Résumé 17 Première partie repenser le gouvernement 22 Face au populisme, la recherche d’un nouveau modèle politique 23 Le repositionnement du politique 28 L’Etat moderne, «gérant d’affaire de la collectivité»








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titreRésumé 17 Première partie repenser le gouvernement 22 Face au populisme, la recherche d’un nouveau modèle politique 23 Le repositionnement du politique 28 L’Etat moderne, «gérant d’affaire de la collectivité»
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Gros plan sur les dépenses de santé


Globalement pour les secteurs public et privé, les dépenses de santé françaises représentent 11% du PIB (plus que la moyenne de l'OCDE141) et ce ratio augmente constamment142. Ce n’est pas un problème en soi et relève d’un choix de société louable, tant on connait les effets positifs d'un bon système de santé sur l'économie, notamment en termes de productivité.

En revanche, des progrès restent à faire dans l’optimisation de la répartition des dépenses. Trois postes nous paraissent particulièrement problématiques :  

  • Dépenses publiques hospitalières : elles représentent 96 milliards d’euros en incluant les établissements médico-sociaux143. Nous dépensons donc 1200€/an/habitant en dépenses hospitalières, quand l'Allemagne en dépense 400 de moins144. Il pourrait être raisonnable de penser qu'en s'alignant sur les pratiques allemandes, nous pourrions dégager des marges de manœuvre de l’ordre de 20 milliards d’euros sur ce poste. En effet, le ratio nombre de lits par habitants en France est supérieur de 25% à la moyenne de l'OCDE (6,2/100 habitants, contre 4,7 dans le reste de l’OCDE)145. Beaucoup d'initiatives pourraient être prises pour trouver une solution à cette problématique, et la plupart sont d’ailleurs connues : fermeture ou reconversion des hôpitaux secondaires en maisons de soins libérales et pluridisciplinaires, concentration des hôpitaux (notamment CHU) sur l’activité d’excellence, développement massif de l'ambulatoire et de l’hospitalisation à domicile pour une sortie de « l’hospitalo-centrisme », rationalisation des politiques d'achat, réorganisation des services d’urgence - encore faut-il mobiliser la volonté politique nécessaire à leur préparation et à la conduite de ces réformes d’avenir.



  • Dépenses administratives et frais de gestion : le double niveau Assurance Maladie Obligatoire (AMO) / Assurance Maladie Complémentaire (AMC) crée un système complexe dans lequel la majorité des actes et prestations sont prises en charge par un double financement. Au total, les frais de gestion AMO + AMC représentent environ 13 milliards d’euros par an, dont 7,2 milliards pour les organismes de Sécurité Sociale, et 6,2 milliards € pour les assurances complémentaires146. Des axes simples d'amélioration sont possibles : dématérialisation (systématiser la télétransmission, supprimer les feuilles de soins papier), simplification de la réglementation, meilleur pilotage du système à travers une simplification administrative. Une piste plus audacieuse pourrait consister à accroître la lisibilité et l’efficience du système en adoptant un système « un acte = un financeur ». Cette logique permettrait d'entraîner des économies de frais de gestion non négligeables. Cela reviendrait à définir un panier de soins « obligatoire » pris en charge à 100% par l'Assurance Maladie (par exemple : consultations médicales et honoraires chirurgicaux, certains médicaments, hospitalisation d’urgence, etc) et un panier de soins « complémentaire » pris en charge à 100% par un régime complémentaire privé (dentaire, optique, paramédicaux, dépassements d'honoraires, etc). Son contenu minimum, ainsi que des écarts tarifaires réglementés, seraient définis par la puissance publique afin de garantir un accès équitable aux soins pour tous.



  • Dépenses liées aux maladies chroniques : là se situe le nœud du problème pour l'avenir et représentera l'écrasante majorité de nos dépenses dans les 5 à 10 ans à venir147 :

    • Dépenses des personnes en affection de longue durée (ALD)148 : 90 Milliards d’euros par an (+30% par rapport à 2009).

    • Part des personnes en ALD : de 15% en 2011 à 20% en 2025, soit + 1 million par an.

    • Dépenses liées à la chronicisation des pathologies : + 70 milliards d’euros d’ici à 2025.

Les solutions sont ici plus délicates à imaginer car cette chronicisation des pathologies parait inéluctable, et l’objectif d’universalité inhérent à notre système de santé nous commande de conserver une logique de solidarité. Quelques pistes peuvent cependant être avancées : réforme du régime ALD et instauration de franchises plafonnées, plans massifs de prévention et de santé publique tant on sait qu’un grand nombre de maladies chroniques sont dues aux modes de vie, prise en charge modulée en fonction des comportements, etc.

La situation de l'Assurance Maladie reste difficile, et son déficit se maintient à des niveaux élevés : 8,6 milliards d’euros en 2011 ; 5,9 en 2012 ; 7,7 en 2013 ; 6,5 en 2014 ; 7,4 en 2015149 ... alors même que des défis considérables l'attendent : la chronicisation, les médicaments innovants, le vieillissement de la population entraîneront de nouvelles dépenses qui alourdiront un peu plus l’ardoise que nous laisserons aux prochaines générations si rien n’est fait. En effet, les dépenses de santé pourraient représenter plus de 15% de notre PIB à horizon 2060 d’après l’OCDE si nous ne maîtrisons pas nos coûts, alors qu’une politique budgétaire de santé ambitieuse et adaptée pourrait nous permettre de limiter la part de nos dépenses de santé dans notre richesse nationale de plus de 50%, à moins de 10% du PIB150. Il y a donc urgence à faire des choix à pour assurer, au sein d’une enveloppe contrainte, la prise en charge de ces défis majeurs et assurer viabilité et avenir à notre système de soins.

