I. Pourquoi parler d’action publique et non de politique publique?








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L’européanisation des relations industrielles.



On observe d’abord que les organisations patronales se sont développées à l’échelle européenne beaucoup plus précocement que les organisations syndicales. Cela rejoint le néo-fonctionnalisme (on fait de plus en plus de lobbying à Bruxelles). Dès le Traité de Rome, voire même dès la CECA, on a la structuration d’un patronat européen dans deux branches : la sidérurgie et la métallurgie (l’Union des Industries Métallurgiques a été une des premières unions en France). Puis en 1958 est créée l’UNICE (Union des Confédérations de l’Industrie et des Employeurs d’Europe) : cette organisation va être le représentant des grandes entreprises européennes. En 2007, elle est devenue le « Business Europe », dirigée par Ernest-Antoine Seillere, qui s’occupe de l’entreprise Wendel (fonds d’investissement venant du secteur de la métallurgie) ; cela montre l’importance des entreprises métallurgiques à l’échelle même européenne.

Par cette création en 1958, on voit qu’on a directement des organisations patronales en capacité de négocier avec les organisations européennes, ce qui n’est pas le cas des syndicats. Ces derniers ne sont pas organisés à l’échelle européenne (quoique la Confédération Européenne des Syndicats (CES) soit créée en 1973), car à ce moment là ils sont dans des conflits nationaux sur des bases idéologiques, avec l’influence ou non du bloc communiste ; de fait, on a une structuration internationale des syndicats, mais pas à l’échelle européenne.
Différentes phases distinctes, contrastées :


  • 1958-1968 : les syndicats ne négocient qu’à l’échelle nationale. Il y a donc des asymétries importantes dans les négociations collectives, car ils ne peuvent pas jouer à différents niveaux, à l’inverse des organisations patronales (qui le feront notamment sur la mise en œuvre du marché commun, autour d’enjeux tels que la normalisation technique, la fiscalité).




  • 1968-1984 : l’institutionnalisation de la représentation syndicale. Or c’est aussi une phase de blocage des institutions européennes, pour des raisons essentiellement liées à la crise industrielle, ce qui fait que les gouvernements bloquent le processus d’européanisation pour négocier des plans d’accompagnement au niveau national. Ces institutions européennes sont donc à cette époque peu en capacité d’imprimer des changements importants (tel que le poids des syndicats). Mais les syndicats obtiennent quand même des premiers règlements en matière sociale : on voit apparaître au début des 1970s les débuts d’une législation sociale européenne, notamment sur les questions de la sécurité des travailleurs et sur leur formation (avec les crédits du Fonds Social Européen).




  • 1984 : année charnière dans l’histoire de l’intégration européenne, car c’est l’année des blocages les plus importants, notamment ceux qui font suite au sommet européen de Fontainebleau (réunion des Chefs d’Etat et de gouvernement où on a eu des négociations budgétaires importantes). Thatcher était notamment arrivée à ce sommet en disant « I want my money back » et avait réussi à obtenir de manière offensive ce « rabais britannique ». Mais en même temps c’est une année de déblocage car arrive à la tête de la Commission Jacques Delors, et les premières négociations pour l’Acte Unique Européen (AUE) vont avoir lieu. Cet Acte Unique Européen est l’approfondissement du marché intérieur, c’est-à-dire notamment le fait d’arriver véritablement à une libre-circulation des marchandises et des travailleurs. Pour cet AUE, l’un des négociateurs patronaux importants est l’ERT (European Roundtable of Industrialists), sous l’impulsion des dirigeants de l’industrie automobile qui sont les principaux promoteurs de l’AUE, car ils veulent pouvoir disposer de structures de marchés les plus intégrées possibles (en matière douanière, de normes techniques,..) pour développer leur débouchés industriels dans les différents pays de la CEE. L’ERT est un club (besoin de cooptation pour en faire partie) et fonctionne à la manière d’un réseau d’influence : il fait des diners à Bruxelles pour mettre en relation les uns et les autres, il fait des conférences, signe des plateformes, des rapports,… Il fonctionne donc un peu comme un think tank.

La Commission Européenne se retrouve dans une dynamique à être sous la pression des grands industriels européens pour aller vers l’AUE, et donc tout le jeu de Delors était de rentrer dans une logique de donnant-donnant.
 De 1984 à 1995 (la « période Delors » en quelque sorte) : relance de l’intégration sur une base de donnant-donnant. Il tient un certain discours aux industriels, disant que si on va vers plus d’intégration, on négocie avec les syndicats sur un certain nombre de garanties sociales, de droits sociaux. Sur le bilan de cette période, on retient deux éléments :

    • Directive sur les comités d’entreprise européens en 1994. Elle permet de mettre en place dans les grandes entreprises multinationales des comités européens qui vont avoir pour rôle de consulter les syndicats à l’échelle européenne, donc de réduire les asymétries d’information des uns et des autres. Gregory Jackson a montré que les structures de gouvernance des entreprises ont évolué plus vite que les structures de consultation interne, et de fait la logique du court-termisme financier l’a globalement emporté sur les logiques de marché interne.

    • Charte des droits fondamentaux en 1995, qui définit tout un ensemble de droits sociaux (droit de grève, égalité hommes/femmes,…). Cela signifie une véritable avancée pour les syndicats. Le RU avait demandé un statut dérogatoire à cette Charte, et seul le gouvernement Blair était revenu sur cette logique-là.

