La contribution de la Cour de cassation à la construction juridique européenne : Europe du droit, Europe des juges








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Les principes communs du procès

 

Le fonctionnement des systèmes judiciaires européens dans des conditions conformes aux principes de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales est, depuis de nombreuses années, l’une des préoccupations majeures du Conseil de l’Europe dont l’ensemble des travaux tend :

  • à renforcer la crédibilité des systèmes judiciaires et à accroître la confiance du public dans la compétence, l’indépendance et l’impartialité des juges ;

  • à améliorer l’efficacité des procédures ;

  • à promouvoir des principes communs de fonctionnement des juridictions conformes aux caractéristiques des sociétés démocratiques.

Il faut à cet égard rappeler qu’indépendamment de textes particuliers et des avis de diverses commissions intervenant dans le domaine de la justice, le Conseil de l’Europe a élaboré, ne serait-ce que pour l’organisation des systèmes judiciaires et le traitement des affaires dans les matières civile et pénale, des recommandations tout à fait essentielles dont la prise en considération par les Etats serait de nature à assurer sur l’ensemble du territoire européen des modes harmonisés de règlement contentieux des différends.

Il suffit sur ce point, et sans entrer dans le détail, de se référer à la Recommandation n° R (94) 12 tendant à l’instauration d’une magistrature compétente, indépendante impartiale et efficace ; aux Recommandations n° R (84) 5 et R (95) 5 sur les principes de procédure civile propres à améliorer le fonctionnement de la justice civile de manière générale et des voies de recours en particulier ; aux Recommandations n° R (87) 18 et R (95) 12 sur la gestion des affaires en matière pénale.

Ces textes présentent néanmoins un double inconvénient : ils ne font pas partie du droit positif des Etats et ne donnent pas d’indications suffisamment précises pour que l’ensemble des questions suscitées par une application uniforme des principes de la CEDH soit résolu.

On ne saurait donc se passer du relais des législateurs et tribunaux nationaux pour apprécier l’état d’avancement des travaux de rapprochement des systèmes judiciaires.

L’objet de cette partie est de montrer comment la Cour de cassation participe, en matières civile (2.1.1.) et pénale (2.1.2.), à cet effort nécessaire de modélisation du procès.

2.1.1. – La modélisation du procès civil :

La Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) étant devenue un texte essentiel, même dans le domaine de la procédure civile, il était inévitable que, dans son rôle de juge de droit commun des dispositions de cette Convention qu’elle partage avec l’ensemble des juges nationaux, la Cour de cassation soit conduite à examiner le droit national au prisme du droit européen, pour lui donner son plein effet et éventuellement écarter les textes de procédure internes qui lui seraient contraires ou modifier des pratiques non conformes aux standards internationaux.

Le texte de référence pour les questions de procédure est, bien sûr, l’article 6§1 de la CEDH.

Au cours des dernières années, l’examen du droit national au regard de ce texte a été mené pour les questions d’organisation et de fonctionnement des juridictions (2.1.1.1.), d’accès au juge (2.1.1.2.), d’impartialité des juges (2.1.1.3.), de déroulement des procédures (2.1.1.4.), de contrôle juridictionnel de certaines procédures (2.1.1.5.). Il faut aussi évoquer la question de la compétence internationale des juridictions et de la circulation des jugements (2.1.1.6.).

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2.1.1.1. – L’organisation et le fonctionnement des juridictions :

A la suite de différentes décisions rendues par la Cour européenne des droits de l’homme, la Cour de cassation a modifié ses pratiques internes (y compris bien sûr en matière pénale) dans un sens conforme au principe de respect de l’égalité des armes entre les parties.

Désormais, l’avocat général ne participe plus à la conférence préparatoire à l’audience avec le président et le doyen de la chambre ; il n’assiste plus au délibéré de celle-ci ; comme les demandeur et défendeur au pourvoi, il ne reçoit plus avant l’audience que le rapport du conseiller-rapporteur, ce rapport étant néanmoins enrichi de toutes les références textuelles, jurisprudentielles et doctrinales utiles au traitement du dossier.

Mais au-delà de son propre fonctionnement, la Cour de cassation a eu à examiner celui d’autres juridictions, pour vérifier leur conformité aux exigences de l’article 6§1 de la CEDH imposant notamment, outre le respect de principes fondamentaux de procédure, les qualités d’indépendance et d’impartialité comme caractéristiques des tribunaux des sociétés démocratiques.

