I). Deuxième affirmation, cet instrument garantirait des droits collectifs, lesquels iraient à l’encontre de la tradition libérale de protection des droits individuels. (II








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3. Concilier principes de personnalité et de territorialité
Parmi les modes de protection des minorités, et singulièrement des minorités linguistiques, développés au cours du temps dans les droits de différents pays d’Europe avant l’entrée en scène de la Convention-cadre, on peut distinguer deux modèles : le premier, basé sur un principe de personnalité, consiste à accorder certains droits aux personnes appartenant aux groupes reconnus comme des minorités où qu’elles se trouvent sur le territoire national. Le second, reposant sur un principe de territorialité, se caractérise par l’octroi de prérogatives étendues aux membres d’une minorité, telles que l’usage de la langue minoritaire dans l’administration, l’enseignement public ou l’appareil judiciaire, mais qui ne valent que dans une région déterminée, celle où le groupe minoritaire est présent en nombre substantiel, voire en majorité. Cette deuxième forme de protection peut aller jusqu’à l’octroi d’une autonomie territoriale. C’est cette approche qui domine le système mis en place en Belgique pour répondre à la pluralité linguistique de sa population. La Constitution délimite trois régions unilingues, dans lesquelles une seule des langues nationales – respectivement le néerlandais, le français et l’allemand – a valeur de langue officielle, et une région bilingue, Bruxelles-Capitale, où le français et le néerlandais ont tous deux un statut officiel42. Le fédéralisme belge, avec l’institution des communautés, repose dans une large mesure sur le constat de l’existence de trois groupes linguistiques – néerlandophone, francophone et germanophone. A travers les communautés, chaque collectivité linguistique bénéficie d’une large autonomie sur le territoire sur lequel elle est majoritaire, qui lui permet d’y promouvoir sa langue et sa culture.
Selon certains auteurs, la Convention-cadre privilégierait à l’inverse un mode de protection des minorités basé sur le principe de personnalité et serait, par conséquent, difficilement conciliable avec la logique territoriale du modèle institutionnel élaboré en Belgique. Cette tension justifierait la réticence d’une partie de la classe politique belge à ratifier la Convention-cadre43.
Cette objection nous paraît là aussi contestable. Certes, la plupart des droits énoncés par la Convention-cadre sont destinés à s’appliquer aux personnes appartenant à des minorités sur l’ensemble du territoire du pays concerné. Mais ce n’est pas le cas de tous les droits établis par cet instrument : les trois dispositions relatives à l’emploi d’une langue minoritaire par les institutions publiques (voy. supra, section 2.2), ne valent que dans certaines portions du territoire national, à savoir les zones d’implantation substantielle ou traditionnelle de la minorité en cause. La Convention-cadre reconnaît par là que le facteur territorial peut être pertinent dans l’aménagement de la protection d’une minorité et qu’il peut être justifié de conférer à une communauté linguistique des prérogatives plus étendues dans la région où elle est concentrée, qu’ailleurs dans le pays.
Le principe de territorialité n’est donc pas étranger à la Convention-cadre. Dans plusieurs de ses avis, le Comité consultatif considère d’ailleurs très positivement des arrangements territoriaux mis en place par certains Etats, estimant qu’ils sont de nature à renforcer la protection des minorités44. Dans son premier avis sur la Suisse, il observe que « le cadre institutionnel, tel qu’il découle notamment du droit constitutionnel fédéral et des principes tirés du fédéralisme, permet une participation politique très développée des minorités en Suisse. »45 A propos du Royaume-Uni, il souligne l’importance du processus de dévolution en Ecosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord, qui contribue selon lui à créer des conditions favorisant la participation effective des personnes concernées à la vie culturelle, sociale et économique ainsi qu’aux affaires publiques, conformément à l’article 15 de la Convention46. De même, il voit très favorablement l’autonomie conférée en Finlande à la province de Åland, dont la population est très majoritairement suédophone47, ou encore les statuts spéciaux octroyés en Italie aux Régions du Trentin-Haut-Adige, de la Vallée d’Aoste et du Frioul-Vénétie-Julienne, grâce auxquels les populations germanophone, ladine, francophone et slovène qui y résident traditionnellement, bénéficient « de droits très étendus de nature à protéger et à valoriser leur identité »48.
Certes, le Comité a parfois émis des réserves à l’égard de certains aspects d’un régime d’autonomie territoriale. Sa critique majeure porte sur l’impact d’un tel système sur la définition du champ d’application personnel de la Convention-cadre. Pour le Comité, le fait qu’une région dans laquelle une minorité est concentrée bénéficie d’un statut autonome, ne peut en soi justifier que les membres de cette communauté soient, en dehors de ce territoire, privés a priori de toute protection au regard de la Convention. Au gouvernement du Danemark, qui invoquait le statut spécial conféré au Groenland et aux îles Féroé pour soutenir que les populations groenlandaise et féroé ne relèveraient pas de la Convention-cadre, le Comité répond que si certaines de ses dispositions accordent de l’importance au critère de l’implantation traditionnelle, la majorité de ses articles sont destinés à s’appliquer sur l’ensemble du territoire national, en tenant compte bien sûr de toutes les circonstances pertinentes49. Le Comité consultatif considère également qu’un groupe qui se trouve en situation minoritaire à l’échelle d’une région bénéficiant d’une autonomie politique, peut bénéficier de la protection de Convention, même s’il ne constitue pas une minorité au niveau national. Par exemple, dans ses avis sur la Finlande, il se préoccupe de la situation de la population de langue finoise résidant dans la province autonome d’Åland50. On touche ici à la question de « la minorité dans la minorité » : pour le Comité, lorsqu’un territoire bénéficie de pouvoirs autonomes, un groupe linguistique, religieux ou culturel qui se trouverait en minorité au niveau de cette région peut se trouver, face aux autorités régionales, dans une position vulnérable comparable à celle d’une communauté qui serait en minorité à l’échelle nationale. En conséquence, les membres de ce groupe doivent pouvoir prétendre à la protection de la Convention-cadre51. Ainsi, dans son premier avis sur l’Espagne, le Comité invite les autorités à envisager, dans l’hypothèse où les intéressés manifesteraient un intérêt à cet égard, l’application de la Convention aux personnes de langue espagnole vivant dans les Communautés autonomes disposant d’un régime linguistique spécial52. Cette recommandation, cependant, n’apparaît plus dans son second avis sur l’Espagne53.
