Notes pour un état des lieux et propositions pour une méthode future








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C E D O V

Centre d’Etude, de Documentation et d’Observation sur les Villes.


Rénovation urbaine et implication des habitants :
Notes pour un état des lieux et propositions pour une méthode future.

Jacques Donzelot - Renaud Epstein
Pour le

Comité d’Evaluation et de Suivi

de

l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine


Janvier 2006
S O M M A I R E
Rénovation urbaine et implication des habitants 
Pages

Notes pour un état des lieux et propositions

pour une méthode future. 2
1 - Que fait-on, en France, au titre de la participation, 8

dans le domaine de la rénovation urbaine ?
. Montfermeil 8

. Reims 15

. Nantes 19

. Dijon 24
2 – Quelles pratiques de participation dans les autres pays 27

occidentaux confrontés à la crise urbaine ?

3 - Pour un partenariat local urbain et social 37

Annexe I
. CR de la réunion avec les Maires, le 8 novembre 2005 42
Annexe 2
. Echelle de la participation de Sherry Arnstein 51

Rénovation urbaine et implication des habitants :
Notes pour un état des lieux et propositions pour une méthode future.

A la demande du comité d’évaluation et de suivi de l’ANRU, nous avons conduit une recherche destinée à faciliter l’élaboration de propositions quant à une méthode d’implication des habitants dans les opérations de rénovation urbaine, méthode qui pourrait être proposée aux élus voulant présenter un projet en l’assortissant de meilleures garanties quant à leur mode de production à cet égard.
L’enquête a mobilisé essentiellement deux types de ressources :

  • Des enquêtes en France sur quatre agglomérations retenues au titre du programme national de rénovation urbaine (Clichy-Montfermeil, Reims, Nantes, Dijon). Dans chacun de ces sites, une dizaine d’entretiens ont été conduits avec les principaux acteurs impliqués dans les projets de rénovation urbaine, après visite des quartiers concernés.

  • Des analyses internationales. A partir d’enquêtes conduites par nous-mêmes récemment aux Etats-Unis ou par d’autres dans certaines nations européennes où la question de la rénovation urbaine s’est posée avec une acuité égale à celle qu’elle connaît en France, la Grande Bretagne et la Hollande, nous examinons les pratiques de participation qui s’y déploient afin de placer les pratiques françaises en perspective de celles-ci. Il va de soi que cet examen ne peut prétendre à l’exhaustivité dans le cadre d’une recherche relativement rapide comme celle-ci. Aussi, nous sommes nous attachés à ne retenir que les démarches considérées comme les plus attractives à cet égard, dont au premier chef, la formule américaine des Corporations de Développement Communautaire (CDC).


Enfin, nous avons procédé à l’audition de maires et chefs de projet de rénovation urbaine, au siège de l’ANRU (le 8 novembre 2005). Les maires de Valenciennes et Mantes-la-Jolie ainsi que l’adjoint au logement de Rennes ont été entendus, d’autres maires invités ayant annulé leur participation du fait des émeutes en cours à cette date (le compte-rendu de cette réunion se trouve en annexe du rapport). Par ailleurs, nous avons pu assister à la rencontre entre différents collectifs de mal logés d’Ile-de-France et le CES de l’ANRU, laquelle faisait suite à l’occupation par les premiers des locaux de l’agence.
S’agissant du mode d’analyse des éléments recueillis au cours de ces enquêtes, nous nous sommes proposés de les interroger à partir de la célèbre échelle de participation élaborée par Sherry Arnstein qui constitue, de loin, la principale référence sur le sujet. Publiée en 1969, dans le Journal of the American Institute of Planners, elle a été depuis rééditée une centaine de fois et traduite dans la plupart des langues1… quoique pas en France. L’échelle ainsi établie à la fin des années soixante, tirait le bilan d’une double décennie de malaises dus principalement à l’usage qui avait été fait de la participation dans le cadre des opérations urbaines initiées par l’Urban Renewal Act de 1949. Cette loi stipulait que les municipalités désireuses de lutter contre la « taudification » en même temps que de rendre à nouveau attirants leurs quartiers centraux (les inner cities désertés par les classes moyennes ainsi que les classes ouvrières blanches au profit des minorités ethniques, principalement les Noirs) devaient s’assurer de la participation des habitants de ces quartiers aux opérations menées. Il s’agissait là d’une exigence du pouvoir fédéral, qui avait conditionné l’allocation d’importants crédits au respect par les municipalités d’un ensemble de critères, dont la mise en oeuvre d’opérations de participation. Le caractère quelque peu rapide ou factice de la participation en question ajouta au malaise des habitants qui se sentaient souvent rejetés de ces quartiers ou dispersés et a contribué, pour partie, à leur colère qui s’est traduite par les émeutes sanglantes des années 1963 à 1968. Le terme de « participation » avait perdu toute crédibilité. Aussi, le succès de l’échelle proposé par Sherry Arnstein vint-il de ce qu’elle s’y efforçait de clarifier ce qui pouvait mériter ce nom et à quel titre. Nous nous servirons donc de cette échelle, non seulement pour analyser les matériaux recueillis dans le cadre de nos enquêtes, mais également pour imaginer une formule de participation susceptible de monter de quelques crans les pratiques généralement en usage en France. De la même manière que nombre de pays s’en sont servis pour mettre un point une démarche de participation dans les différents domaines de l’urbanisme, de l’écologie, de la santé, du social…
En quoi consiste donc cette fameuse échelle de la participation selon Arnstein ? Pourquoi a t-elle recueilli un tel succès en dehors des Etats-Unis ? Parce qu’à propos d’un concept au contenu aussi étendu que vague permettant de désigner des pratiques tantôt tenues, tantôt exigeantes, elle permettait de hiérarchiser des niveaux, de distinguer ce qui méritait ce nom et ce qui ne le méritait pas. Pour obtenir cette clarification, sherry Arnstein distingue trois niveaux correspondant à différents registres de pratiques, obtenant au total huit degrés possibles sur son échelle.


