Rapport au Président de la République Comment dire «Vive l'Europe»








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8 juin 2008

Alain LAMASSOURE

Député européen

LE CITOYEN ET L’APPLICATION DU DROIT COMMUNAUTAIRE

Rapport au Président de la République

Comment dire «Vive l'Europe» ?

« Je suis enseignante à Montélimar (Drôme). Mon mari est allemand, commissaire de police et formateur, il travaille près de Stuttgart.

Depuis bientôt cinq ans, nous établissons des contacts avec le ministère de l'Intérieur afin qu'il obtienne un détachement de quelques années. Depuis cinq ans, je vis seule avec les enfants en France !

Quant à lui, il se trouve dans une chambre de caserne avec pour tout horizon un lit, une table, une chaise et une fenêtre de prison. (...) Je suis maintenant en arrêt maladie pour dépression : je dois quand même avancer pour assurer le quotidien auprès de nos enfants, qui sont encore jeunes. Ces petits Européens possédant la double nationalité n'ont même pas ce droit fondamental d'être entourés de leurs parents au quotidien ! Comment oser parler d'Europe et de conscience européenne ? Quelle honte, quand on pense que l'Allemagne et la France sont à l’origine de ce projet ! »

(Extrait du Courrier des lecteurs du Nouvel Observateur du 27 mars 2008)






OUVERTURE

LA MISSION

La France met autant de passion à faire des lois que d’indifférence à les appliquer. Pour remédier à ce travers national, le Conseil des ministres du 13 février 2008 a adopté une série de mesures afin d’éviter la mauvaise application, voire l’inapplication, d’un nombre anormalement élevé de textes législatifs : sous la précédente législature, plus de 20% des lois n’ont pu entrer en vigueur faute de décrets d’application !

Coïncidence ? Contagion ? La situation n’est pas meilleure pour les lois européennes. Celles-ci ont même deux handicaps supplémentaires.

D’une part, la plupart des textes européens prennent la forme juridique de directives, voire de directives-cadres, qui ne sont applicables qu’après avoir été transposées dans le droit interne de chaque Etat membre : cohérente avec le principe de subsidiarité, cette pratique a l’inconvénient d’accroître les délais d’application, de donner l’occasion au perfectionnisme administratif – et parfois à la malignité politique – de donner une interprétation biaisée du droit européen, et d’aboutir à un paysage juridique fort accidenté à l’échelle du continent. Si les sédentaires s’en rendent peu compte, les nomades, c’est-à-dire les activités et les personnes pour qui l’espace de vie dépasse leurs frontières nationales, en sont les premières victimes.

D’autre part, il n’y a pas - et chacun souhaite qu’il n’y ait pas - d’administration territoriale européenne. Pour l’essentiel, la gestion des politiques communautaires et l’application du droit européen dépendent de chaque Etat membre. Or, il semble bien que très peu d’Etats se soient posé le problème globalement : comment bien faire connaître et appliquer les décisions que nous prenons ensemble à Bruxelles ? La réponse est généralement donnée au cas par cas, au fur et à mesure que sortent règlements et directives, c’est-à-dire … plusieurs dizaines par an !

Pour les citoyens, cela pose un problème majeur d’information, ce que les juristes appellent « l’accès au droit ». Il n’est pas exagéré de dire que nul n’est censé connaître la loi européenne.

Car, sans même évoquer son contenu, comment connaître son existence ? Autant les médias audiovisuels nationaux rapportent abondamment les débats politiques et parlementaires préparatoires à la loi nationale, autant ils ignorent la plupart des décisions adoptées à Bruxelles ou à Strasbourg. Malgré l’effort, encore perfectible, des chaînes françaises du service public, les dernières enquêtes disponibles montrent que, en moyenne, dans l’ensemble de l’Union, les médias audiovisuels nationaux consacrent à l’information européenne moins de 10% du temps accordé à la politique nationale. En outre, même en dehors des campagnes présidentielles d’outre-Atlantique, la vie politique américaine y tient une place plus grande que la politique européenne1. Dans le cas de la France, lorsque, par extraordinaire, la loi européenne est mentionnée en dehors des rubriques spécialisées, c’est plutôt pour mettre en valeur ceux qui ont le « courage » de ne pas l’appliquer – qu’il s’agisse des manifestations hostiles au programme « Natura 2000 » ou des destructions d’OGM, les unes et les autres émanant d’organisations concurrentes. L’audience y gagne ce qu’y perd le civisme : quand, par extraordinaire, la loi européenne est connue, nul n’est censé la respecter.