Vu les positions adoptées par le Comité dans ces différents contextes, on peut supposer qu’en cas de ratification de la Convention-cadre par la Belgique, il se prononcerait en faveur de l’applicabilité de cet instrument aux francophones vivant en région flamande et aux néerlandophones résidant dans la région de langue française. Pour autant, il nous semble qu’une telle perspective ne devrait pas entraîner de bouleversement majeur du système mis en place en Belgique54, et ce, pour plusieurs motifs. D’abord, il faut souligner que lorsque le Comité affirme qu’un groupe relève du champ d’application personnel de la Convention-cadre, cela ne signifie pas forcément que ses membres peuvent bénéficier de toutes les dispositions de cet instrument. Le Comité a souligné en diverses occasions que la question de savoir si un groupe est ou non couvert par la Convention-cadre doit être envisagée article-par-article. Autrement dit, un groupe peut avoir droit à la protection conférée par certains articles de cet instrument et non par d’autres. Ces variations peuvent dépendre de deux facteurs. Elles peuvent être liées aux caractéristiques de la minorité concernée : par exemple, un groupe qui ne se distingue que par la religion ne sera pas concerné par les dispositions relatives à l’usage d’une langue minoritaire, et inversément. Mais elles peuvent aussi résulter des exigences posées par la Convention-cadre : les trois droits relatifs à l’usage d’une langue minoritaire par l’autorité publique – rapports avec l’administration, indications topographiques et accès à un enseignement de ou dans la langue minoritaire (voy. supra section 2.2) –, ne bénéficient pas à toutes les minorités relevant de la Convention, mais uniquement à celles qui réunissent certaines conditions. Aussi, dans le cas de la Belgique, le fait de considérer la Convention-cadre comme applicable aux francophones de la région flamande ou aux néerlandophones de la région de langue française, ne signifierait pas nécessairement que ceux-ci pourraient se prévaloir de ces trois dispositions pour remettre en cause le régime linguistique des régions unilingues et demander l’extension des facilités linguistiques, accordées dans certaines communes, au-delà de ce que prévoit le droit belge : il faudrait, pour cela, qu’ils puissent être considérés comme remplissant les conditions exigeantes posées par la Convention-cadre (implantation traditionnelle ou substantielle dans une aire géographique déterminée, demande suffisante, besoin réel, etc.) et ce, en tenant compte de la marge d’appréciation importante que celle-ci réserve aux Etats dans ce domaine (voy. supra, section 2.2).
Ensuite, lorsque le Comité exprime des doutes quant à la compatibilité de certains aspects du système institutionnel d’un Etat avec la Convention-cadre, il prend soin de tenir compte du contexte historique, politique et juridique propre au pays concerné. Il envisage la Convention comme un outil d’application souple, qui doit pouvoir s’adapter à des situations très diverses55. A propos de la Suisse, qui constitue, comme la Belgique, un Etat fédéral et plurilingue, le Comité insiste sur la nécessité « de garder à l’esprit que la façon dont les autorités réglementent l’usage des langues repose sur un équilibre complexe, découlant des dispositions constitutionnelles et législatives pertinentes ainsi que de la jurisprudence y relative. »56 Il souligne que « la Suisse a toujours su régler, en particulier par le biais de principes tirés du fédéralisme, ces questions de façon à préserver la paix linguistique » et prend acte « du fait qu’il existe, dans ce pays, un large consensus sur l’autonomie linguistique des cantons, laquelle présuppose que ceux-ci sont les mieux à même de régler l’usage des langues officielles sur leur territoire. »57 S’il émet des critiques sur des aspects particuliers du régime institutionnel suisse, c’est en s’appuyant non seulement sur la Convention-cadre mais aussi sur les données du droit suisse, encourageant les autorités à réaliser, sur certains points, une meilleure articulation entre le principe de territorialité et celui de liberté de la langue, qui sont tous deux consacrés par l’ordre juridique suisse58.
Enfin, il faut observer qu’en Belgique, le principe de territorialité connaît déjà des tempéraments : dans un nombre limité de communes situées dans les trois régions unilingues mais habitées par un nombre substantiel de locuteurs d’une autre langue nationale, le législateur prévoit des dérogations à la règle de l’unilinguisme officiel en accordant des facilités linguistiques, selon les cas, aux francophones, aux néerlandophones ou aux germanophones59. Ce dispositif, qui tient compte du critère de l’ « implantation substantielle » des membres d’une minorité dans une aire géographique donnée, cadre avec la logique des articles 10, § 2, 11, § 3 et 14, § 2 de la Convention-cadre, relatifs à l’usage d’une langue minoritaire par les institutions publiques.
Les observations qui précèdent ne visent pas à défendre l’idée que la ratification de la Convention-cadre n’aurait aucun effet en Belgique. Mais tout laisse à penser qu’elle ne pourrait aboutir à remettre en cause les principes de base et l’architecture générale du système établi par le droit belge pour organiser la coexistence entre communautés linguistiques.
Conclusion
Plus de dix ans après son entrée en vigueur, la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales reste méconnue, tout particulièrement dans les Etats qui ne l’ont pas encore ratifiée. Un examen attentif de son contenu et de l’interprétation qu’en donne le Comité consultatif, l’institution habilitée à en donner une lecture autorisée, permet d’infirmer certaines idées persistantes à son sujet : cette Convention a vocation à concerner l’ensemble des Etats du Conseil de l’Europe, et non pas seulement les pays d’Europe centrale et orientale. Elle consacre des droits individuels, et non des droits collectifs. Enfin, elle constitue un instrument d’application souple, compatible avec différents modèles institutionnels de gestion de la pluralité, qu’ils soient dominés par un principe de territorialité ou de personnalité.


