Activation des politiques de l’emploi : stratégie européenne et transformation de l’action publique nationale et locale en Wallonie et en France








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Congrès AFSP 2009
Section thématique 12.1

Regards critiques : le local comme objet global
Axe 2
Thierry Berthet (SPIRIT)

t.berthet@sciencespobordeaux.fr
Bernard Conter (IWEPS)

b.conter@iweps.be
Activation des politiques de l’emploi : stratégie européenne et transformation de l’action publique nationale et locale en Wallonie et en France


Introduction
Les politiques de l’emploi ont subi durant les dernières années une série de transformations profondes. Ces changements affectent aussi bien les représentations sociales construites autour du chômage que les systèmes d’acteurs ayant en charge de conduire ces politiques et les instruments qu’ils peuvent mobiliser. Longtemps conçues dans un cadre strictement national, ces politiques font l’objet d’un processus d’européanisation qui a connu au cours de la dernière décennie un développement important. L’Union européenne est devenue un acteur des politiques de l’emploi qui propose des manières de concevoir l’action publique en valorisant des notions (activation, flexicurité, formation tout au long de la vie, par exemple) qui se sont rapidement disséminées. Elle a aussi développé une méthode de coordination et d’apprentissage fondée notamment sur la mise en comparaison des politiques nationales autour d’indicateurs communs (la méthode ouverte de coordination).
Un double enjeu analytique se dessine à propos de l’analyse de l’influence européenne sur les politiques nationales de l’emploi. D’une part, il s’agit de qualifier précisément la nature et la portée des changements que connaissent les politiques nationales. D’autre part, il importe de mettre en évidence le lien existant entre ces changements et les stratégies mises en œuvre par les acteurs communautaires. L’objet de cette communication est de proposer quelques éléments de réflexion construits sur une analyse croisée de la nature des changements à l’œuvre dans les politiques de l’emploi en Wallonie et en France sous l’impulsion de la stratégie européenne pour l’emploi. Pour ce faire, nous rappellerons dans une première partie un certain nombre de caractéristiques des contextes institutionnels belges et français, puis nous identifierons une série de traits saillants de la stratégie communautaire en matière d’emploi, enfin nous envisagerons les pistes que propose l’analyse des politiques publiques pour aborder la question du changement. Dans une seconde partie, nous proposons une brève lecture des changements à l’œuvre dans les politiques de l’emploi. Ces réflexions sont construites autour d’une analyse secondaire de matériaux empiriques amassés à l’occasion d’une série de travaux conduits par les auteurs sur la stratégie européenne pour l’emploi, le développement de la flexicurité en Europe et la territorialisation des politiques de lutte contre le chômage (Berthet, 2004 ; Berthet et al, 2002 ; Conter, 2007, 2009).