Il serait faux de dire que les institutions européennes ignorent le problème. En 1997, il avait déjà fait l’objet d’une analyse approfondie de la part du Groupe de Haut Niveau sur la libre circulation des personnes, présidé par Simone Veil. Le Groupe insistait sur la nécessité de ne plus s’en tenir aux seuls droits des travailleurs mobiles, pour appliquer l’égalité en droit et en dignité de tous les ressortissants de l’Union dans les domaines couverts par les traités. Il invitait les Etats membres à développer systématiquement l’information mutuelle entre administrations compétentes et à « débusquer les résistances et les comportements minimalistes ».

Depuis lors, l’application du droit communautaire fait l’objet de rapports réguliers de la Commission européenne (nous en sommes au 23ème …), tout comme du Parlement, qui vient d’adopter une nouvelle résolution sur le rapport de Monica Frassoni. De son côté, à partir du rapport de Joost Van Iersel, il y a deux ans, le Comité économique et social européen (CESE) a rendu un avis très intéressant : « Comment améliorer l’application de la législation communautaire ? » Il faut savoir gré au Président Barroso d’en avoir fait une préoccupation permanente du collège qu’il dirige : c’est bien le sens de l’exercice « Mieux légiférer », qui a introduit un état d’esprit nouveau dans les travaux communautaires. La toute récente communication sur La Stratégie politique annuelle de la Commission pour 2009 comporte un important paragraphe intitulé « le citoyen d’abord », tout comme la communication du 20 novembre 2007 « Un marché unique pour l’Europe du XXIe siècle » propose « d’exploiter les possibilités du marché au bénéfice du citoyen ». Pourtant ces exercices sont menacés de s’affadir dans la routine, et ils n’ont eu que des effets limités par rapport à une réalité très différente de ce que la plupart des dirigeants européens imaginent.

1 – Etendue de la mission :

L’esprit de la mission rejoint celui qui avait présidé, il y a onze ans, à la création du Groupe de Haut Niveau. Toutefois le cœur de cible est légèrement différent. Il s’agit aujourd’hui de s’assurer que le droit communautaire profite au citoyen européen comme le souhaite le législateur. L’enquête ne porte donc pas :

- sur le cas des entreprises et autres personnes morales, sauf, éventuellement, les TPE. Tout ce qui relève des normes techniques, du projet de « Small Business Act », du droit de la propriété intellectuelle, etc. est extérieur. C’est la grande nouveauté du sujet, la plupart des travaux sur la bonne application du droit communautaire étant plutôt centrés sur les problèmes des entreprises, ou sur les grandes politiques sectorielles de l’Union, telle la politique de l’environnement.

- Sur les ressortissants des pays tiers vivant dans l’Union, dont les difficultés relèvent d’une autre problématique.

- Sur les dispositions contenues dans les « lois » européennes. En revanche, on ne s’interdira pas d’évoquer les lacunes dans les sujets traités, qui gênent les citoyens, ou l’adaptation des lois à une application facile et homogène à travers l’Union.

La cible principale est le citoyen européen vivant dans l’Union.

2 – Objectif :

Il s’agit de permettre à la présidence française d’évoquer le sujet à haut niveau à Bruxelles et, à partir de là, de faire inscrire des propositions concrètes dans les formations compétentes du Conseil.