  • Le premier niveau correspond aux deux premiers degrés, ceux de la manipulation et de la thérapie. A ce stade le seul objectif est d’éduquer les participants, de traiter (therapy) leurs pathologies à l’origine des difficultés du territoire visé. Le plan qui leur est proposé est considéré comme le meilleur. Ce qui est qualifié de participation vise dès lors, exclusivement à obtenir le soutien du public, au travers de techniques relevant de la sphère de la publicité et des relations publiques. Ce premier niveau est considéré par Arnstein comme celui de la non participation.

  • Le second niveau comporte trois degrés. En premier, l’information, phase nécessaire pour légitimer le terme de participation mais insuffisant tant qu’elle privilégie un flux à sens unique, sans mise en place de canaux assurant l’effet retour (feed back). En second, vient la consultation également légitimante, mais à peine plus conséquente, car n’offrant aucune assurance que les attentes et suggestions des personnes consultées seront prises en compte. Il s’agit alors d’un simple rituel le plus souvent sans conséquence. En troisième, arrive la réassurance (placation) qui consiste à autoriser ou même inviter des citoyens à donner des conseils et à faire des propositions mais en laissant ceux qui ont le pouvoir, seuls juges de la faisabilité ou de la légitimité des conseils en question. Ce second niveau est celui de la coopération symbolique (tokenism).

  • La participation à proprement parler commence avec le troisième niveau qui comporte, lui aussi, trois degrés. Le premier consiste en la formation d’un partenariat, ce qui revient à une redistribution du pouvoir par une formule de négociation entre les citoyens et ceux qui le détiennent. Ces partenariats se concrétisent dans la formation de comités associant ces parties, qui deviennent responsables des décisions et de la planification des opérations. En second, on trouve la délégation de pouvoir, formule proche de la précédente mais qui s’en distingue en ce que les citoyens occupent une position majoritaire (ou un droit de veto) qui leur confère l’autorité réelle sur le plan de la décision, ainsi que la responsabilité de rendre compte publiquement de tout ce qui concerne le programme. Enfin, troisième et dernier degré, le contrôle citoyen, ou les tâches de conception, de planification, et de direction du programme relèvent directement des citoyens, sans intermédiaire entre eux et les bailleurs de fonds du programme. Ce troisième niveau correspond au pouvoir effectif des citoyens.




















8

Contrôle citoyen































7

Délégation de pouvoir










Pouvoir effectif des citoyens



















6

Partenariat































5

Réassurance (Placation)































4

Consultation










Coopération symbolique (Tokenism)



















3

Information































2

Thérapie




























Non participation

1

Manipulation

































Au seul résumé de cette échelle de la participation citoyenne, on comprend le principal motif de son succès qui tient à cet art de décanter les pratiques que recouvre ordinairement le terme de participation et de les ordonner selon un principe de progression allant de la non-participation vers le contrôle intégral de l’action, (mais non des ressources financières de celles-ci) qui correspond à ce que les américains appellent empowerment, terme sans équivalent français, mais qui peut être traduit par une élévation de la capacité de pouvoir selon le principe même de cette échelle. Cela signifie que c’est le processus qu’il faut prendre en compte, non une formule positive opposable à toutes les autres, non une définition exclusive de la participation, fut-elle celle correspondant au dernier degré de cette échelle. Car l’important n’est pas de disqualifier toute pratique qui ne se situerait pas à cet ultime niveau mais de pouvoir situer une pratique sur cette échelle, d’identifier le niveau d’exigence dont elle fait en conséquence preuve et de voir, à partir de là, s’il est possible et comment, de franchir une étape dans ce processus d’empowerment. L’échelle d’Arnstein vaut comme ressource pour problématiser les pratiques développées en différentes circonstances et réunies sous le nom de participation. Elle permet de se poser trois questions : 1) Que fait-on, en France au nom de la participation ? 2) Que fait-on à ce titre dans les autres pays occidentaux également confrontés à la question socio-urbaine ? 3) Peut-on faire plus et mieux, et à quelles conditions ?

* *
1) Que fait-on, en France, au titre de la participation, dans le domaine de la rénovation urbaine ?



Nous allons présenter les quatre sites que nous avons étudiés de manière à faire ressortir les pratiques mises en œuvre sous ce label et cela afin de pouvoir apprécier chacune selon l’échelle d’Arnstein. Cette présentation ne prétend pas décrire exhaustivement les démarches engagées dans les différents sites mais porte plutôt sur les traits saillants qui les caractérisent et les distinguent, afin de donner à voir la graduation des pratiques. En particulier, dans le cas des projets de rénovation urbaine concernant plusieurs communes d’une même agglomération, l’exposé se concentre sur les démarches participatives engagées dans une seule de ces communes, qui paraissaient les plus intéressantes ou édifiantes. Pour la clarté de l’exposition, nous procéderons en allant des sites où l’on n’a trouvé que des modalités très sommaires de participation pour aller vers ceux où apparaissaient des procédures relativement plus sophistiquées.
* *
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