogeables une fois pour un an.

Faute de quoi le propriétaire saisira le juge de l’expropriation (= juge spécial au sein du Tribunal civil), pour que soit prononcé le transfert définitif de propriété, et bien sur moyennant une juste et préalable indemnité.

Le propriétaire peut demander la rétrocession de tout immeuble devant le juge judiciaire si après le prononcé de l’expropriation, l’expropriant n’a pas affecté la propriété à sa destination et cela dans le délai de cinq ans. Le propriétaire pourra demander la rétrocession du bien et cela pendant trente ans en cas de non comptabilité avec le contenu de l’affectation initiale.

La protection juridictionnelle.

La protection la plus importante : la recevabilité du REP contre la DUP. Le référé suspension : ça devait être un préjudice irréparable et irréversible, mais on peut toujours donner de l’argent donc ce n’était jamais reconnu. Mais c’est désormais l’avantage du référé suspension qui peut être reconnu : condition d’urgence (toujours reconnue) et c’est la caractère manifestement illégal de la décision.

Chaque décision prise en cours de procédure d’expropriation sont également susceptibles de recours devant le juge à condition de les contester (= actes multiples : succession d’acte) mais uniquement à l’occasion du recours contre la DUP. C’est la théorie des opérations complexes permettant à l’occasion du recours contre la DUP de relever l’illégalité des autres décisions.

Autres décisions telles que :

* décision d’ouverture de l’enquête publique (mesure préparatoire)

* arrêté de cessibilité

Le CE a estimé que cette théorie était compatible avec l’article 6§1 de la CEDH.

Le REP ainsi que le référé suspension (forcément assorti d’un recours au fond en REP, ≠ référé liberté qui peut être autonome) est ouvert par toute personne ayant intérêt à agir au sens du droit commun, il peut s’agir de l’exproprié, d’un tiers qui en raison de l’opération future du bien exproprié, des associations de défense (intérêt collectif).

Délai (= délai du REP) : 2 mois à compter de la DUP.

Les moyens invoqués : les moyens sont classiques

- légalité externe, p. ex. un vice de procédure, exemple : la commission d’enquête ne s’est pas réunie correctement.

- légalité interne, en particulier l’erreur de fait, l’erreur de droit c’est-à-dire la contestation de l‘utilité publique, on peut évoquer le détournement de pouvoir (quand on exproprie dans un intérêt privé).
B) Le contrôle de la juridiction administrative sur la qualification d’utilité publique

C’est ce qu’on a vu rapidement l’année dernière. Il y a un revirement de jurisprudence qui est pour la prof c’est de la poudre aux yeux. Pourquoi ? C’est théoriquement une belle évolution mais théoriquement ce n’est pas mis en œuvre.

la belle évolution théorique

Ça a fait l’objet de l’analyse du contrôle maximum.  CE ass. 28 mai 1971, Ville Nouvelle-Est.

Avant cette jurisprudence le juge avait une approche abstraite ou in abstracto, autrement dit dès lors que l’objet correspondait en lui-même (on ne regarde pas les circonstances) à l’intérêt général, l’utilité publique était légalement constatée. C’était très large.

Donc il n’y avait pratiquement aucune annulation. C’était reconnu comme un acte contrôlé en théorique mais pas en pratique : c’est la ≠ entre recevabilité du recours et possibilité d’annuler.

Le juge décide de procéder à ce qu’il appelle une qualification in concreto c’est-à-dire au cas par cas.

Pour ce faire, il estime qu’il faut prendre en compte ce qu’il appelle le bilan cout-avantage et seulement si le bilan est positif pour l’intérêt général, il y aura utilité publique. Si au contraire le bilan est négatif, c’est-à-dire au détriment du droit de propriété, il n’y aura pas utilité publique.

En l’espèce, dans l’arrêt Ville Nouvelle-Est, c’est le grand début de l’aménagement du territoire. Le juge se prononce sur l’utilité publique d’expropriation poursuivie dans les environs de Lille en vue d’une nouvelle agglomération qui s’appelle Ville Neuve Dask ( ?) et l’instauration d’un complexe universitaire.

 Si on raisonne avant cet arrêt : le projet est d’utilité publique, on pouvait le faire.

 Désormais, le juge pour qualifier l’utilité publique procède à un contrôle de proportionnalité entre les avantages et les inconvénients de l’opération. En l’espèce l’opération entrainait la démolition d’une centaine de logements. Il va mettre en balance face à l’utilité publique les autres utilités et intérêts généraux, ici c’est la destruction de logement et les atteintes à la propriété privée ainsi que le coût financier, les inconvénients d’ordre social et ce n’est que si le rapport est positif qu’il y aura utilité publique.

Le CE a malgré tout reconnu la validité du projet // à l’utilité publique.

Cette méthode permet avant tout au juge de censurer des erreurs de qualification juridique des faits mais aussi de censurer tout déséquilibre entre l’intérêt d’un projet et ses conséquences. Le juge admet cependant rarement l’absence d’utilité publique.

Il a reconnu certaines fois le déséquilibre.

Exemples :

CE 20 oct. 1972, SCI Ste Marie de l’assomption. Il a été décidé d’exproprier le parc d’un hôpital psychiatrique pour construire un tronçon de raccordement à l’autoroute. Il dit que les inconvénients étaient plus lourds que les avantages car les bretelles d’autoroute sont nombreuses, alors que c’était le seul hôpital psy pour un grand territoire.

CE 24 sept. 1988, Perez. Alors qu’une commune est déjà riche en espaces verts, elle demande l’expropriation d’une propriété privée pour constituer un nouveau parc conduisant à priver le propriétaire de la quasi totalité de son jardin. Comme elle en avait beaucoup, le juge avait estimé que les inconvénients étaient plus importants que les avantages.

Le juge annule également souvent quand le coût financier est trop élevé. Exemple : on avait voulu exproprier un hôtel particulier à paris pour installer l’école des ponts et chaussées, mais les frais de constructions auraient été très élevés. Le juge a annulé en raison du coût financier.

Séance 19 – vendredi 18 mai 2012
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