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Séance 4 : Le PLU :

contenu et présentation




I- Présentation du PLU



Le PLU sert à exprimer et à mettre en place un véritable projet d’urbanisme communal.

Possibilité de faire un PLU commun à plusieurs communes.

Interdiction de PLU partiels, à la différence des anciens POS. (Sera développé la semaine prochaine)

II- Les principaux éléments du PLU





  • La loi SRU a remplacé les anciens POS par les PLU.

  • La principale différence entre PLU et POS est que le PLU doit comprendre un PADD qui présente le projet communal.

  • La loi UH a clarifié le contenu du PLU et la fonction du PADD.




  • Composition du PLU :



    • un rapport de présentation

    • un PADD

    • un règlement et ses documents graphiques

    • des annexes informatives

    • facultatif : des orientations d’aménagement




  • Pas de changement majeur de la composition du PLU avec la loi UH si ce n’est qu’elle a introduit la notion d’orientations d’aménagement, notion montée en puissance avec le décret du 9 juin qui l’a introduite dans la nouvelle rédaction de l’art 123-1.




  • Le rapport de présentation  :


R 123-2 code.

Ses fonctions de diagnostic et d’analyse ne sont pas modifiées.

Donc il continue à présenter le diagnostic de la commune, c’est à dire les principaux besoins présents et futurs. Il analyse l’environnement naturel et présente les conséquences prévisibles de l’application du plan sur l’environnement.

Par contre, il va plus loin puisqu’il doit expliquer les choix stratégiques retenus pour établir le PADD.

Il doit expliquer les motifs du zonage.

Il a une valeur pédagogique.

Il justifie les restrictions imposées à l’urbanisation dans les zones urbaines.

Il n’a pas de valeur juridique vis-à-vis des tiers (ex : CAA Paris 23 décembre 1994 Gaultier). En conséquence, il ne peut pas édicter de servitudes relatives à l’utilisation des sols et ses dispositions ne peuvent pas prévaloir sur celles du règlement sauf si ce dernier n’était pas clair.

Par contre, le rapport de présentation est obligatoire : le PLU doit nécessairement être présenté par un rapport de présentation qui doit être régulier.

Le rapport de présentation doit comporter :


    • un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques précisant les besoins répertoriés en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace….

    • Une étude d’environnement qui doit elle-même comporter 3 éléments : l’analyse de l’état initial de l’environnement, l’évaluation des incidences de l’orientation du plan sur l’environnement, la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l’environnement.

    • L’explication des choix retenus pour établir le PADD et l’exposé des motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des éventuelles orientations d’aménagement.

    • Les motifs des limitations administratives à l’utilisation des sols apportée par le règlement et la justification des délimitations des secteurs ou zones urbaines où vont être réalisées des actions et des opérations d’aménagement.

    • En cas de modification ou de révision, les justification de ce changement.


Doc. 6 : CE 22 novembre 1985 Daniau :
Faits : une commune avait établi un POS qui avait été approuvé par le préfet. Pb, le rapport de présentation de ce POS ne comportait pas de disposition relative à l’analyse de l’état initial de l’environnement ni de mesure dans laquelle le plan prenait en compte le souci de sa préservation.

Pour être légal, le rapport de présentation doit comporter tous les éléments énoncés à l’art. R 123-2 du code. Si l’un des éléments que doit contenir le rapport de présentation fait défaut, le rapport est irrégulier.
Il y a un art ds le code qui vient limiter les possibilités de contentieux s’agissant des PLU. Il s’agit de l’art L600-1.

Cet art prévoit que l’exception d’illégalité pour vice de forme ou de procédure d’un PLU ne peut plus être soulevée après un délai de 6 mois à compter de l’EV du plan. Mais le législateur a estimé que le rapport de présentation était un élément clé du PLU, et l’a exclu du champ d’application de l’art L600-1 : même au-delà de 6 mois après son EV, on peut continuer à soulever l’exception d’illégalité pour vice de forme ou de procédure à l’encontre d’un PLU à cause de défauts du rapport de présentation.