A cette fin, l’analyse principale porte sur le champ de vision français (cas des ressortissants européens en France et, symétriquement, des Français vivant en Europe), mais on a recueilli aussi les témoignages venant des institutions européennes (Commission européenne, commission des Pétitions du Parlement, Médiateur …).

3 – Esprit :

La démarche la plus simple et la plus logique d’une telle étude consiste à suivre la procédure d’élaboration et d’application des lois européennes : conception, transposition, information, application, médiation, contentieux.

Dans les propositions, il faut distinguer :

- Ce qui relève d’une action communautaire.

- Les initiatives à prendre en France même, avec le souci de montrer l’exemple et de susciter l’émulation auprès de nos partenaires. L’organisation administrative étant très différente entre les 27, les solutions efficaces pour mieux informer les citoyens de leurs droits et pour traiter leurs dossiers varieront selon les pays.

4 – Méthode :

Les nombreux travaux déjà réalisés par les institutions européennes, les Délégations pour l'Union européenne de l'Assemblée Nationale et du Sénat, ainsi que le Conseil économique et social ont fourni une base de départ solide.

Des réunions de travail ont été organisées avec certains services de la Commission européenne, du Parlement européen, et des Ministères français, ainsi qu’avec le Médiateur européen et avec le Médiateur national.

Par souci d’efficacité, mais aussi pour intéresser la société civile, l’occasion a été saisie de mobiliser les réseaux d’information ou de militants les plus divers.

Réunis par l’ambassadeur de Slovénie à Paris, les représentants consulaires de nos partenaires européens ont fait état de l’expérience de leurs ressortissants2, tandis que la commission Europe de l’Assemblée des Français de l’étranger a fait de même pour ses membres.

Des étudiants de l’Institut d’Etudes Politiques de Paris et de la faculté pluridisciplinaire de Bayonne, un club européen de Bruxelles, les DRH de grandes entreprises réunis dans le Cercle Magellan, les jeunes animateurs de l’Atelier Europe de l’UMP, le réseau du Mouvement Européen France ont apporté des contributions ou des témoignages précieux.

A l’invitation du Préfet de la région Aquitaine, tous les services administratifs, organismes consulaires, organes d’information, associations spécialisées, représentants des communautés étrangères installés à Bordeaux et jouant un rôle dans la diffusion et l’application du droit européen ont pris part à une passionnante réunion de travail « sur le terrain »3.

Elue le 29 mars dernier Présidente de la Fédération française des Maisons de l’Europe, Catherine Lalumière a bien voulu nous faire part des enseignements de sa vaste connaissance concrète de tous les aspects de la construction européenne. Il en a été de même pour Noëlle Lenoir, forte de sa double expérience de politique et de juriste.

Mes collègues du Parlement européen ont déjà beaucoup travaillé sur certains aspects du sujet – je pense notamment à Jacques Toubon, Françoise Grossetête, Monica Frassoni, Claire Gibault, Diana Wallis, Evelyne Gebhardt, Edward McMillan Scott et bien d’autres. En cours d’enquête, de nombreuses personnes, journalistes, fonctionnaires, ou simples particuliers ont tenu à nous apporter leur témoignage.

Enfin, Marie-Cécile Milliat, mise à disposition de la mission par le Centre d’analyse stratégique, a apporté la plus précieuse des contributions dans l’organisation de l’enquête et la collecte des informations.

Que tous en soient remerciés.

QUAND LE RIDEAU SE LEVE …

Planté par le traité de Rome, chamarré par celui de Maastricht, encore enrichi le 13 décembre dernier à Lisbonne, le rideau d’apparat de l’Europe des citoyens a tout pour séduire le regard.

« Dans le domaine de l’application des traités (…), est interdite toute discrimination fondée sur la nationalité4. »

« Il est institué une citoyenneté de l’Union. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la citoyenneté d’un Etat membre. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale, elle ne la remplace pas5. »

« Tout citoyen de l’Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres6. »

« L’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes7. »

« Tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l’Union. Les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens8. »

Mais quand le rideau se lève, il révèle un décor très différent.