Le conseil de prud’hommes. - Malgré la composition et le mode de désignation des membres des juridictions prud’homales, la Cour de cassation n’a pas exclu la conformité de l’organisation de ces juridictions aux principes de la CEDH.

Elle a en effet estimé que le respect de l’exigence d’impartialité est assuré précisément par la composition paritaire du conseil des prud’hommes qui en assure l’équilibre, par la prohibition d’ordre public de tout mandat impératif, par la faculté de recourir à un juge départiteur extérieur aux membres élus et par la possibilité de former un recours devant la cour d’appel contre les décisions de la juridiction (2è Civ., 20 octobre 2005, Bull. 2005, II, n° 271, p.240, pourvoi n° 03-19.979).

La Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail (CNITAAT) et le tribunal du contentieux de l’incapacité (TCI). - La violation de l’article 6§1 de la CEDH a été retenue pour l’organisation et le fonctionnement de ces deux types particuliers de juridictions.

Pour la première, l’assemblée plénière de la Cour de cassation a jugé, par différents arrêts du 22 décembre 2000 (Bull. 2000, ass. plén., n° 12, p. 21, pourvoi n° 98-19.376) que :

1°) Le fait que la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail comprenne des fonctionnaires de catégorie A, en activité ou honoraires, du ministère chargé de la sécurité sociale ou du ministère chargé de l’Agriculture, nommés sans limitation de durée de sorte qu’il peut être mis fin à tout moment et sans condition à leurs fonctions par les autorités de nomination au nombre desquelles se trouve le ministre exerçant ou ayant exercé, lorsqu’ils étaient en activité, le pouvoir hiérarchique sur eux, constitue des circonstances de nature à porter atteinte à l’indépendance de cette juridiction et à faire naître un doute légitime sur son impartialité. Il résulte de la présence, au sein des membres de la formation de jugement de cette Cour, d’un fonctionnaire honoraire du ministère chargé de la Sécurité sociale, que la cause n’a pas été entendue par un tribunal indépendant et impartial au sens de l’article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (arrêts n° 1 et 2).

2°)Il résulte de ce que l’arrêt prononcé par la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail a été rendu après examen préalable du dossier par un médecin qualifié, choisi sur une liste établie par arrêté du ministre chargé de la Sécurité sociale ou du ministre chargé de l’Agriculture, dont l’avis n’a pas été communiqué aux parties, que l’appelant a été privé de la faculté de prendre connaissance et de discuter les observations présentées par ce médecin. La procédure suivie ayant été ainsi dépourvue de caractère contradictoire, la Cour nationale a violé tant les dispositions de l’article 16 du nouveau Code de procédure civile que celles de l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales (arrêts n° 1, 3 et 4).

3°)Dès lors qu’il ne ressort pas des mentions de l’arrêt attaqué que la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail ait convoqué l’appelant à l’audience et organisé des débats lui permettant de faire valoir publiquement ses prétentions, cette juridiction a violé tant les dispositions des articles 14 et 433 du nouveau Code de procédure civile que celles de l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales (arrêts n° 1 et 5).

Pour le second, il a été jugé que ce tribunal ne répond pas aux exigences de l’article 6§1 de la CEDH dès lors qu’il est présidé par un fonctionnaire ayant des liens, du fait de ses fonctions administratives, avec l’une des parties au litige et que le président dispose d’une voie prépondérante en cas de partage (Soc., 1er mars 2001, Bull. 2001, V, n° 66, p. 51, pourvoi n° 99-15.224 ; 2è Civ., 8 mars 2005, Bull. 2005, II, n° 55, p. 55, pourvoi n° 03-30.662).

Le fonctionnement normal de ces juridictions a pu être rétabli par l’effet de la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, qui a pris en compte la jurisprudence précitée en modifiant la composition de la CNITAAT et des TCI, ainsi que la procédure applicable.

La position du commissaire du gouvernement devant la juridiction de l’expropriation. - Un arrêt de la troisième chambre civile du 2 juillet 2003 (Bull. 2003, III, n° 140, p. 125, pourvoi n° 02-70.047), rendu en matière de droit de l’expropriation en écho à un arrêt de la cour européenne des droits de l’homme du 24 avril 2003, est à l’origine d’une évolution de ce droit avec une volonté affichée de le rendre conforme au principe du droit à un procès équitable garanti par l’article 6§1 de la CEDH.