  • Le règlement :


R 123-4

Celui des PLU est assez peu différent de celui des anciens POS.

Le règlement doit s’inscrire dans le prolongement des orientations définies par le PADD.

Il met en œuvre le zonage prévu par les textes.

Le règlement doit répartir le territoire communal en quatre catégories de zones :

    • les zones urbaines U

    • les zones à urbaniser AU

    • les zones agricoles A

    • les zones naturelles et forestières N


Le règlement du PLU après avoir réparti le territoire en zones doit fixer les règles de fond applicables à l’intérieur de chacune de ces zones.

Ces règles figureront dans un règlement de zone.

L’art R 123-9 précise les conditions d’établissement de ces règles. 14 articles sont prévus, chaque art correspondant à un thème. Cependant, La commune n’est pas obligée de remplir tous les articles (hauteur, destination, emprise…) : elle choisit ceux qui lui paraissent utiles.

Seules les règles d’implantation des bâtiments par rapport aux voies et aux limites de parcelles sont obligatoires. Si elles font défaut : illégalité du PLU.


Document 3 : CE sect. 21 mars 1986 Copropriété de l’immeuble « Les Périades »



Concerne les règles édictées par les auteurs du PLU.

En l’espèce, les auteurs du POS avaient prévu la consultation d’un architecte or, cette consultation n’était pas prévue dans le code de l’urba.

Les auteurs du POS/PLU ne peuvent prévoir que des règles du fond concernant l’occupation des sols mais ne peuvent pas édicter de règles de procédure. D’une manière générale, les auteurs de PLU ne peuvent pas imposer d’autres formalités que celles prévues par le code.
Synthèse : le règlement détermine le zonage + les règles applicables à l’intérieur des zones, sachant que les règles correspondent aux 14 dispositions prévues.

Il a une valeur juridique. Et doit être cohérent avec le PADD.

Les constructions doivent respecter le règlement du PLU à la lettre.


  • Les documents graphiques


Ils sont obligatoires.

Ils délimitent les espaces et peuvent faire apparaître certaines règles.

Ils permettent de localiser un certain nombre de périmètres tels que les emplacements réservés, les espaces boisés classés…)

Ils donnent des précisions.

Documents important car ils peuvent contenir des règles qui ne figurent pas dans le règlement. Ce qui peut être le cas des règles de hauteur, d’emprises au sol…


  • Le PADD :


Le PADD a pour fonction exclusive de présenter le projet communal pour les années à venir.

Il sort diminué de la loi UH. Dans son contenu et dans sa portée.

Seule l’ancienne partie obligatoire du PADD a été conservée par la loi SRU.

Le nouvel art R 123-3 énonce que le PADD doit définir les orientations d’urbanisme et d’aménagement retenues pour l’ensemble de la commune, dans le respect des objectifs et des principes énoncés aux art L 110 et L 121-1 du code.
La loi SRU avait prévu que le PADD serait directement opposable aux autorisations d’urbanisme. Cela aurait été source de nombreux contentieux. En effet, on voit mal comment des orientations « définies suivant une expression libre ne permettant pas de distinguer aisément le relief normatif » (doc.2) auraient pu être opposables aux demandes de permis de construire sans être sources d’incertitude.

La loi UH a mis fin à cette situation. Cependant, le PADD n’est pas totalement dépourvu d’effets juridiques.

Sans doute pour ne pas faire du PADD un simple document d’information au même titre que le rapport d’information.
L’art. L 123-1 pose une obligation de cohérence entre le PADD et le règlement et entre le PADD et les orientations d’aménagement quand elles existent qui sont les parties du PLU qui ont une valeur juridique.
Il a été allégé. On lui a supprimé son contenu juridique jugé inutile et risqué. Il conserve néanmoins une place capitale au sein du PLU : il reste cependant, avec le règlement, la clé de voûte du PLU encas de contentieux, le JA sera tenu de le prendre en compte.
On a voulu faire du PADD un document simple accessible à tous les citoyens qui permet un débat clair au conseil municipal.


