Rapport au Président de la République Comment dire «Vive l'Europe»








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CHAPITRE I

AU COMMENCEMENT ETAIT LA LOI

Les lois européennes sont-elles conçues pour une bonne compréhension et une application aisée ? L’expérience montre-t-elle qu’elles répondent bien aux problèmes posés ?

Les principales initiatives de simplification ont concerné d’abord les entreprises. C’est le cœur de la démarche « Mieux légiférer », et de la « Stratégie de simplification de l’environnement réglementaire » : toutes les propositions de la Commission font maintenant l’objet d’études d’impact des répercussions du projet sur l’économie, la société et l’environnement. Le cas échéant, la facilité d’application pour les administrations, les juridictions et le citoyen lui-même est prise en compte. Un Comité d’analyses d’impact indépendant a été mis en place fin 2006 pour donner un avis sur les méthodes.

Un 2ème rapport intérimaire sur l’application de cette stratégie a été publié le 30 janvier 2008. D’humeur résolument optimiste, la Commission évalue à 500 millions d’euros la réduction des charges administratives obtenues en 2007, à laquelle s’ajoutent la « zone de paiements unique » qui pourrait économiser jusqu’à 28 milliards par an (sic) et le nouveau Code des douanes électronique (économies annuelles potentielles chiffrées à 2,5 milliards). Les actions 2008 vont concerner les transports, l’agriculture et la marine marchande.

Il s’agit de s’assurer que cette belle philosophie inspire pleinement les textes relatifs aux droits des citoyens. Où en est-on ?

I – LA MOBILITE DES PERSONNES ET LES DROITS SOCIAUX

La mobilité des citoyens est un enjeu majeur de la construction européenne. Or, plus de vingt ans après l’Acte unique qui a posé le principe de la libre circulation des personnes, le problème reste mal posé, mal compris et mal traité. C’est un domaine où la loi européenne est en retard sur une réalité qui évolue très vite.

1. Le retard du droit communautaire.

1.1. Un droit positif antédiluvien.

A l’origine, sur ce sujet, les traités n’évoquaient que le droit du travail et la sécurité sociale, et les seules personnes prises en considération étaient les travailleurs. Faciliter leur mobilité, c’était contribuer à la bonne allocation de la main d’œuvre dans le cadre du grand marché. Chaque Etat gardant la compétence sur son droit du travail, son système de protection sociale, et la réglementation des activités professionnelles, l’Union devait veiller à la non-discrimination des citoyens européens par les législations nationales, à la « portabilité » des droits sociaux des travailleurs par-delà les frontières et à la neutralité des migrations internes sur les budgets sociaux des Etats concernés. Puis, avec les programmes Erasmus, l’intérêt s’est porté sur les étudiants.

Mais les migrations ne se sont pas réalisées comme on le pensait initialement. Les expatriations durables, voire définitives, de travailleurs ont fait place à des détachements temporaires dans une succession de pays différents. Un phénomène inédit s’est même développé avec les « sans domicile proche », ces cadres qui, grâce au TGV et aux compagnies aériennes à bas coûts, continuent à travailler dans leur pays d’origine tout en résidant dans un pays voisin où ils ont installé leur famille.

Pourtant, ces mouvements liés à l’emploi ont été moins importants que les raz de marée du tourisme, des résidents secondaires et des seniors. Les prix de l’immobilier, l’ensoleillement méridional et la douceur de vivre attirent un nombre croissant de seniors nord-européens vers le sud du continent. Or, si la législation communautaire est conçue essentiellement pour les travailleurs, le traité de Maastricht donne à toutes les personnes les droits d’une « citoyenneté européenne ». Ces citoyens qui ont décidé librement de s’installer dans un autre pays européen ont-ils les mêmes droits sociaux que les nationaux de leur pays d’accueil, où ils n’ont pas cotisé ? Peuvent-ils bénéficier des prestations familiales de leur pays d’origine, ou du pays d’accueil, voire du pays de la naissance de l’enfant ? Qu’en est-il pour des prestations telles que l’aide sociale, le RMI, la CMU ? Fortement organisés, des retraités britanniques installés dans le sud-ouest de la France ont obtenu le bénéfice de la couverture maladie universelle, normalement réservée à des indigents : s’agit-il vraiment d’un progrès social européen ? En sens inverse, sommes-nous sûrs que nous aurions le cœur de renvoyer dans leur pays d’origine des travailleurs européens qui auraient perdu leur emploi en France ou/et qui pourraient constituer « une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale » ? Ce ne serait pourtant que l’application à la lettre du droit communautaire …

L’enjeu budgétaire n’est pas négligeable : en 2005, dernière année connue, les créances de santé de la France sur ses partenaires étaient de 445 millions, contre 208 millions de dettes liées aux soins reçus par des Français dans d’autres pays de l’Union. Mais, au-delà des chiffres, c’est la conception de la citoyenneté et de la solidarité qui est en jeu.

