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Paru dans Les minorités : un défi pour les Etats, Bruxelles, Académie royale de Belgique, 2012, p. 259-285.
La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales.

Mythes et réalités
Julie Ringelheim
Le retour de la question minoritaire à l’avant-plan des préoccupations internationales au début des années 1990, conséquence directe de la chute du mur de Berlin, a eu des effets durables sur le droit international. L’élaboration de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales1, sous les auspices du Conseil de l’Europe, en est un. Ouverte à la signature le 1er février 1995, entrée en vigueur trois ans plus tard, il s’agit de la première convention multilatérale entièrement consacrée aux droits des personnes appartenant à des minorités. L’écrasante majorité des membres du Conseil de l’Europe – trente-neuf Etats sur quarante-sept – sont parties à cette Convention. Restent quatre Etats – la France, Andorre, Monaco et la Turquie – qui, malgré l’insistance du Conseil de l’Europe, persistent dans leur refus de signer cet instrument, et quatre autres, la Belgique, le Luxembourg, la Grèce et l’Islande, qui ne l’ont pas encore ratifié bien qu’ils l’aient signé il y a plus de dix ans2.
Les motifs pour lesquels ces huit Etats refusent, jusqu’à présent, d’adhérer à la Convention-cadre sont multiples3. Mais il est permis de penser que cette méfiance est, au moins en partie, due à une méconnaissance du contenu et des implications de cet instrument. La Convention-cadre, et au-delà, la notion de protection internationale des minorités, continue de pâtir de certaines idées reçues les concernant, erronées mais répandues. Dans cette contribution, je voudrais discuter trois de ces propositions contestables, fréquemment avancées à propos de la Convention-cadre et du droit des minorités. Première idée reçue, la Convention n’aurait vocation à concerner que les pays d’Europe centrale et orientale car la notion de « minorité nationale » serait propre à cette région. (I). Deuxième affirmation, cet instrument garantirait des droits collectifs, lesquels iraient à l’encontre de la tradition libérale de protection des droits individuels. (II). Troisième proposition, la philosophie qui sous-tend cette Convention serait incompatible avec les systèmes mis en place par les Etats qui, comme la Belgique, ont décidé d’aménager la coexistence entre groupes linguistiques sur la base du principe de territorialité et non de personnalité. (III).
Dans les pages qui suivent, je voudrais montrer que ces trois propositions reposent, dans une large mesure, sur une vision inexacte de la Convention et de ses dispositions. Saisir correctement la portée et le sens du droit international des minorités est d’autant plus important aujourd’hui que, depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le respect des droits des personnes appartenant aux minorités est expressément mentionné par le Traité sur l’Union européenne parmi les valeurs sur lesquelles l’Union se fonde4.
1. Un instrument à vocation européenne
Selon une opinion persistante, la notion de minorité nationale viserait une réalité propre à l’Europe centrale et orientale, avec pour conséquence que les instruments de protection des minorités n’auraient de pertinence que pour les pays de cette région. Cette idée se retrouve jusque dans les positions exprimées par certains des Etats qui ont adhéré à la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Malte et le Liechtenstein, par exemple, ont joint à leur instrument de ratification une déclaration dans laquelle ils affirment qu’il n’existe pas selon eux de minorité nationale au sens de la Convention-cadre sur leur territoire national5. Dans le premier rapport qu’il a soumis aux institutions chargées du suivi de cet instrument, conformément à son article 25, le Portugal écrit :

Devant les profonds changements politiques, économiques et sociaux récemment intervenus dans les pays de l’Europe centrale et orientale, les représentants des Etats membres du Conseil de l’Europe ont … décidé de créer un instrument juridique de type conventionnel visant à protéger les minorités nationales établies dans ces régions de l’Europe en raison des bouleversements de l’histoire, contribuant de ce fait à la paix et à la stabilité de l’ensemble du continent.
Il déclare qu’il a signé et ratifié la convention par « solidarité politique », « malgré sa situation géographique distincte de celle des pays auxquels cette initiative s’adressait, son parcours historique différent et également sa physionomie sociale, culturelle et juridique diverse »6.