Quels que soient les critères retenus, le territoire de l’Union européenne est loin d’être un espace de vie suffisamment accueillant et homogène pour tous ses citoyens. La suppression des contrôles des personnes aux frontières internes semble avoir créé autant de problèmes qu’elle en a résolus.

1. La faible mobilité des travailleurs.

Nous avons fêté récemment les cinquante ans des premières directives sur les droits sociaux des travailleurs mobiles. A cette occasion, 2006 a été proclamée « année européenne de la mobilité des travailleurs ». Le bilan dressé par la Commission lors de la Conférence consacrée à ce sujet à Varsovie le 24 septembre 2007 reste pourtant en demi-teinte.

Quantitativement, la mobilité professionnelle reste anormalement faible : autour de 2% des Européens vivent dans un pays de l’Union différent de leur pays d’origine. Selon Eurostat, au 1er janvier 2006, ils étaient 8,2 millions dans ce cas (dans l’Union à 25 membres). Mis à part le cas particulier du petit Luxembourg, dont un tiers de la population est constitué d’étrangers européens (notamment de Portugais), Chypre (7%), la Belgique (près de 6%), l’Irlande (5,1%) l’Allemagne (3,2%), l’Autriche (2,8%), la Suède (2,4%) et le Royaume-Uni (2,1%) sont les pays les plus accueillants pour leurs partenaires.

Autre trait frappant : sur les 25 pays recensés dans cette étude, les ressortissants des pays tiers étaient plus nombreux que les étrangers européens dans 21 des Etats membres ! Dans ce domaine, la « préférence européenne » n’existe qu’en Irlande et dans les plus petits pays, dont chacun est un cas exceptionnel (Luxembourg, Chypre, Malte). C’est vrai pour les salariés comme pour les professions indépendantes : les craintes d’invasion de plombiers polonais paraissent ridicules quand on constate qu’après trente ans de libre circulation des médecins, les ressortissants européens représentent à peine 1,6% de l’ensemble des professionnels de santé dans notre pays.

Le profil des travailleurs concernés par la mobilité évolue. Ils sont maintenant plus jeunes et plus qualifiés, ils s’expatrient pour des périodes plus courtes correspondant à un moment de leur carrière. Ils recherchent souvent une solution au chômage : 59% des intéressés ont trouvé un emploi dans les 12 mois suivant leur déménagement, contre 33% pour les chômeurs qui restent dans leur pays.

Le phénomène de « non-préférence européenne » se retrouve aussi pour les étudiants et les chercheurs. Le programme Erasmus, qui a fêté ses vingt ans, ne concerne encore que 2,3% des étudiants européens chaque année. Dans la recherche, l’attrait des universités et des laboratoires d’outre-Atlantique est souvent irrésistible pour les jeunes cerveaux du vieux continent : sur un total de 1,3 millions de chercheurs recensés dans l’Union, seuls 3% travaillent dans un pays différent de leur pays d’origine, alors que les USA accueillent 100 000 chercheurs venus d’Europe – soit plus de 7,5%9. C’est ce qui a conduit le Conseil européen du 14 mars dernier à lancer l’objectif de la « cinquième liberté », la liberté de circulation des hommes de sciences en Europe.

Certes, les freins à la mobilité ne sont pas tous dus aux difficultés d’application du droit communautaire, loin de là ! La langue, le logement, l’emploi du conjoint, la scolarité des enfants, la myopie de beaucoup de responsables des relations humaines qui pénalisent les « nomades » au lieu de les promouvoir à leur retour, sont autant d’obstacles puissants. Encore faut-il que l’Union fasse ce qui dépend d’elle, son « homework ».

2. Les mariages mixtes.

Selon les informations disponibles, il y aurait chaque année 2,2 millions de mariages dans l’Union européenne, dont 350 000 concernent des couples mixtes.