Au-delà des pistes pour notre système et notre organisation des soins, deux mesures budgétaires pourraient marquer notre engagement à entamer cet effort indispensable de réflexion autour de l’optimisation de l’allocation de nos dépenses de santé :

  • Construire une marge de sécurité importante (de l’ordre de 5 à 10 milliards d’euros) entre dépenses et recettes dans la projection annuelle du budget de l’Assurance Maladie (l’ONDAM151) – celui-ci a d’ailleurs été quasi systématiquement dépassé avant 2011.

  • De façon plus globale, trancher l’éternel débat sur l’interdiction des déficits des comptes sociaux permettrait d’enclencher un effort sérieux au niveau de toutes les branches de la Sécurité Sociale, dont l'Assurance Maladie.

Si l’optimisation des dépenses de santé doit être accélérée, il reste que l’évolution du budget de la santé dépendra dans une large mesure de critères éthiques. Les questions liées à l’acharnement thérapeutique continuent de peser dans le débat public : la loi Claeys – Leonetti de 2016 instaure un droit du patient à la « sédation profonde et continue » lors d’une « affection grave et incurable » et quand le « pronostic vital est engagé à court terme », mais ne constitue pas un droit à mourir.

La réduction des charges sociales


Une fois identifiées les réductions de dépenses sociales possibles, il peut être très utile d’affecter des réductions à la baisse des charges sociales supportées par les entreprises et tenter de diminuer le différentiel entre la France et l’Allemagne – 11,5% du PIB contre moins de 7%152 (chiffres 2013).

Concentrées au niveau du SMIC, ces baisses devraient être créatrices d'emploi : le FMI estime que réduire les charges sociales de 1% en période de récession pourrait augmenter le taux d’emploi de 0,7% durant l’année de la réforme et de 1,2% après quatre ans153.

Le lien entre le coût du travail et le chômage est particulièrement net, comme l’illustre le graphe ci-dessous154 :



Éclairage : le Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE)

D’après le rapport 2015 du Comité de suivi du CICE155, les entreprises devraient avoir bénéficié d’un montant estimé (à confirmer donc) de 18,2 milliards d’euros durant l’année 2014.


La réforme des collectivités territoriales


En 2015, les administrations publiques locales (APUL) représentaient 249 Md€, soit 20 % du total des dépenses publiques. Les APUL sont concernées, au même titre que l'État et les organismes de sécurité sociale, par le respect des engagements de la France en matière de redressement des comptes publics. Elles ne contribuent qu'à hauteur de 10% environ de la dette publique française mais bénéficient de transferts financiers importants de la part de l'État (103 Md€ en 2015). Surtout, elles frappent par le dynamisme de leurs dépenses de fonctionnement et de leur masse salariale156, que ne justifient que très partiellement les transferts de compétences liés aux grands actes de décentralisation.

Si aucune action nouvelle n’était entreprise sur la période 2017-2022, la dépense publique locale progresserait de l’ordre de 10% au-delà de l’inflation sur cette période, progression expliquée pour près de moitié par l’augmentation des dépenses de fonctionnement et de la masse salariale. Une telle progression, bien plus rapide que pour les autres secteurs des administrations publiques, réduirait considérablement l'impact des efforts entrepris par ailleurs pour maîtriser la dépense publique et permettre ainsi de libérer des marges de manœuvre pour la baisse de la fiscalité et la restauration de la compétitivité de nos entreprises.

L'État français s'est engagé depuis plusieurs années dans un effort important de réduction de ses concours au financement des collectivités territoriales, qui trouve sa traduction en particulier dans la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019, laquelle prévoit une baisse de 11 Md€ des dotations aux collectivités sur la période. Nous considérons que cet effort souffre de trop nombreuses insuffisances : il est d'une part trop faible en volume, et d'autre part il ne relève que de l’application de la trop classique logique du rabot budgétaire, qui n'est pas à la hauteur des enjeux. De manière générale, la contrainte financière pesant sur la gestion des collectivités locales reste relativement faible à cause du dynamisme de la fiscalité transférée et des impôts locaux, comme le relève la Cour des Comptes dans un récent rapport.157


L'année 2015 a vu la mise en œuvre d'un objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL), sur le même modèle que l’ONDAM dans le secteur de la Santé, permettant de fixer une norme transversale d'évolution de la dépense des collectivités territoriales. En apparence vertueux, l’ODEDEL présente pourtant plusieurs défauts, tant dans sa construction, dans sa structure, que dans son évolution : d'abord il n'est qu'indicatif, ne comportant donc aucune conséquence juridique en cas de non-respect des objectifs. Ensuite, il cadre seulement les dépenses totales de chaque collectivité, ce qui n’est pas suffisamment incitatif. Enfin, les objectifs fixés par le Gouvernement restent peu ambitieux, avec une évolution de l’ODEDEL plus importante que l’inflation.