1 STCE n°157.

2 L’Islande l’a signée le 1er février 1995, le Luxembourg le 20 juillet 1995, la Grèce le 22 Septembre 1997 et la Belgique le 31 juillet 2001.

3 Sur les débats relatifs à la Convention-cadre dans le contexte belge, voy. X. Delgrange et S. Van Drooghenbroeck, “La signature de la Convention-cadre sur la protection des minorités nationales et les mesures de protection des minorités continues dans les lois spéciales”, Administration publique, 2002, n°2-3, pp. 273-287 et J. Clement, “Territoriality versus Personality”, in A. Verstichel, A. Alen, B. De Witte and P. Lemmens (eds), The Framework-Convention for the Protection of National Minorities: A Useful Pan-European Instrument ?, Antwerp, Intersentia, 2008, pp. 51-68. Sur la position de la France à propos de la question des minorités, voy. not. N. Rouland, S. Pierré-Caps et J. Poumarède, Droit des minorités et des peuples autochtones, Paris, P.U.F., 1996, pp. 307-344.

4 Article 2 du Traité sur l’Union européenne, insérée par le Traité de Lisbonne modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 et entré en vigueur le 1er décembre 2009 (JO C 306 du 17 décembre 2007, p. 1).

5 Le Luxembourg a émis une déclaration similaire lors de la signature de la Convention-cadre le 20 juillet 1995.

6 Rapport soumis par le Portugal conformément à l’article 25, para. 1 de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, reçu le 23 décembre 2004, ACFC/SR(2004)002, p. 2.

7 Sur le système de suivi mis en place par la Convention-cadre, voy. infra, section 2.3.

8 Comité consultatif de la Convention-cadre, 1er avis sur le Portugal, ACFC/OP/1(2006)002, 6 octobre 2006, para. 20. Voy. aussi A. Eide, « Towards a Pan-European Instrument ? », in A. Verstichel, A. Alen, B. De Witte and P. Lemmens (eds), The Framework-Convention for the Protection of National Minorities: A Useful Pan-European Instrument ?, Antwerp, Intersentia, 2008, pp. 5-17, p. 16 et S. S. Åkermark, « The Added Value of the Framework Convention for the Protection of National Minorities (I) », in A. Verstichel, A. Alen, B. De Witte and P. Lemmens (eds), The Framework-Convention for the Protection of National Minorities: A Useful Pan-European Instrument ?, Antwerp, Intersentia, 2008, pp. 69-117, spéc. pp. 73-75.

9 Sur l’histoire du droit des minorités, voy. P. Thornberry, International Law and the Rights of Minorities, Oxford, Oxford University Press, 1999, et N. Rouland, S. Pierré-Caps and J. Poumarède,
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