Cette phase est donc assez importante en terme de négociation européenne, puisqu’on a une multitude de négociations, dans la logique de Dunlop (faire à l’échelle européenne ce qui se faisait dans le cadre national). C’est donc véritablement une phase de relations industrielles : Delors l’appellera le « dialogue social européen ».


  • Dernière phase, assez paradoxale, puisqu’on a à la fois un processus de constitutionnalisation (et la Charte européenne va s’imposer dans le cadre du Traité de Lisbonne), et en même temps on voit apparaître fortement le retour des Etats, c’est-à-dire le retour de politiques d’emploi sur lesquelles les syndicats ont peu de prise, peu de marge de négociation, parce qu’à partir du moment où on met en place cette stratégie de Lisbonne, on sort d’une logique de marché interne pour entrer dans une logique de marché externe du travail (c’est-à-dire l’accès à l’emploi,…). C’est pour cela que les syndicats sont en fin de capacité de négocier. La stratégie européenne pour l’emploi va être mise en œuvre à travers la « méthode ouverte de coordination » (MOC), qui date de 1997 et a été reprise en 2000 dans la stratégie de Lisbonne. Son but est de remettre en avant une méthode intergouvernementale, pour faire converger les politiques nationales pour réaliser des objectifs communs (et non plus une logique supranationale).

Il faut voir qu’en 1997, on a le gouvernement Jospin qui arrive en France, Blair en UK, Schröder en Allemagne. Ainsi, on a à la tête des trois principaux Etats européens des dirigeants de coalition gouvernementale qui sont plus ou moins social-démocrate. Et le processus de Luxembourg est à cette image : les gouvernements doivent prendre leurs responsabilités en matière d’emploi, et en même temps on a une méthode intergouvernementale stricte, c’est-à-dire une technique qui typiquement rompt avec la logique supranationale  logique de benchmarking, en mettant en place une pression par les pairs (peerpressure). Donc le rôle de la Commission est relativement limité, et les autres organisations européennes sont presque écartées du processus, qui prend ainsi un véritable caractère national, intergouvernemental. On va identifier et définir en commun des objectifs à remplir, et mettre en place des instruments de mesure communs (statistiques, indicateurs,…, qui se sont harmonisés, notamment sur l’organisation des CSP, avec la mise en place de la catégorie des superviseurs, qui à la base était britannique).

On va être dans une « soft law » : aucune directive ni règlement car aucune base légale, donc on passe sur de la coopération des gouvernements, sur une logique de benchmarking (= banc d’essai ; notation). C’est une technique d’étalonnage qui vient du privé, qui consiste à analyser les techniques de gestion des autres entreprises. Un benchmark est un indicateur chiffré de performance dans un domaine donné (qualité, productivité, rapidité,…). C’est une technique stratégique des entreprises qui nous vient des 1980s (avec la société Xerox, qui avait besoin de savoir mieux géré ses stocks), pour laquelle on crée Eurostat.  Phase de planification, de collecte des données, d’analyse des écarts de performance, d’intégration (communiquer les résultats à tous les niveaux de l’organisation), d’action et de communication des progrès réalisés, et enfin une phase de maturité, lorsque la position de supériorité est assurée.

La MOC est du benchmarking public : on fait la même chose en matière de politique d’emploi que les entreprises en matière de gestion. Les instruments sont multiples : lignes directrices intégrées ; programmes nationaux de réforme ; rapport conjoint sur l’emploi ; recommandations ; rapport annuel de progrès par la Commission. Par le néo-institutionnalisme de Powell et Dimaggio, la MOC peut se comprendre par la théorie des isomorphismes institutionnels (les institutions prennent la même forme), selon trois dynamiques possibles :

    • dynamique coercitive (on va obliger les organisations à avoir la même forme)

    • dynamique normative (on va diffuser les normes)

    • dynamique mimétique (les uns et les autres s’imitent mutuellement)

Or avec la stratégie européenne pour l’emploi, on n’est pas dans une dynamique coercitive mais véritablement dans une dynamique à la fois normative et mimétique. Par exemple, les politiques d’activation, qui conditionnent les prestations chômage à la recherche d’emploi, se sont développées en Europe (alors qu’inventées en UK). Pareil avec les maisons de l’emploi de Borloo, on a copié les job centres britanniques.

 En fait il faudrait s’entendre sur ce qu’on veut dire par convergence : il y a bien convergence dans l’instrumentation, mais ce n’est pas la convergence des politiques. En effet, quand Blair met en place sa politique d’activation en 1997, on a une croissance forte, donc une croissance de l’emploi et un chômage à 4%, et sa politique d’activation a des effets positifs sur l’économie. Or ce n’est pas du tout la même politique qui en résulte lorsqu’on utilise cette politique d’activation dans un contexte de baisse de l’emploi et de montée du chômage (comme on l’a fait en France), car à ce moment-là cela devient un système au contraire bien plus coercitif sur les chômeurs. Donc en reprenant une même instrumentation, mais dans des contextes macroéconomiques différents, on crée des dynamiques complètement différentes. C’est pourquoi les syndicats aussi sont plus à l’aise sur les marchés internes qu’externes. Les politiques d’emploi menées ne sont finalement pas favorables çà ceux censés en être les bénéficiaires.
LA TECHNOCRATIE CONTESTEE :

ALTERNATIVES ET DEBATS PUBLICS

LA MISE EN DEBAT DES PROJETS D’AMENAGEMENT.

LE CAS DE LA CNDP


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