Face à cette situation, nous considérons que les outils mis en place pour maîtriser l’évolution des dépenses des collectivités territoriales méritent d’être considérablement approfondis, mais surtout que l'action même et la structure des collectivités territoriales doit être réformée avec pragmatisme.
Concernant les outils, une révision de l'article 72 de la Constitution158 permettrait la fixation au sein de l'ODEDEL de normes d’évolution des finances locales ayant un caractère impératif, avec par exemple l’introduction de plafonds contraignants de dépenses de fonctionnement et d'investissement par catégorie de collectivités territoriales ou par strates démographiques. Ces objectifs seraient fixés chaque année par des lois de financement des collectivités territoriales, après une concertation approfondie entre les services de l'État (préfectures, Bercy...) et les collectivités159, et les écarts aux plafonds pourraient faire l’objet d'éventuelles mesures de redressement par les préfets et les chambres régionales des comptes.
Une réforme ambitieuse du fameux « millefeuille territorial » est nécessaire, qui aille bien au-delà de la fusion symbolique de quelques collectivités ou de quelques transferts de compétences supplémentaires. C'est pourquoi nous proposons l'intégration des compétences communales au sein des structures intercommunales. Les lois MAPTAM et NOTRe ont contribué à approfondir la pertinence des structures intercommunales en rendant leur périmètre plus cohérent, en supprimant les communes isolées ainsi qu’en rationalisant les syndicats intercommunaux. Cependant, elles n’ont pas remis d’ordre dans la répartition des compétences au sein du bloc communal, entre les communes et les « Etablissements publics de collaboration intercommunale », et n’ont pas traité la question de la clause générale de compétence.
Or, la commune ne peut plus être considérée comme l’échelon de proximité pertinent : les bassins de vie dépassent ses frontières et les services rendus à la population dépassent le périmètre restreint de la commune-centre. En outre, les transferts de compétences vers le niveau intercommunal n’ont pas été suivis d’un transfert de moyens à due concurrence, générant des doublons et une absence d’économies en termes de frais de structures.
Il faut donc tirer les conséquences du nécessaire et inéluctable développement de l’échelon intercommunal, et aller jusqu’au bout de la logique de la création des structures intercommunales sur un territoire pertinent en supprimant à terme l’échelon communal.
Cette réforme, en supprimant systématiquement les doublons inutiles, en allégeant les frais de structures et en permettant aux achats des collectivités d'intervenir à un échelon plus pertinent au niveau de l'intercommunalité entrainera des économies significatives en fonctionnement, en masse salariale et en intervention. Elle pourra s'accompagner par ailleurs d'une révision de la fiscalité locale dont les trois taxes historiques sur les ménages (taxe d'habitation, taxe foncière bâti et taxe foncière non bâti) mériteraient d'être considérablement rénovées, a minima par la révision des bases locatives, pour donner plus de lien entre les territoires d'application de ces taxes et le niveau de leur fiscalité.


Réforme de la fiscalité des ménages et de l'aide sociale


Remettre à plat la fiscalité160 : dans le contexte économique actuel, n’est-ce pas vouloir changer la coque du navire en pleine mer et par gros temps ? On rétorquera que c’est précisément le marasme économique et la défiance des ménages envers les politiques fiscales qui rendent urgent un ensemble cohérent de réformes structurelles, où la fiscalité a toute sa place car elle se situe au cœur de la relation entre l’Etat et le citoyen. L’exemple des réformes réalisées en Suède à partir de 1991 nous montre que l’on peut redynamiser l’économie par une simplification et une rationalisation de la fiscalité, sans accroitre par ailleurs les inégalités sociales.

Le système fiscal actuel, qui n’est que la juxtaposition d’impôts successifs sans logique d’ensemble, profondément complexe et illisible, trop instable, doit être entièrement repensé. Au bas de l’échelle sociale, les incitations au travail sont trop faibles. Pour les hauts salaires, la fiscalité, souvent perçue comme confiscatoire, décourage et parfois incite à l’exil. Et tous les ménages ont l’impression de servir de variable d’ajustement à des pouvoirs publics qui vivent au-dessus de leurs moyens depuis plusieurs décennies.

Plus de 360 milliards d’euros ont été payés par les ménages en 2012 aux comptes publics, en impôts directs (CSG, impôt sur le revenu, ISF, successions, impôts locaux, etc.) et impôts indirects (essentiellement la TVA). Nous excluons ici les cotisations sociales à la charge des salariés (138 milliards d’euros en 2012), car même si leur financement est problématique, elles relèvent essentiellement de l’assurance (santé, chômage et vieillesse) et non pas des prélèvements obligatoires. On pourrait arguer que toute activité gouvernementale tient de l’assurance (au sens de la mutualisation des risques), mais il y a tout de même une différence importante de nature entre une assurance de type régalien (sécurité, justice, armée) et donc collective, qui ne pourrait être prise en charge par le marché, et l’assurance sociale individuelle, qui elle pourrait être privatisée (le fait que les comptes sociaux soient en moyenne dans le rouge indique que les ménages payent un prix en dessous du prix « du marché »).

Trop souvent, le débat public se focalise sur les impôts les plus visibles, en général ceux qui ne sont pas prélevés à la source, comme l’impôt sur le revenu, l’ISF ou les impôts locaux. Or ces impôts ne représentent guère plus d’un quart de la fiscalité totale des ménages ! La première règle que nous nous fixons est de fonder nos analyses sur la fiscalité dans son ensemble, c’est-à-dire sur le total des prélèvements directs et indirects, ajustés des prestations sociales et aides à l’emploi reversées aux ménages.