  • Les orientations d’aménagement :


Ca n’est pas une nouveauté de la loi UH. Elles existaient déjà sous l’empire de la loi SRU. Seulement elles étaient une partie du PADD (partie facultative) ce qui était peu lisible. La loi UH en a fait un document à part. elles doivent être cohérentes avec le PADD.

Les orientations d’aménagement permettent à la commune de préciser les conditions d’aménagement de certains secteurs qui vont connaître un développement ou une restructuration particulière.

Ex : ces orientations peuvent avoir pour objet la mise en valeur de l’environnement, des paysages et des entrées de ville, la lutte contre l’insalubrité….

Les orientations peuvent faire l’objet de schémas d’aménagement.

Ce doc. Facultatif définit concurremment avec le règlement, les conditions d’urbanisation des zones AU situées à proximité des secteurs desservis par le voirie et les réseaux.

Les orientations d’aménagement sont juridiquement opposables aux AOS.

Le rapport est un rapport de compatibilité. Donc pas de conformité stricte. La jp devra déterminer l’étendue de ce rapport de compatibilité.

Ce doc. n’a d’intérêt que dans les quartiers qui connaissent une évolution significative.


  • Les annexes informatives :


Le PLU crée lui-même des règles relatives à l’occupation des sols dans les différentes zones de la commune.

Mais ils se peut que d’autres règles que celles prévues par le POS soient applicables sur le territoire de la commune, en particulier les contraintes administratives. Elles doivent figurer dans des annexes informatives.

La liste des éléments devant figurer dans les annexes informatives figure aux art R 123-13 et R123-14.

Art. R 123-13 est relatif à un certain nombre de périmètres qui doivent être indiqués sur des documents graphiques.

Art. 123-14 est relatif aux différentes servitudes.

Structure du PLU

Rapport de présentation


PADD

Qui définit le projet communal mais qui n’est

pas opposable aux permis de construire


 Qui se traduit par  



Sur certains quartiers, des orientations d’aménagement facultatives dont l’esprit doit être respecté

(ont une valeur juridique)





Sur toute la commune, le règlement obligatoire dont la lettre doit être respectée

(a une valeur juridique)


III- Le zonage



Le zonage est une opération visant à diviser le territoire couvert par le PLU en zones et secteurs dans lesquels l’occupation des sols est soumise à des réglementations différentes.

Le zonage permet l’organisation d’une certaine mixité dans l’affectation de l’espace. Encore faut-il que cela ait un sens. Il faut rester cohérent.
Le zonage est le résultat :

  • des prescriptions du règlement

  • des documents graphiques (ils délimitent le champ d’application territorial des prescriptions du règlement).


Le zonage n’est pas tenu de respecter les limites de propriété.

Il est donc possible qu’un terrain appartenant à un seul propriétaire soit situé à la fois sur une zone AU et sur une zone N ce qui peut poser des problèmes lors des demandes d’autorisation d’occupation des sols.
Document 4 : CE sect. 26 février 1988, Mme Sales

Faits : mme Sales était propriétaire d’un terrain situé à cheval sur 2 zones : une partie située sur la zone NA (à urbaniser) et une autre en zone UB (à vocation mixte d’habitat et d’habitation).
Conclusions Vigouroux : dans un premier temps, il rappelle que « la règle d’urbanisme ne peut être calquée sur le parcellaire » car le parcellaire est la marque du passé alors que l’urbanisme se veut projet d’avenir. Et que les auteurs du POS ne sont pas tenus de prendre en compte les divisions parcellaires des propriétés foncières.

Il y a des art du code qui prévoient expressément la liberté du zonage par rapport au découpage foncier.

En outre la jp du CE admet, même en l’absence de texte, la division d’un même terrain en 2 zones au POS : CE 29 juillet 1983, association de défense et de sauvegarde de Kergavarec.