Pourtant, rien dans la Convention-cadre n’indique que l’intention de ses rédacteurs était d’en limiter le champ d’application aux Etats de l’est du continent. Le Comité consultatif – l’organe, composé de dix-huit experts indépendants, chargé d’assister le Comité des ministres du Conseil de l’Europe dans le suivi du respect de cet instrument – le confirme dès ses premiers avis sur les rapports étatiques7 : cet instrument a été conçu pour s’appliquer à l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe. Les experts notent en particulier que « la Convention est conçue comme un outil pragmatique, à mettre en œuvre dans des situations juridiques, politiques et pratiques très diverses. »8
Certes, historiquement la protection internationale des minorités a d’abord concerné l’Europe centrale et orientale. Mais dans le droit international contemporain, il est clair que la protection des minorités n’est plus limitée à cette région du monde. (1.1.). L’usage des termes « minorités nationales » peut, il est vrai, prêter à confusion. La pratique des institutions internationales compétentes en la matière indique toutefois qu’il faut l’entendre aujourd’hui comme un synonyme de « minorités ethniques, religieuses ou linguistiques ». (1.2.).
1.1. la protection internationale des minorités : repères historiques
Les racines historiques du régime actuel de protection des minorités nationales peuvent être situées au 19ème siècle : craignant que les tensions entre groupes nationaux au sein des Etats nouvellement créés à l’est de l’Europe ne constituent une source d’instabilité internationale, les grandes puissances développèrent la pratique d’insérer des clauses de protection des minorités dites nationales dans les traités reconnaissant l’indépendance ou l’élargissement de ces nouveaux Etats9. Cette approche est systématisée à l’issue de la première guerre mondiale et un système de contrôle international du respect des « clauses minoritaires » est mis en place, sous l’égide de la Société des Nations. Ce premier régime international de protection des minorités était toutefois notoirement sélectif : les Etats qui se virent imposer des obligations en la matière étaient tous des Etats faibles ou récemment créés, situés en Europe centrale et orientale. Aucune des grandes puissances d’Europe occidentale n’était concernée par ce dispositif. Pourtant, la réalité à laquelle renvoie la notion de minorité qui s’impose en droit international à cette époque – l’existence, au sein d’un Etat, de groupes minoritaires possédant une langue, une religion ou des traditions culturelles différentes de celles du reste de la population nationale – n’était pas limitée à cette région. De manière révélatrice, dans une brochure consacrée à la question, publiée en 1927, la Société des Nations précise que le système n’a pas pour but d’établir un régime applicable partout où des minorités de race, de langue ou de religion existent mais de faciliter la solution des problèmes de minorités, dans les pays où, en raison de circonstances spéciales, ce problèmes peuvent poser des difficultés particulières10. Implicitement, les auteurs de ce document admettent que des minorités au sens du droit international se rencontrent ailleurs que dans les pays concernés par les « traités de minorités ».
Discrédité, le régime de protection des minorités de la Société des Nations fut abandonné après la seconde guerre mondiale. A partir de cette date, les Etats préférèrent se concentrer sur le développement d’instruments garantissant des droits individuels universels, c’est-à-dire identiques pour tous, plutôt que sur la protection de certains groupes dans un nombre limité de pays. C’est dans ce contexte que le droit international des minorités va ré-émerger progressivement. La première manifestation de ce nouveau droit des minorités est l’article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, adopté au sein des Nations Unies en 1966. Celui-ci dispose :

Dans les Etats où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d’avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d’employer leur propre langue.
La protection conférée par cette disposition est reconnue, de manière générale, à toute personne appartenant à une minorité, quel que soit l’Etat où elle est située, pourvu que celui-ci soit partie au Pacte11. L’insertion de cet article dans une Convention de protection des droits de l’homme à vocation universelle, puisqu’elle est ouverte à la signature de tous les Etats membres des Nations Unies, montre bien que, dans l’esprit de ses rédacteurs, le phénomène des minorités ne se limite pas à une seule région du monde.
Mais c’est surtout après la chute des régimes communistes en Europe centrale et orientale que la protection internationale des minorités a connu une véritable renaissance. Comme en 1918, c’est la crainte que des conflits liés à la question minoritaire à l’est ne déstabilisent l’ensemble de la région qui a décidé les Etats à agir. Mais dans le contexte politique et juridique des années 1990, imposer des obligations en matière de droits humains à certains Etats européens et non à d’autres, était délicat à justifier. Aussi, plusieurs des initiatives importantes prises durant cette période pour promouvoir le respect des minorités au niveau européen, s’adressent-elles à tous les Etats européens. Tel est le cas du document final du sommet de Copenhague organisé en 1990 par l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE), qui contient une liste de droits qui doivent être garantis aux membres des minorités12. La Charte européenne des langues régionales et minoritaires (1992)13, comme la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (1995), sont toutes deux ouvertes à la signature de tous les Etats membres du Conseil de l’Europe. De son côté, l’Assemblée générale des Nations Unies proclame en 1992 une Déclaration sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, linguistiques ou religieuses14. Pas plus que les documents précédents, cette Déclaration n’est limitée à certains Etats en particulier : elle s’adresse à tous les Etats membres des Nations Unies.