Il faut en second lieu séparer le problème de la structure de l’impôt de celui du niveau de l’impôt. Même si par ailleurs nous jugeons que les prélèvements obligatoires doivent baisser de concert avec les dépenses publiques, nous considérerons ici la réforme de l’impôt à rendement constant.

Trois critères de choix nous paraissent essentiels dans le dosage d’une bonne réforme. Tout d’abord la simplicité : la fiscalité est devenue bien trop compliquée pour le citoyen comme pour les administrations fiscales. Comme le souligne un rapport récent au Premier ministre161, « le bas de barème de l’impôt, au sens large, est devenu illisible, pour les contribuables comme pour les meilleurs spécialistes, et grevé par les effets de seuil qui doivent être atténués pour éviter des ressauts d’imposition brutaux pour les contribuables ». La complexité fiscale peut aussi être un facteur d’inégalités puisque ce sont les familles les plus modestes qui typiquement auront le plus de mal à comprendre les avantages offerts par certaines niches.

Deuxièmement, la fiscalité doit être stable de façon à encourager les décisions des ménages dans le long terme et donc renforcer leur confiance dans l’économie du pays. Or la politique budgétaire est forcément volatile : de nombreux imprévus peuvent creuser les déficits au-delà des limites fixées par nos obligations européennes et forcer le gouvernement à augmenter la pression fiscale. Il serait donc utile qu’un mécanisme puisse amortir les chocs fiscaux de manière à ce que les prélèvements directs soient épargnés. Il nous semble que c’est la TVA, à défaut d’une solution plus indolore (mais la France ne peut plus faire marcher la planche à billet), qui pourrait jouer ce rôle et donc subir des augmentations ou baisses temporaires.

Troisièmement, une bonne fiscalité doit être la plus neutre possible, c’est-à-dire modifier le moins possible le comportement des agents économiques. Une fiscalité qui décourage la reprise d’un emploi ou la création de richesses n’est clairement pas neutre.

Dans le cadre fixé par ces principes, nous pouvons maintenant imaginer un impôt nouveau universel, qui puisse reproduire la politique actuelle de redistribution et de progressivité de la fiscalité, mais qui puisse aussi s’adapter facilement à d’autres politiques sociales.

Lorsqu’un pays consacre autant de moyens à la redistribution (plus de 40% du revenu disponible des Français les plus modestes provient des aides sociales ou à des aides l’emploi), il devrait au moins exister une obligation de résultats, notamment en termes d’amélioration de la mobilité sociale par de plus grandes incitations au travail.

C’est pourquoi il nous parait important de remplacer toutes les prestations sociales par deux nouveaux instruments : d’une part un revenu universel de base (nous reviendrons abondamment plus loin sur sa justification), tel qu’il est envisagé notamment en Finlande, et qui contrairement aux allocations éviterait les effets de seuil (puisqu’il serait perçu par tous) ; d’autre part un impôt négatif, qui rendrait l’aide reçue de l’Etat plus incitative car proportionnelle au travail accompli – de la même manière que dans un impôt positif l’impôt augmente en fonction des revenus déclarés.

Quel est le système le plus simple possible permettant de préserver la progressivité actuelle ? De façon surprenante une seule tranche à taux positif suffirait à remplacer l’IRPP, mais aussi la CSG et l’ISF, et éventuellement les impôts locaux. Nous proposons également la suppression de 27 milliards de niches fiscales ne remplissant aucun rôle social et permettant une trop grande optimisation fiscale surtout au bénéfice des ménages les plus aisés, tout en nuisant à la lisibilité du système fiscal.

Dans ce nouveau système, l’impôt deviendrait donc universel et comprendrait :

1. un revenu de base qui permettrait à tous de naviguer des carrières qui seront de plus en plus aléatoires.

2. un impôt progressif avec deux taux négatifs, fonctions du nombre d’enfants et de certains critères de pénibilité, et un taux positif unique – s’apparentant à une « flat tax », mais partie intégrante d’un système qui reste progressif.

3. une fiscalité réduite et plus homogène des revenus du capital sur le modèle « d’imposition duale » adopté par la Suède depuis 1991 avec un taux de 30%, puis par l’Italie à 20%, le Royaume-Uni à 28%, la Norvège à 28% et l’Allemagne à 30,5% 162.

Comme le montre le graphe ci-dessous, les gagnants de la nouvelle fiscalité sont la plupart des ménages modestes, notamment ceux proches du revenu médian. Les (légers) perdants sont le top 20% des ménages. La baisse de la fiscalité des plus riches (le top 0,1%) n’est sans doute qu’apparente et nous discuterons dans le chapitre suivant de moyens d’affiner cette analyse.

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Dans un système fiscal redevenu lisible pour tous, stable et relativement neutre, il y aurait moins d’obstacles à ce que l’ascenseur social se remette en marche et de meilleures incitations à travailler et à faire fructifier son patrimoine.

 

 

Eclairage : le peu d’efficacité des politiques de réduction des inégalités par la fiscalité
Une étude très intéressante de l’Institute for Fiscal Studies163 portant sur le Royaume-Uni depuis 1945 montre que les inégalités au sens du coefficient de Gini sont très nettement réduites sur l’ensemble de la vie, comparées à un échantillon instantané (0,28 contre 0,49). Les inégalités sont donc pour une grande part de nature temporaire. De sorte que le système fiscal et les aides sociales, s’ils réduisent le coefficient de Gini de 31% sur une cross-section, ne contribuent qu’à une baisse de Gini de 15% sur l’ensemble de la vie. Donc les outils fiscaux ne font en grande partie que lisser les revenus des ménages dans le temps.