Il ne s'agit que d'ordres de grandeur. Le sujet intéresse si peu l'Union et les Etats membres que les seuls chiffres disponibles au printemps 2008 remontent à 2003 !10 Ils montrent que, dans la plupart des Etats membres, les mariages entre un national et un non européen sont bien plus nombreux qu'avec un Européen: 37 500 contre 18 700 en Allemagne, 4 200 contre 3 000 en Belgique, 1 500 contre 300 en Hongrie, 8 300 contre 2 600 aux Pays-Bas ...

La situation est évidemment très différente selon les pays. Les Chypriotes sont irrésistiblement attirés par des Ukrainiennes, les Belges par les Marocaines, les Suédoises par les Finlandais, les Tchèques par les Slovaques - revanche sentimentale du divorce politique ? Les Portugais divorcent des Brésiliennes pour épouser des Cap-Verdiennes, tandis que les Allemandes quitteraient leurs maris italiens pour succomber au charme russe.

On notera qu'aucune donnée comparative entre mariages « européens » et « extra-européens » n'a pu être collectée dans 9 Etats membres, dont la France et le Royaume-Uni.

Les mariages mixtes intéressent trop peu les historiens et les sociologues. Ils ne se commandent pas : l’exemple d’Alexandre le Grand a-t-il convaincu les peuples grecs et perses au-delà du cercle étroit de ses généraux ? Pourquoi les peuples se sont-ils si bien mélangés en Europe de l’ouest et au Royaume-Uni, alors qu'en Europe centrale l'endogamie est restée plus fréquente ? Or, une proportion relativement élevée de mariages mixtes serait sans doute la meilleure garantie du caractère irréversible de l’éradication du nationalisme. Pour le moment, nous en sommes à un nombre trop faible pour garantir la réussite du rêve européen, mais pourtant trop élevé pour pouvoir traiter les problèmes que celui-ci engendre avec les méthodes séculaires du droit international privé.

3. L’absence de véritable espace européen de la consommation.

Pour tous les citoyens, l’euro est incontestablement le signe le plus fort et le plus tangible de l’appartenance à un même espace de vie. En même temps, son usage facilite des comparaisons de prix qui montrent la faible homogénéité du « marché commun ».

Etabli par la Commissaire Meglena Kuneva, le premier « Tableau de bord de la consommation » montre qu’après cinquante ans de Marché commun, les consommateurs ne sont toujours pas placés dans une situation identique, ni même comparable. Les prix des appareils photos numériques peuvent varier de 30% entre pays limitrophes. A l’intérieur même du Benelux, la téléphonie fixe est 20% plus cher en Belgique qu’aux Pays-Bas. De même, l’électricité est deux fois plus coûteuse en Italie qu’en Finlande ou en Grèce. D’un Etat membre à l’autre, les frais de gestion des comptes bancaires varient entre zéro et quatre-vingts euros. En matière de crédit à la consommation, les prêts transfrontaliers représentent moins de 1% des encours, avec des taux d’intérêt moyens allant du simple au double : au début de 2008, ils étaient de 6% en Finlande et de 12% au Portugal.

De telles différences sont troublantes dans des pays voisins, de niveaux de vie comparables, utilisant la même monnaie. Prenons les mêmes produits du panier de la ménagère des deux côtés du Rhin. Le pack de six petits Gervais est facturé 1,76 euro sur la rive ouest, et 1,16 à l’est. La demi-douzaine d’œufs coûte 1,46 euro à la ménagère française et 1,21 à sa consœur allemande. La boîte de haricots verts extra fins égouttés de 440 g se digère à 1,21 euro dans les supermarchés allemands, et reste en travers de la bourse du consommateur français pour 1,63. Le matou germanique peut abuser des croquettes de poisson Félix pour 2,68 euro, laissant son congénère gaulois contraint de se serrer le collier à 2,94. En revanche, notre minou tricolore pourra se prélasser sur sa litière « Hygiène plus » pour 4,64 euro, la sachant hors d’atteinte pour le félin Teuton à 4,96.11 Quelle Lorelei vient-elle donc perturber de ses charmes les échanges débonnaires au-dessus du Rhin ?