Eléments de contexte et approche analytique



Analyser la portée et la nature du changement affectant un domaine de la vie politique, économique ou sociale suppose d’identifier le contexte dans lequel il s’inscrit et de se doter d’outils analytiques permettant d’en saisir les principales composantes.
Des contextes nationaux contrastés
La Belgique est un Etat fédéral composé de communautés et de régions. Le fédéralisme belge, parfois qualifié de « centrifuge », s’est construit sur le transfert de compétences de l’Etat unitaire vers des régions et communautés à partir de 1970. Ces entités disposent de compétences exclusives, sans hiérarchie des normes1.
S’agissant des compétences liées au travail, l’Etat fédéral assume la responsabilité de la sécurité sociale (dont l’indemnisation et le contrôle du chômage) et du droit du travail, de la fiscalité, tandis que Communautés et Régions sont compétentes en matière de politique de l’emploi (développement des « parcours d’insertion », primes, formation professionnelle)2.
La répartition des compétences est un processus en évolution, les entités fédérées se sont vues confier davantage de responsabilités au cours des réformes successives de l’Etat. Depuis quelques années, le parlement flamand réclame la régionalisation de la politique de l’emploi et d’une partie de la sécurité sociale, tandis les francophones souhaitent le maintien d’une sécurité sociale unitaire. Les différences de contexte économique entre régions expliquent en partie ces revendications3.
La France est, pour sa part, un Etat unitaire qui a connu depuis plus de deux décennies une dynamique de décentralisation importante, inscrite depuis 2003 dans sa Constitution. Cette organisation s’appuie sur une série de structures infranationales incluant notamment les communes, établissements publics de coopération intercommunale, départements, régions. Ces différents niveaux de distribution géographique du pouvoir d’Etat se sont vus déléguer par le pouvoir central des blocs de compétences. S’agissant des compétences liées au travail, l’Etat central conserve une large maîtrise de ce champ puisqu’il assume, à l’instar de l’Etat belge, la responsabilité sur la sécurité sociale, le droit du travail et la fiscalité mais, à la différence de ce dernier, l’Etat français a gardé la compétence sur la politique de l’emploi. La mise en œuvre des instruments d’intervention sur le marché du travail et la définition de la politique de l’emploi demeurent de niveau national. Seules la formation professionnelle et l’aide sociale ont été décentralisées ; la première aux régions, la seconde aux départements. Les régions sont responsables de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi en partenariat avec les acteurs du SPE (notamment Pôle Emploi pour ce qui concerne les chômeurs indemnisés)
En dépit de leurs différences d’organisation institutionnelle, ces deux pays connaissent des transformations importantes et convergentes de leurs politiques en matière de lutte contre le chômage. Ces transformations et leur direction commune relèvent, pour une part importante, de l’européanisation croissante de ces domaines d’action publique.
Stratégie européenne pour l’emploi : orientations et méthodes
La Stratégie européenne pour l’emploi organise la coordination des politiques de l’emploi des Etats de l’Union autour de principes communs. Si les « Lignes directrices » sont l’objet d’arbitrages et de consensus (Pochet, Degryse, 2001 ; Barbier, 2004), leur cohérence d’ensemble mérite d’être étudiée.
Promues notamment par la Commission européenne et l’OCDE, les politiques d’activation et de flexicurité constituent un facteur de convergence relative des politiques européennes de lutte contre le chômage (Simonin, 2004). En effet, les différents systèmes nationaux connaissent, à des degrés divers et selon des processus particuliers, une évolution des différentes composantes de ces politiques : ses institutions (les services publics de l’emploi et leurs partenaires), ses instruments (profilage des demandeurs d’emploi, usage de la formation, pratiques de placement) et ses représentations (accompagnement du retour à l’emploi des chômeurs incités à être acteurs de leur réinsertion professionnelle).
En termes d’objectifs politique, la SEE, telle que formalisée dans la dernière version des Lignes directrices (CE, 2007), s’appuie sur quatre dimensions principales (Conter, 2007) : (1) le développement de l’offre de travail, (2) l’activation et la formation, (3) la flexibilité et la transparence du marché du travail et (4) la limitation du coût du travail4.