1.2. La notion de minorités nationales
La Convention-cadre ne fournit pas de définition de la notion de minorité15. Mais elle utilise l’expression « minorité nationale », alors que d’autres documents internationaux, comme l’article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, se réfèrent aux minorités « ethniques, religieuses ou linguistiques ». On peut s’interroger sur la portée de cette différence : faut-il en déduire que les groupes visés par ces textes seraient de nature différente ?
Classiquement, il est vrai, les termes « minorités nationales » ont été associés aux pays d’Europe centrale et orientale. On lit parfois que cette notion désignerait exclusivement les populations qui se trouvent en minorité dans un Etat mais en majorité dans un autre Etat, autrement dit, les minorités bénéficiant d’un « Etat-parent » (kin state)16, comme la minorité hongroise de Roumanie ou la minorité turque en Grèce. Les minorités nationales auraient, dit-on aussi, une « conscience nationale », que ne démontreraient pas d’autres groupes minoritaires. Telle n’est cependant pas l’interprétation retenue par le Comité consultatif de la Convention-cadre et nombre d’Etats parties : si l’on en croit les rapports étatiques et les avis du Comité, parmi les groupes auxquels la Convention s’applique, figurent des communautés qui sont dépourvues d’Etat-parent, comme les Roms dans de nombreux pays17 ou les Romanches en Suisse18. De manière générale, le Comité adopte une approche souple et inclusive de la notion de « minorité »19. Pour préciser les groupes visés par la Convention, il se fonde sur l’objet et le but de celle-ci. Or, à l’instar de l’article 27 du Pacte international, cet instrument vise essentiellement à protéger la liberté de parler une langue, de pratiquer une religion ou de conserver des traditions culturelles minoritaires. L’idée à la base de la Convention-cadre, et du droit des minorités en général, est que certains groupes linguistiques, religieux ou culturels sont, en raison de leur position minoritaire, dans une situation de vulnérabilité : ils sont exposés au risque de voir leurs droits et libertés, en particulier celle de préserver et d’exprimer leur identité culturelle, brimée par la majorité. C’est cette vulnérabilité qui justifie la protection internationale qui leur est accordée. Nulle trace, en revanche, dans la Convention, d’une exigence de disposer d’un Etat parent ou de démontrer une « conscience nationale », notion vague s’il en est. Au vu du contenu des droits énoncés, le Comité considère que les bénéficiaires visés sont des groupes numériquement minoritaires, qui se caractérisent par une identité linguistique, religieuse, ethnique ou culturelle distincte de celle du reste de la population. De sa pratique, il ressort qu’il n’y a pas de véritable différence entre les « minorités nationales » au sens de la Convention-cadre et les « minorités ethniques, religieuses ou linguistiques » évoquées par l’article 27 du Pacte international20.
L’interprétation de la « minorité nationale » par le Comité consultatif correspond à la notion de minorité telle qu’elle est classiquement comprise par la doctrine de droit international, en l’absence de définition juridiquement contraignante de ce concept dans les textes internationaux pertinents21. Certes, plusieurs aspects de cette notion continuent de prêter à débat22. Il existe cependant, dans la doctrine internationale, un consensus pour considérer qu’une minorité constitue à tout le moins un groupe, numériquement inférieur au reste de la population, présentant des caractéristiques linguistiques, religieuses ou culturelles propres (critères objectifs) et la volonté de préserver sa spécificité (critère subjectif). Il paraît difficile de soutenir qu’à l’heure actuelle, ce type de communautés ne se rencontre que dans les Etats d’Europe centrale et orientale.
Ajoutons qu’il est admis depuis longtemps en droit international que l’existence d’une minorité est une question de fait et non de droit : qu’un groupe soit ou non reconnu comme une « minorité » par le droit interne de l’Etat où il se trouve, importe peu. Il suffit que, d’un point de vue factuel, une collectivité remplisse les critères qui caractérisent une minorité nationale ou ethnique, religieuse ou linguistique, pour être considérée comme telle par le droit international23.