Pour tenter de le savoir, le Ministère de l’Agriculture et de la Consommation du Land de Bade-Wurtemberg a confié, en mai 2007, au Centre Euro-Info-Consommateurs de Kehl une enquête portant sur 5 000 produits et services dans plus de 300 magasins de 14 villes frontalières.12 Las ! Le mystère n’a fait que s’épaissir. Il est apparu que, malgré la hausse de 3 points de TVA en Allemagne, et malgré l’importance de la grande distribution en France, les prix allemands restaient globalement inférieurs aux prix français. Le Centre de Kehl estime qu’un consommateur virtuel parfaitement informé pourrait économiser chaque semaine 12% du prix du contenu de son caddy, en le remplissant pour l’essentiel sur la rive droite du Rhin13. Hélas, ce consommateur ne semble pas exister.

Encore plus surprenante est l’impossibilité pratique de commander certains produits par correspondance, les catalogues internet de certains organismes de vente par correspondance précisant même que la livraison à l’étranger est impossible : ainsi, le consommateur européen ne peut pas bénéficier pleinement des progrès de la concurrence en Europe, alors que le consommateur « global » achète tous les jours, sur la Toile, des produits « déterritorialisés ».

4. L’ignorance de leurs droits par les citoyens.

La citoyenneté européenne a été instituée en 1992 par le traité de Maastricht. La Commission fait un point périodique de ses progrès. Selon son 5ème rapport, en 2007, 85% des Européens continuent d’ignorer l’existence d’une citoyenneté européenne, et 70% estiment être mal informés des droits qu’ils ont acquis grâce à l’Union. Le niveau d’information est le plus élevé dans les nouveaux Etats membres comme l’Estonie, la Roumanie et la Hongrie, et le plus bas dans des pays fondateurs tels que la Belgique, les Pays-Bas et l’Allemagne ! Cette méconnaissance a été confirmée par un sondage Gallup effectué pour la Commission (DG Justice, Liberté, Sécurité) en janvier 2008.

Le moins que l’on puisse dire est que le programme d’action communautaire pour promouvoir une citoyenneté européenne active, exécuté entre 2004 et 2006, n’a rempli qu’une partie de ses objectifs …

5. L’exercice des droits électoraux et la citoyenneté européenne.

Après chaque élection européenne, la Commission rend compte de la manière dont les citoyens européens exercent les droits civiques ouverts par les traités. Elle s'appuie sur les données chiffrées fournies par les Etats membres, et sur des Eurobaromètres spécialement commandés à cet effet.

Là encore, les résultats sont mitigés.

- La participation générale aux élections européennes est passée, en moyenne, de 56% en 1994 à 50% en 1999 et 45% en 2004. Pour ces dernières élections, le taux de participation n'a dépassé les 50% que dans sept Etats membres. Encore trois d'entre eux connaissent-ils le vote obligatoire, tandis que le Luxembourg organise systématiquement ses élections nationales le jour des élections européennes.

- En revanche, la proportion des résidents étrangers enregistrés pour voter dans le pays de résidence a augmenté, il est vrai à partir d'un départ très modeste : 6% en 1994, 9% en 1999, 12% en 2004. Mais le nombre de candidats reste très faible : il a même baissé de 62 en 1999 à 57 en 2004, où 3 seulement ont été élus.

Il est vrai que l'ignorance des citoyens sur l'existence de ce droit ne facilite pas la mobilisation. Un Eurobaromètre réalisé en novembre 2007 a montré que, alors que trois élections européennes ont eu lieu depuis que le traité de Maastricht a créé ce droit, plus de la moitié des citoyens européens continuent d'ignorer qu'ils peuvent participer à l'élection européenne, comme électeurs et même comme candidats, dans leur pays d'accueil. Pire: 26% croyaient qu'ils avaient aussi le droit de vote aux élections nationales ! Une majorité de citoyens déclarent n'avoir jamais rien lu ni vu dans les médias sur le Parlement européen. Ils sont également plus de la moitié à croire que, dans l’hémicycle de Strasbourg, les députés européens sont placés selon leur pays, et non par groupes politiques. Encore pire: les 2/3 répondent qu'ils n'ont aucun avis, ni positif, ni négatif, sur le Parlement Européen. Indifférence ou neutralité bienveillante ?