 

Il faut être prudent dans l’interprétation de ces chiffres, mais ils vont dans le sens d’une modération fiscale comme objet de réduction des inégalités, qui passe davantage par l’éducation et la croissance de l’économie. Il faut aussi remarquer que le temps d’horizon court de calcul des impôts ou des aides sociales (un an) n’aide pas : les politiques qui se focalisent trop sur le court terme ratent leur objectif de long terme.

 

Le papier donne l’exemple des réformes du gouvernement Labour entre 1999 et 2002, ciblées vers les trois déciles les plus pauvres ; dans la durée, c’est en fait les six premiers déciles qui en bénéficient, ce qui montre une mobilité assez forte des déciles dans le temps – on n’est pas pauvre pour toujours. Inversement, les réformes conservatrices entre 2010 et 2015, ont causé une baisse « instantanée » de revenus de 7% dans le premier décile, mais du point de vue de l’ensemble de la vie, tous les déciles seront affectés d’au moins 1%.

 

Le papier confirme aussi une des orientations de notre réforme fiscale : les aides au travail sont préférables aux aides d’inactivité, car leur impact sur les revenus des ménages étant très similaires dans la durée, il vaut mieux privilégier les politiques qui incitent au travail.

Le projet de simulation fiscale et sociale du Club Praxis et de l’Institut des Politiques Publiques


Au fond, même si la réforme fiscale proposée ci-dessus semble prometteuse, elle reste cependant difficilement actionnable par le gouvernement tant que l’on n’aura pas identifié les gagnants et les perdants de la façon la plus exhaustive possible.

Dans une approche non-partisane, nous nous sommes associés avec l’Institut des Politiques Publiques (IPP) et les pouvoirs publics pour construire un outil de simulation socio-fiscale qui permette à des organismes publics ou privés d’analyser leurs propres scénarios. Il faut cependant noter que pour pouvoir mobiliser l’ensemble des données administratives à la fois fiscales et sociales appariées au niveau individuel, il faudra attendre l’horizon 2018-2019, et seulement si les aménagements prévus dans la loi Lemaire sur le numérique sont confirmés. Dans l’immédiat, un certain nombre d’outils devraient déjà nous permettre des avancées significatives.

Un modèle de micro-simulation s’appuie sur deux composantes distinctes :

(i) une programmation de la législation en vigueur, c’est à dire un ensemble de formules et paramètres qui définissent, en fonction des situations personnelles, les montants d’impôts, de contributions et de prestations sociales de chaque individu. L’IPP rassemble l’ensemble des paramètres de la législation socio-fiscale en France depuis 1945 dans des Barèmes IPP disponibles sur son site. Le simulateur utilisera le calculateur OpenFisca co-développé par l’IPP, Etalab, France Stratégie et l’Idep.

(ii) des données individuelles théoriques représentatives de la population. L’IPP dispose aujourd’hui de modèles permettant le calcul de l’ensemble de la législation socio-fiscale française de 1990 à 2016.

Eclairage : accès aux données fiscales de l’Etat

Les données fiscales n’ont pas été accessibles hors de l’administration fiscale pendant très longtemps. Le cadre légal de leur accès était défini par l’article L135 du Livre de procédures fiscales qui fixe une interdiction de principe à leur diffusion, et une liste de dérogations précisées au L135-D.

La loi n°2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche (JO 23 juillet 2013) a modifié cet état de fait par son article 104 qui autorise un accès à ces données pour des fins de recherche scientifique. Le décret n°2014-950 du 21 août 2014 précise les conditions d’application : passage devant le comité du secret statistique qui évalue la pertinence de la demande, validation par la Direction générale des Finances publiques (DGFiP), signature de la part des chercheurs d’engagements de confidentialité, puis accès via le Centre d’accès sécurisé distant (CASD) aux données (https://casd.eu/). L’ensemble de la procédure, depuis le dépôt de la demande jusqu’à l’accès aux données, dure environ six mois. Le processus du CASD implique une carte d’accès personnalisée du chercheur avec reconnaissance par empreinte digitale. Cela se fait grâce à un boitier SD-Box. L’accès est payant par mois d’utilisation des données.

Depuis 2015, les données fiscales accessibles sont les enquêtes Revenus fiscaux et sociaux (ERFS), les échantillons lourds des déclarations 2042 de revenu (EL) et les fichiers POTE contenant l’exhaustif des déclarations de revenus. La dernière année disponible est aujourd’hui 2013 pour l’ERFS et 2011 pour POTE. Les données concernant l’ISF ne sont pas concernées par cette procédure.

La principale difficulté de ce travail consiste dans l’appariement des données où beaucoup reste à faire pour permettre des calculs plus fins, moins dépendants d’hypothèses et pour in fine obtenir une meilleure représentation de la population française.

En particulier, nous avons souhaité des données plus précises et plus représentatives sur les hauts revenus. Or les fichiers ERFS en donnent une image incomplète parce que basée sur un échantillon statistique faible. C’est problématique pour une catégorie sociale qui fournit une part importante des revenus fiscaux. Par ailleurs nos propositions de réforme visent particulièrement les niches fiscales et l’imposition des revenus du patrimoine qui affectent de manière disproportionnée les catégories les plus riches. Nous pensons donc enrichir les données ERFS de l’échantillon lourd de la DGFiP.