2. Des droits individuels
On affirme parfois que les instruments internationaux de protection des minorités occuperaient une place à part dans le droit international des droits de l’homme car, contrairement aux autres conventions en la matière, ils conféreraient des droits aux groupes et non aux individus. Il en résulterait une tension potentielle entre ces droits dits collectifs24, et les droits individuels des membres du groupe25. L’expression « droits des minorités », communément utilisée, peut en effet donner à penser que se sont les minorités en tant que collectivités qui sont investies de prérogatives. En réalité, l’examen des principaux textes internationaux relatifs aux minorités dément une telle interprétation : la Convention-cadre, comme l’article 27 du Pacte international, n’attribue de droits qu’aux individus. Le texte de ces deux instruments reconnaît des droits aux personnes appartenant à des minorités, non aux minorités en tant que telles. Sans doute, une dimension collective est-elle présente puisque c’est en raison de leur appartenance à un groupe particulier que les personnes visées par la Convention peuvent prétendre à la protection conférée par celle-ci, mais les titulaires des droits qu’elle énonce restent les individus. L’article 1 de la Convention précise que « la protection des minorités nationales et des droits et libertés des personnes appartenant à ces minorités fait partie intégrante de la protection internationale des droits de l’homme ». L’article 3 pose un autre principe important, celui de l’autodétermination individuelle : toute personne appartenant à une minorité a le droit de choisir librement d’être ou non traitée comme telle. En conséquence, personne ne peut se voir imposer une identité culturelle, que ce soit par l’Etat ou par une communauté.
Du reste, un grand nombre des dispositions de la Convention-cadre réitèrent des droits déjà garantis pas d’autres traités internationaux26, que la Belgique ou la France ont ratifiés. C’est le cas du droit à l’égalité et de l’interdiction de la discrimination (article 4), du droit à la liberté d’expression, de pensée, de conscience et de religion (article 7), du droit de manifester sa religion (article 8) ou du droit de toute personne arrêtée d’être informée dans une langue qu’elle comprend des motifs de son arrestation et de tout accusé à l’assistance gratuite d’un interprète (article 10, § 3). Tous ces droits sont reconnus par la Convention européenne des droits de l’homme27 ou le Pacte international relatif aux droits civils et politiques28. De même, le droit de créer ou de gérer des établissements privés d’enseignement, évoqué à l’article 13 de la Convention-cadre, est déjà consacré par le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966 (article 13, § 4).
Les innovations de la Convention-cadre peuvent être classées en trois catégories : d’abord, elle précise certaines conséquences que des droits, déjà reconnus par ailleurs, emportent pour les minorités. (2.1.). Ensuite, elle introduit certains droits nouveaux, spécifiques aux minorités, qu’on ne trouve pas énoncés tels quels dans les conventions classiques relatives aux droits de l’homme. (2.2.). Enfin, elle met en place un système de suivi de la mise en œuvre de ses dispositions par les Etats parties. (2.3.).
2.1. des droits existants renforces
La première innovation n’en est pas vraiment une : plusieurs dispositions de la Convention-cadre explicitent les conséquences qu’emportent certains droits classiques, déjà reconnus dans d’autres conventions, dans le cas particulier des personnes appartenant à des minorités. Il en va ainsi du droit des personnes appartenant à une minorité de fonder des institutions religieuses (article 8 de la Convention-cadre), de celui d’utiliser librement une langue minoritaire oralement et par écrit (article 10, § 1), de recevoir ou de communiquer des informations dans cette langue (article 9, § 1), de créer leurs propres médias (article 9, § 3) ou d’obtenir la reconnaissance officielle de noms et prénoms dans une langue minoritaire (article 11, § 1). La pratique des institutions internationales de protection des droits de l’homme montre que toutes ces prérogatives peuvent, par un travail d’interprétation, se déduire des droits individuels garantis par les instruments généraux de garantie des droits fondamentaux29. La Cour européenne des droits de l’homme comme le Comité des droits de l’homme des Nations Unies ont tous deux reconnu que la liberté de religion comporte une dimension collective et organisationnelle : elle protège la « vie associative » de la communauté contre toute ingérence injustifiée de l’Etat30 et lui permet de créer ses propres institutions, telles que des séminaires ou des écoles religieuses31. Cour et Comité considèrent également que la protection du nom fait partie du droit au respect de la vie privée32. Le Comité des droits de l’homme estime que la liberté d’expression s’étend au choix de la langue dans laquelle les idées ou informations sont communiquées33. Ces droits ne sont pas propres aux minorités mais ils présentent un intérêt tout particulier pour celles-ci. A cet égard, l’apport de la Convention-cadre est de clarifier et de renforcer la protection accordée de manière implicite aux minorités, par les conventions classiques de protection des droits de l’homme, en établissant sans doute possible que ces droits font partie des prérogatives qui doivent être reconnues aux personnes appartenant à des groupes minoritaires.