(1) Augmenter l’offre de travail signifie « attirer et retenir davantage de personnes sur le marché du travail », ou, pour le dire autrement, veiller à ce que davantage de personnes souhaitent travailler. Il s’agit principalement de créer des « parcours vers l’emploi » pour les jeunes, d’accroître l’activité des femmes, de soutenir le « vieillissement actif » (c’est-à-dire d’augmenter le taux d’emploi des plus âgés et de reculer l’âge de la retraite) (Ligne directrice n° 18) ; il peut aussi être envisagé de « gérer de manière judicieuse la migration économique » (LD 20).
(2) Les politiques dites « actives » et la formation professionnelle comprennent l’ensemble des démarches individualisées d’accompagnement des chômeurs : « Identification précoce des besoins », orientation et formation. Ces politiques sont qualifiées de « préventives », ce qui est discutable dans la mesure où elles s’adressent aux individus qui sont déjà sans emploi. Elles sont davantage destinées à la prévention du risque d’enlisement dans le chômage de longue durée. Au rang des politiques actives, on peut encore ajouter les réformes des systèmes de sécurité sociale et d’indemnisation du chômage : la SEE prévoit en effet d’« adapter en permanence les incitations et effets dissuasifs découlant des systèmes de prélèvement et de prestations, y compris la gestion et la conditionnalité des prestations » (LD 19). La formation continue constitue une autre priorité. Celle-ci doit se développer de manière à être accessible « tout au long de la vie » (lifelong learning), à répondre aux nouveaux besoins du marché du travail et à être en adéquation avec celui-ci. Dans les versions précédentes des Lignes directrices, ces diverses priorités étaient présentées comme des moyens d’accroître « l’employabilité ». Ce concept a aujourd’hui disparu du texte et tend à être remplacé par celui de « flexicurité ».
(3) La flexibilité est en effet considérée comme une nécessité dictée par l’évolution de l’économie : « Les travailleurs connaissent un parcours professionnel de plus en plus complexe, car les modes d’organisation du travail deviennent de plus en plus diversifiés et de plus en plus irréguliers, et ils doivent réussir un nombre croissant de transition tout au long de la vie » (introduction à la LD 21) ; il s’agit donc de faire face à cette situation et même de la favoriser davantage, par exemple en « adaptant la législation relative à l’emploi » et « les différentes modalités contractuelles et dispositions relatives au temps de travail » (LD 21). Le fonctionnement du marché du travail doit aussi être amélioré, notamment par la transparence des offres d’emploi, la mobilité, l’anticipation des besoins en compétences et la prévention des « pénuries et blocages sur le marché du travail » (LD 20).
(4) Enfin, la diminution des coûts salariaux est une dimension majeure de la SEE. L’injonction est claire, même si elle s’appuie sur un vocabulaire particulier. Il ne s’agit pas, dans le texte, de « limiter les salaires » mais de « créer un cadre adéquat pour les négociations salariales permettant de tenir compte des défis à relever du point de vue de la productivité ». De la sorte, « l’évolution globale des salaires devrait être en adéquation avec la croissance de la productivité tout au long du cycle économique et refléter la situation du marché du travail » (introduction à la LD 22). La diminution des cotisations de sécurité sociale et de la fiscalité sur le travail, évoquée plus haut, doit également concourir à l’abaissement de ces coûts.
Ces orientations sont depuis quelques années intégrées dans une perspective de « Flexicurité » qui procède notamment d’une redéfinition de la sécurité comme une sécurisation des trajectoires, ce qui implique la normalisation des changements d’emploi et des épisodes de chômage dans une trajectoire (Conter, 2007).
En termes de méthode, la SEE repose sur la coordination, le contrôle par les pairs, sans dimension contraignante : c’est l’idée de la méthode ouverte de coordination (MOC). En ce sens, elle doit aussi être considérée comme une politique à forte dimension cognitive. Un de ses effets importants réside dans la socialisation des élites politico-administratives des Etats aux diagnostics, méthodes, recettes, bref au référentiel libéral social véhiculé par les institutions de l’Union européenne. Il est utile de noter que, formellement, la SEE n’associe que les Etats : le Conseil, le comité emploi, la « Cambridge review », etc. ne rassemblent pour l’essentiel que des représentants des Etats « centraux », alors que, comme nous le verrons, la mise en œuvre de cette stratégie repose pour une bonne partie, dans les deux espaces étudiés, sur des niveaux infranationaux. On notera enfin que la SEE engage les Etats membres à moderniser leurs services publics de l’emploi et à territorialiser l’action publique en matière d’emploi.

