La réforme de l'administration








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Modernisation budgétaire (1972-1978) : au début des années soixante-dix, on assiste à la rationalisation des choix budgétaires (RCB). C’est la modernisation budgétaire qui doit bouleverser le fonctionnement des administrations. Dix ans après, on observe le phénomène inverse de ce qui était recherché : les pratiques budgétaires réelles prennent le dessus, démontrant, s’il en était besoin,

que la rationalité ne peut seule gouverner l’administration.

Simplification administrative et les droits des usagers (1978- 1981) : la fin des années 1970 est

marquée par un double mouvement : d’une part, des “trains de simplification” concernant imprimés, formulaires et plus rarement procédures, d’autre part un ensemble de nouvelles réglementations dans le domaine des droits des usagers. La problématique de la simplification apparaîtra encore, sur un mode mineur, dix ans après ; mais elle sera désormais associée aux progrès de l’informatisation et non plus à la lisibilité des formulaires.

Modernisation négociée et statutaire (1981-1984) : la négociation de dix-huit mois avec les organisations syndicales, d’automne 1981 au printemps 1983, permet de revoir et d’améliorer la quasi-totalité des textes concernant les fonctionnaires : c’est la modernisation statutaire

négociée. Le couronnement en est la nouvelle architecture des trois fonctions publiques (1983-1986).

Modernisation informatique (1984-1986) : ces années sont caractérisées par la consolidation des

réformes statutaires antérieures et par le plan de modernisation informatique de Jean Le Garrec, présentée en dix points à l’Assemblée nationale : mallettes de sensibilisation pour les hauts fonctionnaires, formation de l’encadrement, mise en place du comité interministériel pour l’informatique et la bureautique dans les administrations (CIIBA), et enfin augmentation très sensible des budgets d’équipement informatique. Quelques années plus tard, la première évaluation de la politique d’informatisation montre que les résultats de cette politique, notamment en

termes de gain de productivité, sont réduits au regard des dépenses engagées. Sans révision des procédures et sans réorganisation des chaînes de travail, l’informatique a eu plutôt pour conséquences de rigidifier les dysfonctionnements antérieurs.

Modernisation à l’enseigne de l’innovation et de la qualité (1986- 1988) : c’est dans le milieu des

années quatre-vingt qu’apparaissent deux nouveaux thèmes pour la modernisation, à savoir la qualité et l’innovation. Dix ans après les chefs d’entreprise du privé, ministres et hauts fonctionnaires découvrent les cercles de qualité. L’essor est fulgurant, notamment au ministère de l’Economie

et des finances, mais la chute le sera tout autant après 1988. Les résultats n’ont guère été à la hauteur des espoirs qui y étaient placés.

Le renouveau du service public (1988-1991) : en 1989, le renouveau du service public est mis en

avant dans une communication du Premier ministre à ses ministres, publiée au Journal Officiel. La forme présente une certaine originalité et la communication comprend une autocritique de l’État mettant fin aux approches sectorielles antérieures de la modernisation. Elle affirme une certaine volonté de s’attaquer au mal bureaucratique à la racine. Il s’agit de passer d’une administration

fondée sur la méfiance et les contrôles a priori à une administration où l’autonomie, la responsabilité

et l’évaluation a posteriori sont les concepts clés. Le terme de “renouveau du service public” est délibérément choisi pour marquer la rupture politique avec les approches précédentes. Celui-ci présente l’avantage d’adresser un message fort et clair aux fonctionnaires et à leurs syndicats, mais il a aussi l’inconvénient de paraître désavouer les démarches d’innovation et de qualité, compatibles, le cas échéant, avec l’insistance nouvelle sur les projets de service. Le renouveau du service public aura

manqué de temps et de continuité pour s’imposer. Dès 1991, la politique autoritaire de délocalisations d’administrations publiques prend le contre-pied de la démarche enclenchée.

La réforme de l’État (1993- 2002) : la problématique de la réforme de l’État qui s’inscrit en filigrane

dans le rapport de Christian Blanc sur “l’État stratège” de 1992, s’affirme dans le rapport de Jean Picq de 1994. Repris par Jacques Chirac pendant la campagne présidentielle de 1995, cette appellation est définitivement consacrée par la circulaire d’Alain Juppé du 26 juillet 1995 “ relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l’État et des services publics”. Passer du renouveau du service public à la réforme de l’État, c’est aussi un changement de nature de la réflexion. Alors que la modernisation, la réforme administrative ou même le renouveau du service public n’avaient