2.2. des droits nouveaux
D’autres dispositions de la Convention introduisent des droits ou principes réellement neufs comparés à d’autres instruments. L’article 5 de la Convention-cadre oblige les Etats parties à « promouvoir les conditions propres à permettre aux personnes appartenant à des minorités nationales de conserver et développer leur culture, ainsi que de préserver les éléments essentiels de leur identité que sont leur religion, leur langue, leurs traditions et leur patrimoine culturel. » Ce principe – qui peut être considéré comme implicite dans l’article 27 du Pacte international34 – est au cœur de la Convention. Il fait écho à l’affirmation, contenue dans le préambule, selon laquelle « une société pluraliste et véritablement démocratique doit non seulement respecter l’identité ethnique, culturelle, linguistique et religieuse de toute personne appartenant à une minorité nationale, mais également créer des conditions propres à permettre d’exprimer, de préserver et développer cette identité »35. Première conséquence : les Etats, s’ils peuvent poursuivre des politiques générales d’intégration, doivent s’abstenir de toute pratique d’assimilation forcée à l’encontre des personnes appartenant à une minorité (article 5, § 2).
La Convention-cadre innove également en exigeant des Etats qu’ils promeuvent, à travers les programmes scolaires, la connaissance de la culture, de la langue et de la religion de leurs minorités nationales auprès de l’ensemble de la population (article 12, §§ 1-2). Cette obligation démontre que le souci des auteurs de cette Convention n’était pas seulement de permettre aux minorités de préserver leur identité, mais aussi de favoriser les interactions et une meilleure connaissance mutuelle entre les membres de différentes communautés. Dans le même ordre d’idées, les Etats doivent, aux termes de l’article 6, promouvoir le dialogue interculturel, le respect et la compréhension entre toutes les personnes vivant sur leur territoire. L’idéal qui sous-tend la Convention n’est donc pas celui d’une société où les communautés coexistent sans se mélanger mais plutôt d’un contexte social où les individus de toutes origines se mêlent et interagissent, tout en conservant la faculté de préserver et d’exprimer, s’ils le souhaitent, leur identité particulière36.
L’article 15, relatif à la participation des minorités aux affaire publiques, mérite aussi d’être souligné. Cette disposition n’est pas une simple répétition du droit de tout individu à la participation politique, consacré par d’autres instruments37 : en obligeant les Etats à créer les conditions nécessaires à la participation effective des personnes appartenant à des minorités aux affaires publiques, en particulier celles les concernant, elle suggère que des mesures spéciales sont requises pour éviter qu’en raison de leur faiblesse numérique ou de leur position sociale défavorisée, celles-ci ne soient exclues des institutions politiques et des processus de prise de décision. Pour le Comité consultatif, cette obligation comporte deux aspects : il s’agit de promouvoir la présence de représentants des minorités au sein des organes décisionnels et de leur permettre d’avoir une influence réelle sur les décisions prises. Le Comité reconnaît cependant aux Etats une marge d’appréciation dans le choix des modalités propres à atteindre ces objectifs. Mais il n’hésite pas à recommander, dans certains de ses avis sur les rapports étatiques, la mise en place de mécanismes spécifiques, à même selon lui d’améliorer la participation des minorités aux affaires publiques38.