Une fois que le commissaire du gouvernement a démontré que le zonage pouvait ne pas tenir compte du parcellaire, il énonce qu’il faut en tirer les conséquences ainsi, le PLU doit être appliqué même d’il ignore les limites des propriétés.

Quand une parcelle est située à cheval sur 2 zones, chaque partie de la parcelle obéit au règlement de la zone à laquelle elle appartient. Si un bâtiment peut être édifié sur la limite entre les zones, c’est chaque partie de ce bâtiment qui obéira à des règles différentes. Si cela n’est pas possible, c’est à dire si le bâtiment ne répond pas à chacun des deux règlements, le permis de construire ne pourra pas être délivré.
Problème en l’espèce = calcul de la superficie de référence pour le calcul des emprises et densité est, en principe, la surface totale du terrain possédé. Pb est que dans les cas dont avait eu à connaître le JA, la totalité des terrains était classée dans une seule zone. Ici : 2.

Cdg propose de prendre en compte la seule surface du terrain du demandeur comprise dans la zone du plan où doit être réalisé le projet et non de la surface totale de l’unité foncière partagée entre plusieurs zones.
En l’espèce, le règlement prévoyait que dans la zone NA du plan « l’emprise au sol des constructions existantes et projetées ne pouvait excéder 30% de la superficie totale de l’unité foncière. Pb comme terrain à cheval sur 2 zones : soit on retenait la totalité de la superficie du terrain, et dans ce cas, l’emprise prévue était légale car inférieure à 30%, soit on retenait de la seule portion du terrain située dans la zone NA dans ce cas, la surface est plus petite et l’emprise prévue est supérieure à 30% et construction est illégale.

Cette 2ème solution est la solution choisie.

A- le zonage de base :



But du zonage = empêcher la dispersion des constructions.

4 types de zones :

  • les zones urbaines dites zones U

  • les zones à urbaniser dites zones AU

  • les zones agricoles dites zones A

  • les zones naturelles et forestières dites zones N




  • Les zones urbaines (U)


Ce sont celles qui sont déjà urbanisées, ou équipées et qui sont donc susceptibles de recevoir des constructions.

Pour accueillir des terrains en zone U, les équipements publics doivent être suffisants.

Quand un terrain est situé en zone U, en principe, on est assuré d’obtenir un permis de construire. Mais ça n’est pas toujours le cas, car l peut y avoir des servitudes.


  • Les zones à urbaniser (AU)

Elles ont vocations à s’ouvrir à l’urbanisation.


  • Les zones agricoles (A)

Seuls peuvent « être classés en zone A les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles »..

En principe, les seules constructions et installations possibles dans ces zones, sont celles nécessaires à l’exercice de l’activité agricole et celles nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif. (antennes de télécommunications, éoliennes….)


  • Les zones naturelles et forestières (N)

Peuvent être classés en zone N les secteurs de la commune équipés ou non, à protéger soit en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, soit en raison de l’existence d’une exploitation forestière, soit de leur caractère d’espace naturel.

Dans ces zones, les constructions ne sont pas interdites par principe, c’est au PLU de décider quelles constructions y seront admises.

Document 5 : CE sect. 23 mars 1979, commune de Bouchemaine


Cet arrêt nous montre comment le JA contrôle la légalité d’un POS à l’égard de son zonage. Le JA opère un contrôle de l’EMA.

Le JA vérifie que les auteurs du PLU n’ont pas commis d’EMA en classant un terrain dans une zone.

B- Les emplacements réservés et les espaces boisés classés



(zonage complémentaire).


  • Les emplacements réservés :


Les emplacements réservés sont forcément délimités par le PLU ou les PSMV.

Ils sont destinés à recevoir des équipements collectifs.

Elle peut concerner des terrains bâtis ou non.
Pour qu’un terrain soit classé en en emplacement réservé, 2 conditions doivent être remplies :

  • l’emplacement doit être destiné à recevoir un des équipements énumérés à l’article L 123-1 8° à savoir voies et ouvrages publics, espaces verts public, installations d’intérêt général :liste à un caractère limitatif

  • Le bénéficiaire de la réserve ne peut être qu’une collectivité publique ou un organisme gestionnaire d’un SP.