En France, en 2007, environ 200 000 ressortissants communautaires s’étaient inscrits sur les listes électorales, chiffre bien décevant par rapport aux 1,2 millions de résidents évalués par le Ministère de l’Intérieur. Les inscrits les plus nombreux étaient les Portugais (63 400), devant les Italiens (37 700), les Belges (22 700), les Britanniques (21 300), les Espagnols (20 200) et les Allemands (17 600). Depuis, la Coordination des collectivités portugaises de France estime que sa campagne « Dans ma ville, je m’inscris » a convaincu 10 000 de ses ressortissants. De fait, l’augmentation des inscriptions a été forte à Paris : + 58% par rapport à 2001, pour atteindre 14 000 personnes. En revanche, malgré leur nombre croissant dans le sud-ouest, les ressortissants venus du nord s’inscrivent peu : dans le canton d’Eymet, qui compte la plus importante communauté britannique de Dordogne, les Européens ne représentent que moins de 4% des électeurs inscrits. Le consulat portugais de Bordeaux estime qu’à peine 10% des membres de l’importante communauté lusitanienne locale, évaluée à 5 000 personnes, s’étaient inscrits sur les listes.

Faible consolation, le Mouvement Européen relève que, lorsqu’ils s’inscrivent, le taux de participation est plus élevé que celui des nationaux : dans les trois arrondissements de Charente il a été de l’ordre de 75%, avec plusieurs villages où il atteignait même les 100%.

Variable selon les régions, l’engagement des Européens dépend aussi des pratiques de leur pays d’origine : le vote des étrangers, européens ou non, est habituel aux Pays-Bas, en Suède, en Finlande, au Danemark et, depuis peu, en Belgique. A Londres, où les ressortissants du Commonwealth ont le droit de vote à toutes les élections, 180 000 nouveaux résidents européens se sont inscrits depuis 2004 dans la perspective des élections municipales du 1er mai 2008. De son côté, la France n’a pas fait le maximum pour intéresser ses invités européens : elle a mis six ans avant de mettre sa législation électorale en conformité avec l’article 8B du traité de Maastricht, et elle continue d’interdire à tous les étrangers l’accès aux fonctions de maire ou même d’adjoint.

Au moins la France a-t-elle mis fin à une tradition séculaire en admettant beaucoup plus largement la double nationalité au profit de ses partenaires. En 2008, 9 Etats de l’Union refusent encore le principe de la double nationalité. Et depuis 2000, une majorité d’ « anciens » Etats membres (dont l’Allemagne, le Royaume-Uni, la France, les Pays-Bas, la Finlande, le Danemark, le Luxembourg) ont durci les conditions de naturalisation. Certes, les critères culturels ou financier exigés sont plus faciles à remplir pour des Européens que pour des ressortissants de pays tiers. Il n’en reste pas moins que ces législations n’instituent pas de « préférence européenne » au profit de citoyens de l’Union, alors qu’elles n’hésitent pas toujours à être discriminantes : le Danemark se montre plus généreux envers les enfants des pays nordiques, tout comme les Pays-Bas envers les Belges … néerlandophones !

*

Au total, le paysage est celui d’un espace de liberté encore très inégalement réalisé au niveau des individus. L’espace des citoyens en est encore au stade où en était celui de marchandises avant l’Acte unique de 1985 : les frontières sont abolies mais d’innombrables obstacles réglementaires rendent difficile une vie harmonieuse dans cet espace commun. L’Union a suscité plus de rêves que de projets, plus de projets que de lois, plus de lois que de réalités concrètes. Il est temps de partir des réalités pour concevoir des lois plus adéquates, au risque de revoir les projets et les rêves.
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