Enfin, la Convention introduit trois obligations relatives à l’usage d’une langue minoritaire dans les relations avec l’autorité publique : dans certaines circonstances, les Etats doivent permettre l’utilisation de la langue minoritaire dans les rapports avec l’administration (article 10, § 2), présenter les indications topographiques dans la langue minoritaire (article 11, § 3) et offrir à ceux qui le souhaitent la possibilité d’apprendre la langue minoritaire ou de recevoir un enseignement dans cette langue (article 14, § 2). Ces obligations, toutefois, et les droits qui en découlent, ne concernent pas tous les Etats parties ni, au sein de ces Etats, l’ensemble de leur territoire. Elles sont subordonnées à la réunion de plusieurs conditions : elles ne s’appliquent que dans les régions habitées traditionnellement ou en nombre substantiel par les personnes appartenant à la minorité linguistique concernée, si ces personnes en font la demande et si cette demande « est suffisante » (articles 11, § 3 et 14, § 2) ou « répond à un besoin réel » (article 10, § 2). Les droits restent des droits individuels – chaque individu demeure libre de décider s’il souhaite ou non avoir des contacts avec l’administration dans une langue minoritaire ou suivre un enseignement dans cette langue – mais ils ne peuvent être « activés » que si la minorité à laquelle appartiennent les bénéficiaires potentiels présente certaines qualités : une importance numérique suffisante ou une implantation traditionnelle dans la région considérée et la manifestation, par une part suffisamment conséquente de ses membres, de la volonté d’exercer les avantages visés. Vu le caractère hautement sensible, dans nombre d’Etats, de la question de la langue des institutions publiques, les auteurs de la Convention se sont par ailleurs efforcés de limiter l’impact de ces dispositions en accumulant les formules destinées à ménager aux Etats une marge d’appréciation : les Etats « s’efforceront d’assurer », « dans la mesure du possible », « en tenant compte de leurs conditions spécifiques »,... L’exigence d’offrir la possibilité d’apprendre la langue minoritaire ou de recevoir un enseignement dans cette langue, doit être mise en œuvre « sans préjudice de l’apprentissage de la langue officielle ou de l’enseignement dans cette langue » (article 14 § 3)... S’il ne faut pas sous-estimer l’importance de ces obligations, ces diverses précautions ont pour effet d’en réduire la portée.
2.3. un mecanisme de suivi international
A côté des innovations sur le plan du contenu du droit, l’autre apport majeur de la Convention-cadre réside dans la mise en place d’un système de suivi international du respect de ses dispositions par les Etats parties. Là encore, il faut nuancer la nouveauté de ce dispositif en rappelant que plusieurs des droits reconnus par la Convention-cadre font déjà l’objet d’un contrôle international en vertu d’autres instruments : des violations du droit à la liberté de religion ou du principe de non-discrimination peuvent être constatées par la Cour européenne des droits de l’homme, le Comité des droits de l’homme des Nations Unies, ou, pour ce qui est de la discrimination raciale ou ethnique, le Comité contre la discrimination raciale. Mais le régime de la Convention-cadre a ceci de particulier qu’il concerne uniquement le respect des droits des personnes appartenant à des minorités : tous les Etats parties s’engagent à se soumettre à un contrôle global, par un organe international, de la manière dont ils traitent leurs minorités. Les institutions chargées de ce suivi, de leur côté, peuvent développer une expertise spécialisée en la matière.
Concrètement, chaque Etat partie est tenu de soumettre, tous les cinq ans, au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe un rapport indiquant les mesures qu’il a prises pour donner effet aux principes de la Convention-cadre. Pour analyser ces documents, le Comité des Ministres est assisté d’un Comité consultatif, composé de dix-huit experts indépendants, spécialisés dans la question des minorités39. Dans les faits, c’est le Comité consultatif qui effectue la majeure partie du travail de suivi : il examine les rapports étatiques et rédige des avis sur chacun d’eux, dans lequel il analyse la situation des minorités et les politiques de l’Etat à leur égard, pointant les évolutions positives et les sujets de préoccupations. Le Comité, qui a débuté ses activités en 1998, a, dès le départ, décidé de ne pas se limiter au rapport étatique pour évaluer la situation dans l’Etat examiné : il a développé la pratique de recueillir des informations provenant d’autres sources, commes les organisations internationales, les institutions nationales des droits de l’homme ou les organisations non gouvernementales, en particulier celles qui représentent des minorités. Il a également pris l’initiative de réaliser des visites sur place, dans l’Etat dont le rapport est analysé40. Les avis du Comité, comme les rapports étatiques, sont rendus publics et le Comité des Ministres suit généralement les conclusions et recommandations de celui-ci.
Pour S. S. Akermark, le régime de contrôle international mis en place par la Convention-cadre constitue l’une des principales valeurs ajoutées de cet instrument. A travers les rapports étatiques, les avis du Comité consultatif et les recommandations du Comité des Ministre, le système de la Convention crée un forum où la situation des membres de minorités, leur protection, leurs droits, les conditions de leur insertion dans la société dont elles font partie, peuvent faire l’objet d’un débat permanent, sur la base de principes juridiques communs : « The FCNM allows in this sense for a regular revitalisation of the discourse and for reassessment of existing perceptions both at a national and international level as it inspires and is inspired and informed by other international legal and political developments. »41
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