pas d’autre objectif qu’un meilleur fonctionnement des services publics, la réforme de l’État se donne pour ambition de transformer en profondeur les missions de l’État, de modifier la nature de l’État central tout en poursuivant un programme de réformes administratives plus classiques. Or, depuis 1995, la “réforme de l’État” n’a pas conduit à une remise en cause véritable de l’ordre constitutionnel

des pouvoirs publics. Si son bilan reste fort modeste au regard de l’objectif affiché, elle continue à avoir, depuis, une existence institutionnelle que le gouvernement Jospin a reprise à son compte depuis 1997 : appellation des ministres successifs, plans pluriannuels, commissariat puis délégation

interministérielle, comités interministériels…
Il est donc clair qu’une grande part du diagnostic et des mesures proposées aujourd'hui ne sont pas nouveaux. Ceci invite à réfléchir non plus seulement aux principes et aux champs d’action de la réforme de l'administration, mais à la façon dont elle doit être mise en application.
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2.La méthode de la réforme de l'administration.

La réflexion méthodologique vise d’abord à surmonter les échecs de certaines réformes dès le stade de la négociation syndicale. Il s’agit donc de faire la réforme de telle sorte qu’elle soit acceptée par les fonctionnaires et en particulier par les syndicats de fonctionnaires (qui, il faut le noter, sont très représentatifs, étant donné les forts taux de syndicalisation et de participation aux élections professionnelles dans la fonction publique).

Mais cette réflexion a un autre aspect. Si depuis trente ans, les différents projets de changement dans l’administration n’ont abouti qu’à des progrès limités, c’est parce qu’il y a eu de façon récurrente un hiatus entre les projets de changement dans l’administration et leur application effective. C’est une des raisons qui expliquent l’importance de la réflexion méthodologique : au-delà de l’élaboration d’un projet et même de son acceptation par les différentes parties en présence, il faut s’assurer qu’il modifie vraiment les comportements, qu’il n’est pas contourné, appauvri ou perverti dans la réalité quotidienne de l’administration. Ainsi, on peut d’ores et déjà avoir des craintes sur la mise en œuvre de la LOLF : la restructuration des administrations selon des missions et des programmes risque de se faire surtout en reproduisant les structures existantes, c'est-à-dire sur une base peu ambitieuse et sans entraîner de changements fondamentaux dans la manière d’agir de l’administration.

Le point de vue des employés de l’Etat est alors décisif : non plus seulement pour une question de justice comme on l’envisageait plus haut, mais pour une question de mise en œuvre de la réforme. Si on veut apporter des changements importants dans une administration sans considérer comme primordial le point de vue des fonctionnaires, le risque est grand qu’ils la refusent ou ne se l’approprient pas vraiment (agents de base ou hauts-fonctionnaires). Pour citer toujours la revue CFDT-Cadres : « Dans ce contexte de modernisation, les rétributions à venir doivent être à la hauteur des contributions demandées. Contrairement aux choix de certaines administrations - celles qui financièrement

le peuvent -, la rétribution ne se résume pas à une prime pour solde de tout compte, prime le cas échéant égale pour tous et soumise à pension. Les véritables rétributions sont plutôt à chercher du côté de l’amélioration des conditions de travail, des parcours professionnels et des requalifications de fonctions, de la formation professionnelle, de l’accompagnement des reconversions difficiles ou des mobilités professionnelles. »

Cette exigence de prise en compte du point de vue des fonctionnaires porte donc sur le contenu de la réforme. Mais elle implique aussi un véritable dialogue social, un certain rythme de la réforme, une pédagogie et une communication adaptées.


Quelques éléments de bibliographie :
-Notre Etat, ouvrage collectif sous la direction de R. Fauroux et B. Spitz (Robert Laffont, 2000) : une somme sur le thème, rédigée par des hauts-fonctionnaires et intellectuels souvent connus qui se prononcent résolument pour la réforme de l’Etat et en tracent les axes souhaitables.

-une suite à cet ouvrage : Etat d’urgence (Robert Laffont, mars 2004), sous la direction des mêmes.

-le numéro 407 du trimestriel CFDT Cadres, sur le thème « Stratégies, gestion, performances » ; le numéro 399, sur le thème « Moderniser les administrations publiques ».

-le site du ministère de la fonction publique : www.fonction-publique.gouv.fr

-le numéro 593 (mars 2004) de la revue «La jaune et la rouge», revue des anciens élèves de l’Ecole Polytechnique, sur le thème de la réforme de l’Etat.

-le supplément économie du journal Le Monde daté du 14 octobre 2003, sur la LOLF.

Ceci est très partiel : il y a une très vaste littérature sur le sujet.
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