Tant que la réserve existe, le terrain est inconstructible mais peut recevoir des constructions précaires. S’il y a déjà des constructions, on ne peut pas en ajouter.

Il y a une contre partie : le droit de délaissement du propriétaire.

Ce droit est prévu à l’art. 123-17 du code : il permet au propriétaire dont le terrain est touché de mettre en demeure la commune d’acheter le terrain à un certain prix. Le maire a un an pour répondre. Si refus => intervention du juge de l’expropriation.

Si accord amiable entre propriétaire et commune, le propriétaire doit être indemnisé dans un délai de 2 ans à compter de sa mise en demeure.

Document 7 : CE 17 mai 2002, Kergall



Une dame avait reçu en donation, un terrain placé sur un emplacement réservé pour espace vert. Il y a eu une révision du POS qui a maintenu le terrain dans ce même emplacement réservé.

Demande d’annulation de la délibération approuvant le POS révisé.

Pour le CE pendant 40 ans, servitude et pas de réalisation de projet d’aménagement. La commune avait acquis des parcelles de cet emplacement réservé mais elle les a utilisées à d’autres fins que la réalisation d’un espace vert. La commune ne s’est pas comportée comme si elle voulait aménager un espace vert donc le maintien du terrain dans un emplacement réservé était illégal.

L’intention de la commune de réaliser un espace vert justifie de classer un terrain dans un espace réservé sans qu’il soit besoin qu’un projet soit défini. Pour autant, le JA exerce un contrôle de l’EMA sur le caractère réel de l’intention de la commune. Et si aucun projet ni aucune réalisation n’a été élaboré en 40 ans, le maintien de ce classement constitue une EMA.


  • Les espaces boisés classés :


L 130-1 du code

Les PLU peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer. Ce classement peut également s’appliquer à des arbres isolés.

Champ d’application relativement large.

En principe, le classement relève du pouvoir discrétionnaire de l’administration sauf pour les communes littorales auxquelles l’art. L146-6 fait obligation de classer les espaces boisés les plus significatifs.
Espaces classés sont protégés. Pas de constructions, pas de défrichement…


IV- Le COS



L’art. L123-1 du code autorise le PLU à fixer un ou des COS qui déterminent la densité des constructions admises. COS fixe la densité maximum de constructions qui peut être admise dans une zone ou un secteur délimité par le PLU. Def du COS art. R 123-10. C’est un rapport entre la surface de plancher ou le volume de la construction et la surface du terrain sur lequel elle doit être édifiée. Il détermine le maximum de surface constructible sur un terrain donné.

C’est un plafond.
On peut opter pour des COS différenciés.

COS uniquement dans les zones U ou AU.

Exceptionnellement dans les zones N.

On ne peut plus compenser un dépassement du COS par une contrepartie financière.

Cependant, dans 4 cas, on peut dépasser le COS :

  • Reconstruction (dans certains secteurs)

  • secteur de transfert de COS : opération par laquelle un propriétaire cède à un autre propriétaire tout ou partie des droits à construire conférés par le COS à son terrain. Possible uniquement dans les zones N.

  • dépassement pour favoriser la construction de logements sociaux :possibilité de dépasser le COS de 20%

  • adaptations mineures.

Les POS et les PAZ



PAZ = plan d’aménagement de zone.
La loi UH a réécrit les dispositions transitoires concernant les POS et les PAZ pour clarifier tout ça mais sans changer le droit.

Les POS et les PAZ en vigueur aujourd’hui restent applicables sans limitation de temps tant qu’un PLU ou une carte communale n’a pas été approuvé.

A l’exception de l’art 123-1, tous les articles définissant le contenu des PLU sont applicables aux POS et aux PAZ.
La loi UH a apporté plusieurs autres adaptations au contenu des PLU. Pour les POS existants, les 3 règles, taille minimale, division parcellaire et changement de destination en zone agricole, pourront s’appliquer par une simple modification du document.





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