Il est intervenu sur une question juridique controversée depuis longtemps, celle de savoir si la position occupée par le commissaire du gouvernement devant la juridiction de l’expropriation est ou non contraire à ce droit à un procès équitable, étant rappelé qu’en vertu de l’article R.13-7 du Code de l’expropriation, c’est le directeur des services fiscaux (domaine) du département dans lequel la juridiction de l’expropriation a son siège qui en exerce les fonctions auprès de cette juridiction.

Cet arrêt retient :

  • qu’il résulte des dispositions des articles R. 13-32,R. 13-35, R. 13-36 et R. 13-47 du Code de l’expropriation relatives au rôle tenu par le commissaire du gouvernement dans la procédure en fixation des indemnités d’expropriation et des articles 2196 du Code civil, 38-1 et 39 du décret n° 55-1350 du 14 octobre 1955, que celui-ci, expert et partie à cette procédure, occupe une position dominante et bénéficiant, par rapport à l’exproprié, d’avantages dans l’accès aux informations pertinentes publiées au fichier immobilier ;

  • et qu’en appliquant ces dispositions génératrices d’un déséquilibre incompatible avec le principe de l’égalité des armes, la cour d’appel a violé les dispositions de l’article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

La troisième chambre civile, réunie en plénière de chambre, a ainsi tiré les conséquences de la situation condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme dans un arrêt rendu un peu plus de deux mois plus tôt, le 24 avril 2003[1], et abandonné sa jurisprudence antérieure par laquelle depuis 1992, elle décidait que l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (la convention) n’était pas applicable, dès lors que le commissaire du gouvernement ne participait pas à la décision de la juridiction de l’expropriation (3e Civ., 21 octobre 1992, Bull. 1992, III, n° 279, p. 172, pourvoi n° 90-70.293).

Dans le rapport annuel 2000 de la Cour de cassation, cette chambre avait déjà attiré l’attention des autorités compétentes sur la compatibilité de certains aspects du rôle tenu par le commissaire du gouvernement avec les principes issus de la Convention, soulignant notamment les difficultés que pouvaient rencontrer les expropriés pour accéder aux informations contenues dans le fichier immobilier dont le commissaire du gouvernement a, de part ses fonctions, la libre disposition. Il avait été suggéré que les fonctions du commissaire du gouvernement soient limitées à celles d’un technicien ayant pour mission de soumettre au juge et aux parties des éléments d’information détenus par les services fiscaux sur l’état du marché immobilier[2].

La Cour européenne, dans l’arrêt du 24 avril 2003, a retenu que “dans la procédure en fixation des indemnités, l’exproprié se trouve confronté non seulement à l’autorité expropriante mais aussi au commissaire du gouvernement, que le commissaire du gouvernement et l’expropriant, lequel est dans certains cas représenté par un fonctionnaire issu des mêmes services que le premier, bénéficient d’avantages notables dans l’accès aux informations pertinentes, qu’en outre le commissaire du gouvernement, à la fois expert et partie, occupe une position dominante et exerce une influence importante sur l’appréciation du juge” ; selon cette Cour, “tout cela créé au détriment de l’exproprié, un déséquilibre incompatible avec le principe de l’égalité des armes” en violation de l’article 6§1 de la convention.

Ainsi, a-t-elle jugé que le commissaire du gouvernement, à la fois expert et partie, bénéficie d’une part, de prérogatives procédurales de nature à créer une inégalité au détriment des expropriés, d’autre part, dispose de part son appartenance au service des domaines d’un accès privilégié aux informations pertinentes.

Les prérogatives procédurales du commissaire du gouvernement pointées par la Cour européenne sont les suivantes :

  • en première instance, aucun texte ne l’oblige contrairement aux autres parties (articles R.13-22 et R.13-23 du Code de l’expropriation), à notifier ses écritures. Il lui suffit de les déposer au greffe, et il n’est même pas tenu d’informer les autres parties de ce dépôt. Il prend en outre la parole en dernier, en appel comme en première instance (articles R.13-31 et R.13-32 du Code de l’expropriation).
    Il est important de signaler à ce stade que la Cour européenne admet que la jurisprudence et la pratique avaient remédié à cette situation en veillant au respect du principe de la contradiction.