Il nous faut aussi des données plus précises sur les ménages dans le bas de la distribution des revenus puisque ces ménages seront les plus exposés à la réforme radicale de l'aide sociale que nous proposons. Or là encore les fichiers ERFS sont déficients : d’une part les enquêtes de l’INSEE excluent les personnes vivant en foyer ou en résidence universitaire, les sans-abri, entre autres catégories ; d’autre part, les données portent sur les revenus annuels, or les ménages les plus modestes connaissent une grande volatilité de leurs revenus sur une durée d’une année. Les données administratives de la Cnaf (voir ci-dessous) sont utiles parce qu’elles contiennent des informations fines sur les ressources des bénéficiaires d’une variété d’aides sociales, mais dans la mesure où, par exemple, le RSA fait l’objet d’un non-recours important, la Cnaf fait l’impasse sur cette information puisque seuls les bénéficiaires de ce minima social sont inclus dans le champ des données.

Eclairage : les données sociales de l’Etat

La statistique publique regroupe les données produites par l’État et par les services statistiques ministériels. La Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) n’en fait donc pas partie. A ce titre, la Cnaf, chargée de gérer la branche « famille » de la Sécurité sociale, n’est pas concernée par les dispositifs visant à diffuser aux chercheurs les données issues de la statistique publique.

De fait, les données produites par la Cnaf (en particulier l’Échantillon national des allocataires (ENA) sur les bénéficiaires des prestations versées par la Cnaf) sont soumises au secret professionnel. En l’état actuel, il est donc impossible d’avoir accès à ces données pour des travaux de recherche.

La loi dite « loi numérique », actuellement en cours de discussion au Parlement, vise entre autres à ouvrir l’accès aux chercheurs des données produites par la Cnaf.

Au-delà des revenus, l’analyse des patrimoines et des revenus qu’ils génèrent sont aussi importants dans la perspective des réformes proposées. Or les données administratives sur l’ISF n’ont jamais été diffusées aux chercheurs et l’enquête Patrimoine de l’INSEE souffre d’un fort biais, puisqu’on estime que seuls 50% des patrimoines sont déclarés. Une solution, certes imparfaite, sera d’utiliser la distribution jointe des revenus et des patrimoines échantillonnée par l’INSEE, ainsi que d’inférer en partie les patrimoines à partir des revenus qu’ils génèrent.

Une autre difficulté provient du fait que les assiettes de l’impôt sur le revenu et de la CSG sont différentes : le premier porte sur les revenus du travail nets des cotisations sociales, la seconde porte sur les revenus bruts. La seule source administrative renseignant à la fois sur les revenus nets et l’assiette de la CSG sont les Déclarations annuelles de données sociales (DADS). Bien qu’il ne soit pas possible d’apparier les fichiers DADS et ERFS (par manque d’identifiants individuels communs), nous essayerons d’exploiter les données DADS à partie de la distribution jointe de l’assiette de CSG et des revenus ou bien grâce à un appariement partiel à partir des variables communes aux deux sources.

Les données sur la taxe d’habitation sont accessibles via le fichier FILOCOM (seulement accessible à travers des conventions bipartites avec la DGFiP et le Ministère du logement), mais celles portant sur la taxe foncière font partie d’une base administrative non diffusée. On pourra cependant tenter d’inférer la taxe foncière des informations contenues dans le fichier FILOCOM.

Enfin il faudra modéliser le plus finement possible le calcul des taxes indirectes (TVA, mais aussi les taxes sur les carburants, les tabacs et les alcools).

Une vraie réforme des retraites


Le système français des retraites n’a su se réformer qu’a minima depuis plusieurs décennies et reste marqué par des déficits récurrents et l’orientation à la baisse des pensions, comme le montre une étude du Conseil d’orientation des retraites dans une simulation jusqu’en 2060.164

Plus fondamentalement, il souffre d’un manque avéré d’équité (notamment entre générations, entre secteur public et privé) et n’est plus adapté à l’évolution des carrières, dont la complexité croissante exigera un mode de calcul profondément modifié.

Les objectifs que l’on doit appliquer à une vraie réforme des retraites sont donc justice et flexibilité tout autant que simple équilibre financier.

Il faut tout d’abord établir un vrai bilan du système actuel en calculant une valeur présente du déficit des régimes actuels jusqu’à un horizon assez lointain (2090-2100) en fonction notamment des prévisions démographiques et des tables d’espérances de vie (qui sont par ailleurs largement déjà utilisées par les assureurs)165.

Sur cette base, on pourrait ensuite calculer, dans le système actuel, par cohortes, catégories professionnelles et types de parcours professionnels, un taux de rendement réel (hors inflation) des retraites jusqu’à l’espérance de vie pour tous les actifs et tous les retraités, mais aussi pour les futurs actifs jusqu’à disons la génération à naitre en 2040. Le taux de rendement des retraites, c'est-à-dire le lien actuariel entre cotisations et prestations, nous paraît le levier fondamental de réforme.