Nature et vecteurs du changement politique : vers un modèle d’analyse comparée
Les principes, les instruments et les organisations de l’action publique sont en constante évolution. Les premiers révèlent la nature du changement en cours, les seconds en sont de plus en plus souvent les vecteurs et les troisièmes en signent l’institutionnalisation dans des configurations d’acteurs renouvelées. C’est à partir de ce triptyque classique de l’analyse des politiques publiques qu’une tentative de formalisation d’un modèle d’analyse comparée peut à notre sens se construire. Une telle démarche offre l’avantage de partir d’une approche lisible et éprouvée de l’action publique. Elle suppose dans un deuxième temps l’articulation de ces trois facteurs aux phénomènes saillants dans un secteur d’action publique donné.
En préambule à cet effort de modélisation analytique, il faut rappeler que l’analyse proposée ici vise en premier lieu à identifier les changements en cours dans les politiques de l’emploi en lien avec la SEE. Ce qui implique de revenir succinctement sur l’acception retenue du changement dans l’action publique.
De l’ajustement marginal au changement de paradigme 

Les travaux de Hall (1993) sur l’apprentissage politique l’ont conduit à proposer une typologie du changement dans les politiques publiques qui repose sur trois ordres de changements : les changements de premier ordre concernent le niveau de fixation des instruments alors que les instruments eux-mêmes et les objectifs généraux de la politique ne changent pas ; les changements de deuxième ordre interviennent lorsque les instruments eux-mêmes, ainsi que leur niveau de fixation, sont modifiés. Enfin, lorsque les trois dimensions évoquées sont transformées, nous avons affaire à un changement de troisième ordre5 ; on parlera alors de changement de paradigme. Les changements de premier et deuxième ordre s’inscrivent plus en cohérence avec les institutions, le mode de pensée existant. Il s’agira d’ajustements reposant pour une grande part sur l’expérience du passé (path dependency).
Pour Palier et Bonoli (1999), les relations entre types de changement sont complexes. Des changements de premier et deuxième ordre, peuvent conduire à des transformations importantes : « même des changements mineurs peuvent être fondamentaux, pour autant qu’ils ouvrent de nouveaux chemins de dépendance » (p. 412). La progressivité du changement peut ainsi conduire à des réformes de fond : « l’introduction de logiques nouvelles malgré l’existence de fortes oppositions consiste à introduire une nouveauté initialement très limitée, qui ne va pas d’abord être perçue comme une remise en cause du système en place et ensuite à agir de manière incrémentale en développant peu à peu cette variable nouvelle, de façon à produire des changements plus profonds » (p.418). Dans cette dynamique les instruments jouent un rôle central.
Les instruments d’action publique (IAP) jouent un rôle important dans la conduite du changement en matière de politiques publiques, rôle qui s’accentue au gré d’une importance croissante de la dimension procédurale dans la conduite de ces politiques (Bonvin, Burnay, 2000). Analyser les IAP revient ainsi largement à étudier les vecteurs du changement et, ce faisant, à révéler les ressorts cognitifs de celui-ci. Si la modification des instruments relève chez Hall d’un changement de deuxième ordre, ils apparaissent ici au cœur des changements de troisième niveau, des changements de paradigme. Dans ce dernier cas, les IAP jouent un rôle central parce qu’ils cristallisent à la fois la déconsidération des instruments classiques et participent de leur mise en cause technique (ils ne résolvent pas le problème) et politique (ils renvoient à une vision dépassée du problème). Ils sont donc au cœur de la mise en cause du modèle dominant et participent fortement à l’imposition d’un nouveau paradigme.
Vers un modèle d’analyse des politiques territoriales de l’emploi