  • les conclusions du commissaire du gouvernement prennent tant en première instance qu’en appel (article R.13-53 du Code de l’expropriation) un poids particulier lorsqu’elles tendent à une évaluation inférieure à celle proposée par l’expropriant. L’article R.13-35 dispose que “le juge statue dans les limites des conclusions des parties (...) et de celles du commissaire du gouvernement si celui-ci propose une évaluation inférieure à celle de l’expropriant”, l’article R.13-36 ajoutant que, dans cette hypothèse, “si le jugement écarte les conclusions du commissaire du gouvernement (...), il doit indiquer spécialement les motifs de ce rejet».

Si le commissaire du gouvernement peut facilement consulter le fichier immobilier constitué par l’ensemble des mutations soumises à la formalité de publicité foncière et à partir duquel la direction des services fiscaux a mis en place un fichier dénommé “Oeil” contenant des indications sur la nature du bien, le type d’immeuble, les règles d’urbanisme... l’exproprié ne dispose que d’un accès restreint au seul fichier immobilier, celui-ci n’étant pas ouvert à la libre consultation des particuliers qui doivent, pour demander la copie des actes, connaître l’existence et les références des mutations intervenues relatives à des biens comparables.

Dans le rapport annuel de la Cour de cassation 2003[3], la nécessité de modernisation des textes pour remédier à certains facteurs d’inégalité dénoncés par la Cour de cassation et la Cour européenne avait été mise en évidence dans un souci de meilleur équilibre entre l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux des expropriés.

Le décret n° 2005-467 du 13 mai 2005 portant modification du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique a entendu prendre en compte ces décisions. Des dispositions de ce décret font disparaître certaines spécificités de la position dominante du commissaire du Gouvernement :

  • le directeur des services fiscaux ne peut désigner en qualité de commissaire du gouvernement l’agent qui a, pour l’autorité expropriante, donné l’avis d’estimation préalable aux offres d’indemnité (article 27- 1° du décret et R.13-7 alinéa 2 du Code de l’expropriation) ;

  • le commissaire du gouvernement doit exercer ses missions dans le respect du principe de la contradiction guidant le procès civil (article 27-2° du décret) ; aussi, devra-t-il, à peine d’irrecevabilité, notifier ses conclusions par lettre recommandée avec demande d’avis de réception au moins huit jours avant la visite des lieux (article 34 du décret) ; le même respect d’une procédure contradictoire lui est imposé au stade de l’appel : appelant, il doit, comme les parties, déposer ou adresser ses conclusions et l’ensemble des pièces sur lesquelles il fonde son évaluation, à peine de déchéance dans un délai de deux mois à dater de l’appel, à peine de déchéance (article 44 du décret) et s’il n’est pas appelant déposer ou adresser les mêmes éléments dans le mois de la notification du mémoire de l’appelant, à peine d’irrecevabilité (même article) ;

  • les conclusions du commissaire du gouvernement perdent leur poids particulier lorsqu’elles tendent à une évaluation inférieure à celle proposée par l’expropriant, le juge ne devant plus motiver plus spécialement le rejet de l’évaluation du commissaire du gouvernement (article 37-1° du décret) ;

  • il est mis fin au monopole de l’expertise du commissaire du gouvernement, le juge de l’expropriation étant désormais autorisé à désigner un expert (article 33 du décret).

Reste la question de l’inégalité des conditions d’accès aux informations pertinentes mise en évidence également par la Cour européenne :

  • Il est prévu dans le décret de 2005 que les conclusions du commissaire du gouvernement comportent notamment les références de tous les termes de comparaison issus des actes de mutation sélectionnés sur lesquels il s’est fondé pour retenir l’évaluation qu’il propose, ainsi que toute indication sur les raisons pour lesquels les éléments non pertinents ont été écartés (article 34- 2° du décret).

  • La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement en son article 21 inséré dans un chapitre V intitulé “Accroître la transparence du marché foncier” précise la nouvelle rédaction du premier alinéa de l’article 135 B du livre des procédures fiscales : “l’administration fiscale transmet gratuitement à leur demande, aux propriétaires faisant l’objet d’une procédure d’expropriation, aux services de l’Etat, aux collectivités territoriales (...) les éléments d’information qu’elle détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années et qui sont nécessaires à l’exercice de leurs compétences en matière de politique foncière et d’aménagement. Cette administration ne peut, en ce cas, se prévaloir de la règle du secret ».

M. Hostiou a soutenu que le décret du 13 mai 2005 ne constituait qu’”une tentative de conventionnalisation” du Code de l’expropriation[4], de sorte que reste ouverte la question de l’efficacité des remèdes apportés par le législateur, au regard des exigences résultant de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

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