Il devient alors en théorie possible d’allouer une part des déficits à l’ensemble de ces générations sous forme d’une décote du taux de rendement projeté, ajustée au prorata des années de retraites encourues (i.e. que si on est déjà aux deux tiers de sa retraite au vu de son espérance de vie, on ne subit une décote que d’un tiers), tout en égalisant le plus possible le rendement (i) à l’intérieur d’une génération, (ii) entre générations.

La réforme proposée ici consiste donc à mettre en place un système de retraite qui par construction sera le plus possible à l’équilibre et dont les taux de rendement seront les plus équitables possibles. Tous les calculs ci-dessus devront être révisés de façon régulière et transparente sous le contrôle d’une agence indépendante.

Si le niveau moyen des pensions futures résultant du modèle de simulation est jugé insuffisant, on peut augmenter les contributions mais en veillant à conserver des taux de rendement internes équitables. On peut aussi créer un fond qui investira dans les marchés financiers et introduire une retraite par capitalisation (par exemple sur le modèle de la « Premium pension » en Suède).

Pour les individus ayant passé une partie de leur carrière dans un pays étranger, on doit pouvoir soit intégrer leur plan de retraite étranger dans le système national sur la base de la valeur de transfert encadrée par des accords bilatéraux ; soit permettre le versement des deux systèmes de retraite de manière indépendante, mais en veillant à l’équité fiscale.

Une option « companion ticket » doit être disponible pour les couples : un individu doit pouvoir cotiser une partie de ses contributions pour un conjoint durant une durée de son choix, qu’elle corresponde à la durée de la relation ou pas. Les contributions attribuées au conjoint restent dans son compte individuel de manière indivisible. Un transfert partiel ex-post (portant sur le plan déjà accumulé) d’un conjoint à l’autre doit aussi être possible sur une base actuarielle prenant en compte le différentiel d’espérance de vie (il ne serait donc pas pertinent d’attendre d’être sur son lit de mort pour effectuer un transfert !).

 

De façon équivalente, un individu ne travaillant pas doit pouvoir faire des contributions à son plan individuel de retraite dans certaines limites légales.

Une conséquence de cette réforme est bien-évidemment l’alignement des plans de retraite entre le secteur public et le secteur privé, puisque continuer avec un système à deux vitesses n’est pas vraiment équitable. Une autre conséquence est que l’âge légal de départ à la retraite devient inutile et même néfaste, puisqu’il introduit une contrainte arbitraire sur la gestion des carrières : il devrait donc être supprimé.

Le calcul prévisionnel à la base de la réforme doit permettre d’établir régulièrement un bilan personnalisé pour chaque individu, calculant la valeur présente du compte individuel et présentant plusieurs simulations de retraite (jusqu’à l'âge théorique du décès) reflétant différentes hypothèses macroéconomiques mais aussi différents scénarios de contributions, y compris des périodes de non-activité. Le compte individuel de retraite doit pouvoir être transférable vers un autre pays sur la base d’accords bilatéraux, et éventuellement vers d’autres plans de retraite.

Comment prendre en compte la pénibilité ? L’avantage de notre réforme est que le coût de la pénibilité devient implicite au modèle et n’exige pas comme aujourd’hui un processus compliqué : on remplace la pénibilité mesurée tout au long de la carrière (avec la lourdeur et les approximations que cela implique) par la pénibilité espérée, i.e. prédite par des tables de mortalité différenciées par catégorie socioprofessionnelle. En effet, l’appartenance à une catégorie socioprofessionnelle donnée (le législateur pourra choisir une plus ou moins grande granularité) induira une espérance de vie plus ou moins grande, et plus celle-ci sera réduite, plus le niveau de pension sera élevé à taux de rendement égal (notre critère de lissage). Cela implique aussi qu’un employé d’un secteur considéré pénible pourra à pension proportionnellement égale, prendre sa retraite de manière anticipée par rapport à un employé d’un secteur moins pénible (toutes choses égales par ailleurs).

Phase de transition

Prenons un exemple concret. Supposons qu’un actif est né en 1940 et qu’on lui donne une espérance de vie de 80 ans. Il commence à travailler à 20 ans et prend sa retraite à 60 ans en 2000.  Supposons que son taux de rendement espéré soit de 3% dans le régime actuel, mais que la décote induise par le bilan des retraites effectué ci-dessus soit de 0.5% pour sa cohorte. Comme il a déjà 13 ans de retraite derrière lui et qu’il lui reste en théorie 7 ans à vivre, on lui applique une décote de 7/20 x 0.5%. Le manque à gagner (du reste de la décote) pour le système de retraite est passé aux générations suivantes.

Une alternative gérée par le secteur privé : un équivalent assez proche du système de retraite autofinancé que nous proposons est le système « Collective Defined Contribution » (CDC), tel qu’il a été mis en œuvre aux Pays-Bas, au Danemark et au Canada. De type « defined contribution » comme pour le 401k américain, c’est à dire ne garantissant pas un niveau futur de retraite, le CDC a l’avantage de mutualiser les risques à la fois d’un point de vue intergénérationnel et entre membres d’une même génération : le retraité est à la fois protégé contre le risque de survivre aux sommes investies dans sa retraite, et contre le risque de mauvaise performance du marché au moment choisi pour prendre sa retraite, situation assez commune durant la crise de 2008 et qui conduit de plus à investir assez tôt dans des actifs plus sûrs et donc moins rentables.