Pour autant, dans le cas qui nous occupe, la stratégie européenne pour l’emploi est faiblement instrumentée au-delà de l’outil financier que constitue le Fonds Social Européen. En effet, le cadre de la subsidiarité dans lequel s’inscrivent les politiques d’emploi et de formation suppose une coordination des politiques nationales plutôt que l’imposition d’un cadre normatif contraignant, comme c’est le cas en matière de concurrence par exemple. La politique communautaire en matière d’emploi dans ce système de soft law vise ainsi à infléchir les politiques nationales des Etats membres par les objectifs et les méthodes qu’elle promeut (cf. supra). Comme pour nombre de travaux sur l’européanisation des politiques publiques sectorielles, l’enjeu analytique consiste principalement à identifier la nature des changements affectant les politiques nationales et infranationales de l’emploi ainsi que le niveau de congruence avec les préconisations communautaires. Le degré de convergence observé entre politiques nationales traduisant ainsi l’impact des préconisations communautaires sur les systèmes nationaux et infranationaux.
En matière de politique de l’emploi, on dispose d’une série de travaux comparatifs sur les politiques des Etats-membres. Ces travaux, construits notamment en référence aux types d’Etat providence, analysent la progression des préconisations communautaires et le jeu de la variable institutionnelle que constitue le système de protection sociale dans la traduction de ces préconisations (Amable, 2007 ; Bekker, 2008 ; Muffels, 2008). Si elles sont relativement bien documentées pour ce qui concerne le niveau national, les analyses relatives à l’impact de la SEE sur les systèmes d’emploi demeurent peu approfondies à deux niveaux : territorial et sectoriel.
L’analyse comparée de cet impact sur les espaces infranationaux et les secteurs industriels suppose la construction d’une série d’enquêtes bi ou plurinationales. C’est la première dimension qui sera traitée dans cette communication. Pour conduire ce travail de comparaison, nous appuyons notre réflexion sur la notion de registre d’action publique.
Par registre d’action publique, on entend une construction analytique qui agrège, dans un même schéma, les dimensions cognitives, organisationnelles et instrumentales. Cette construction vise à appréhender le degré d’institutionnalisation du changement en évaluant de manière concomitante comment il se diffuse au sein de chacune de ces composantes. La mesure de l’intensité et de la diffusion de nouvelles représentations, pratiques et formes d’organisation permet ainsi de mieux définir les facteurs de légitimation et d’institutionnalisation du changement dans les deux pays analysés ici. En dépit d’une proximité évidente avec les concepts engagés dans la réflexion en termes d’approche cognitive des politiques publiques et notamment celles de paradigme, de référentiel ou de récit, cette notion de registre vise à dépasser le seul niveau des représentations et intégrer comme variables opératoires les dimensions organisationnelles et instrumentales de l’action publique. De la même manière l’usage du terme de registre de légitimation renvoie principalement dans l’analyse des politiques publiques à une dimension symbolique de la justification que nous envisageons d’élargir ici aux aspects liés aux systèmes d’acteurs et aux outils dont ils disposent.
D’un point de vue sectoriel, l’analyse secondaire de matériaux empiriques amassés à l’occasion de nos travaux (cf. supra) permet d’identifier trois lignes de force qui composent un registre sectoriel d’action publique. En effet, nous avons relevé le jeu de trois variables clés dans la conduite des politiques d’emploi et de formation : territorialisation, individualisation et hybridation croissante d’acteurs privés/publics. Ces trois variables recouvrent des niveaux de changement dans ces politiques qui s’opposent aux cadres de la conception ancienne et encore fortement active dans ce secteur d’action publique. En effet, cette conception s’adossait antérieurement à la prédominance du niveau national, à la responsabilité collective à l’égard du chômage et au rôle monopolistique des acteurs gouvernementaux dans la conduite de ces politiques. Pour le dire autrement, les politiques « classiques » de l’emploi (nées des compromis noués dans l’immédiat après-guerre) reposaient sur trois dimensions articulées. La politique de l’emploi avait comme niveau territorial de conception et de mise en œuvre l’espace national. Elle était conduite par la seule administration d’Etat (le service public de l’emploi) et reposait sur une conception du chômage comme question sociale où la responsabilité à son égard était largement imputée aux mécanismes de fonctionnement des marchés. Par opposition, la conception contemporaine de la politique de l’emploi, en phase avec les préconisations de la SEE, s’appuie sur une prise en compte des marchés locaux du travail. Elle se négocie dans des arènes hybrides et mobilise dans sa mise en œuvre des acteurs publics et privés. La conception du chômage qui la sous-tend implique une responsabilisation croissante des individus à l’égard de leur position sur le marché du travail.
Le registre sectoriel dominant l’action publique en matière d’emploi et de formation est aujourd’hui celui de la proximité (Bel & Berthet, 2009). Que ce soit sous l’angle des redistributions organisationnelles, des représentations de l’intérêt général ou des instruments de l’action publique, la proximité offre un répertoire de légitimation qui innerve aujourd’hui toute l’architecture des dispositifs de formation et d’emploi. Par ailleurs, dans ce nouveau registre, la notion de proximité renvoie directement à et légitime les trois lignes de force sectorielles de territorialisation, d’individualisation et d’hybridation. La territorialisation mobilise la proximité géographique comme gage d’une meilleure connaissance des questions économiques et sociales et donc d’une plus grande efficacité dans la construction des dispositifs d’action publique. L’individualisation suppose une proximité relationnelle dans la mise en œuvre des dispositifs d’insertion professionnelle (suivi individualisé, parcours, tutorat). L’hybridation des acteurs privés et publics suppose de construire une proximité organisationnelle entre les mondes de l’action publique, de l’entreprise et du tiers secteur.
L’intérêt de la notion de registre d’action publique sectoriel réside ainsi dans la faculté de combiner les lignes de forces sectorielles aux dimensions constitutives du registre d’action publique (représentations, instruments, organisations) afin d’offrir un dispositif analytique permettant la comparaison des politiques infranationales de l’emploi en France et en Wallonie. Plus précisément une telle mise en perspective permet d’ordonner les éléments de transformation repérés et ainsi de mesurer les différences d’intensité et de diffusion du changement selon les pays, selon les éléments constitutifs du registre d’action publique (représentations, instruments, organisations) et selon les variables repérées du changement de registre dans le secteur concerné, ici l’emploi et la formation (territorialisation, individualisation, hybridation).
Pour plus de lisibilité, le croisement de ces variables est présenté ci-dessous sous forme d’un tableau.
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