Comme dans le système public que nous proposons, le CDC requiert un lissage de la performance du fond de pension entre les générations, permettant d’amortir les chocs des marchés financiers : ainsi les pensions danoises ont subi des coupes situées seulement entre 2 et 6% après la crise de 2008, alors même que les marchés d’actions avaient chuté beaucoup plus166.

Encore plus ambitieux ?

Comme le fait remarquer Peter Diamond167, prix Nobel d’Economie, le système de retraite produit une dette « implicite », c’est-à-dire qui n’a pas à être financée entièrement aussi longtemps que le montant des obligations futures reste raisonnable par rapport aux contributions actuelles, de même que la dette publique n’a jamais à être entièrement repayée tant que le ratio dette / PIB ne devient pas trop large. On pourrait donc proposer une alternative à notre approche, qui examinerait l’ensemble des relations entre les pouvoirs publics et le citoyen : impôts directs, indirects, aides sociales et assurances sociales (travail, santé et retraite). La difficulté serait de modéliser une simulation sur plusieurs générations de tous les comptes publics et de réajuster les niveaux actuels de pensions ainsi que les autres paramètres fiscaux et sociaux permettant de maintenir la dette à un niveau donné du PIB, par exemple 60%. Cela reviendrait à transformer l’exercice de gouvernement en un processus de type « machine learning », ce qui est peu envisageable aujourd’hui…

Les privatisations


C’est dans l’esprit de la libre concurrence qu’il faut s’interroger sur le bien-fondé des entreprises publiques, trop souvent des monopoles déguisés : répondent-elles à un besoin de service public qui ne pourrait pas être assuré par le secteur privé ou bien faussent-elles le libre jeu de la concurrence ? C’est dans cette perspective qu’il faut privatiser toutes les entreprises publiques de secteurs concurrentiels sauf peut-être France Télévisions, Radio France et d’autres entreprises à vocation culturelle.

L’Etat, on le sait, n’est pas un acteur économique très performant : dans une étude récente du FMI168, les interventions de 80 gouvernements sur l’économie (formant un ensemble statistiquement important) sont analysés pour la période 1990-2014 ; l’impact négatif médian est de 2% du PIB et jusqu’à 20% dans certains cas extrêmes ; la fréquence moyenne des interventions est d’une fois tous les 12 ans. Quand la main lourde remplace la main invisible…

Dans le cas de la France, aider des entreprises individuelles plutôt que des secteurs entiers, qui plus est comme actionnaire et sans demander de concessions aux créanciers, comme dans le cas d’Areva créé un aléa moral (sentiment de la garantie implicite de l’Etat) et peut impacter la performance des entreprises publiques.

Le droit des faillites


Il est tout à fait indispensable de réformer le droit des faillites pour contrer l’incertitude des entreprises sur le coût d'ajustement à la conjoncture, le manque de visibilité et les délais des procédures. Comme le souligne l’économiste Jean-Emmanuel Ray169, « la France est le seul pays au monde à instaurer un contrôle judiciaire aussi approfondi du licenciement économique. » « Pour les entreprises internationales […], que le licenciement économique de douze salariés à Aurillac (France) conduise sur demande de juges français à la communication puis à l’examen judiciaire des comptes de l’ensemble des divisions des filiales du groupe ne passe pas. Un vrai chiffon rouge qui dés-incite les groupes internationaux à investir dans l’Hexagone. »

La globalisation


Il est ironique que la globalisation, qui avait été conçue à la sortie de la Deuxième Guerre mondiale comme une interdépendance des économies pouvant permettre de réduire l’émergence de conflits, soit aujourd’hui porteuse d’instabilité pouvant déboucher sur de nouveaux conflits.

La globalisation a nécessité une plus grande intégration économique et réglementaire (convergence du droit du travail, régulation sur la sécurité des produits) pour lever les barrières au commerce international. Mais dans le même temps le manque de processus démocratique dans la gouvernance internationale (Organisation mondiale du commerce, accords bilatéraux de type TTIP, mais aussi Union européenne) a fait se rebeller une part croissante des opinions publiques.

Dani Rodrick de l’Université de Harvard parle de « trilemme »170 : un pays ne peut pas être globalement intégré, et aussi complètement souverain et démocratique - il lui faut choisir au maximum deux options. L’auteur a longtemps cru que l’on pourrait se passer de la souveraineté nationale le plus facilement. Mais le moins que l’on puisse dire est que cela ne va pas sans difficultés.

Ce qui renforce le nationalisme dans son amertume est que les nations ne sont pas seulement menacées par la globalisation, elles sont aussi fragilisées par l’émancipation des régions qui les constituent. Comme le rappellent Alberto Alesina et Enrico Spolaore171, le « coût de démembrement » de grands pays diminue puisque leurs entités peuvent se séparer sans être forcément coupées des marchés internationaux (on peut penser, par exemple, à la situation de l’Ecosse), mais aussi la satisfaction des électeurs augmente puisque les décisions politiques sont prises à un niveau plus bas donc en général plus homogène.

Au fond, le bon équilibre (efficace et démocratique) du principe de subsidiarité et des transferts de souveraineté qui en découlent n’est pas un problème limité à l’Europe, il est consubstantiel à toute organisation humaine. Aujourd’hui, la conjonction de la dynamique fondamentalement bénéfique de la globalisation et de pans entiers de nos sociétés modernes laissés à la dérive cause une résurgence des nationalismes et fait peser des risques géopolitiques autant qu’économiques.


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