Malheureusement, la législation européenne sur la coordination des régimes de sécurité sociale actuellement applicable date de plus de trente-cinq ans (1971) ! Voilà dix ans que la Commission a proposé une mise à jour des directives majeures sur les droits sociaux des travailleurs migrants, aboutissant notamment au règlement 883/2004. Mais ce règlement de base n’est pas entré en vigueur, dans l’attente d’un règlement d’application en cours de négociation au Conseil.

1.2. Une jurisprudence particulièrement audacieuse.

Le droit de la sécurité sociale, et notamment de la santé, est l’un des domaines où la Cour de Justice européenne s’est montrée la plus audacieuse, en interprétant l’esprit des traités de manière à compenser les lenteurs d’adaptation du droit secondaire de l’Union.

Couronnant une construction jurisprudentielle récente14, la Cour a saisi l’occasion des tribulations médicales d’une citoyenne britannique pour inviter les Etats membres à tirer toutes les conséquences du principe de non discrimination nationale à l’intérieur de l’Union15. Les circonstances de l’affaire méritent d’être rappelées : des milliers de patients s’y retrouveront aujourd’hui, et probablement, ils seront demain des millions.

Acte premier. Nous sommes le 1er octobre 2002. Patiente du Bedford Primary Care Trust, dépendant du service national de santé britannique (National Health Service, NHS), la Dame Yvonne Watts consulte le médecin spécialiste de son centre médical pour des douleurs insupportables liées à une arthrite aiguë de la hanche. Elle doit attendre un mois pour obtenir, le 28 octobre, la confirmation du diagnostic, l’attestation écrite de son « état de mobilité réduite et de souffrance constante », et la conclusion peu charitable du médecin, la considérant comme un « cas de routine » (sic). Un verdict d’une sécheresse toute judiciaire, qui justifie l’inscription de Mme Watts sur une liste d’attente comportant déjà un an de travail pour le centre de Bedford.

Acte II. Ses douleurs s’aggravant, Mme Watts, citoyenne disciplinée, dépose devant le centre de Bedford une demande d’autorisation de se faire soigner à l’étranger. Le 21 novembre, le formulaire correspondant, dit E 112, lui est platement refusé. La réponse écrite du NHS est un bijou d’anthologie de la prose bureaucratique : « Le traitement requis pour Mme Watts peut être dispensé dans un hôpital local dans un délai conforme aux objectifs du plan de sécurité sociale du gouvernement, et donc sans retard injustifié. »

Acte III. L’indignation fait perdre sa patience, mais non sa malice, à Mme Watts : tout en attaquant cette décision devant le tribunal local, elle va consulter ostensiblement un spécialiste français en janvier 2003.

Acte IV. Le ministère de la Santé britannique commence à s’émouvoir. Il demande au centre de Bedford de réexaminer le cas de Mme Watts. Dans une grande tradition plus diplomatique que médicale, celui-ci conclut que, l’état de la patiente s’étant aggravée, il est possible désormais de la classer dans une catégorie intermédiaire entre les cas urgents et les cas de routine. Ce qui lui laisse espérer une opération dans un délai de trois à quatre mois. La face du NHS est sauve. Mais pas la hanche de Mme Watts.

Acte V. Après s’être vue opposer un nouveau refus de formulaire E112, Mme Watts finit par prendre la mouche et le ferry-boat, pour se faire poser une prothèse de la hanche à Abbeville le 7 mars 2003. Il lui en a coûté 3 900 £, dont elle a immédiatement demandé le remboursement au NHS.

Epilogue. En interprétant l’article 49 CE du traité et l’article 22 du règlement de 1971, la Cour de Justice n’a pas seulement soulagé la douleur financière de la gentille Mme Watts et sanctionné la non-conformité du comportement du service local du NHS avec le serment d’Hippocrate. Elle a affirmé avec force deux principes sur lesquels doit être fondée une véritable Europe de la santé :

- tout citoyen européen a le droit d’aller se faire soigner dans n’importe quel Etat membre ;

- si une institution nationale de santé n’est pas en mesure de traiter un patient dans les délais et selon les soins qu’exige son état, elle doit, non seulement l’autoriser à chercher un traitement ailleurs dans l’Union, mais rembourser celui-ci des frais qui auraient été laissés à sa charge dans le pays d’accueil.

Ce faisant, la Cour invite implicitement les Etats membres à une coordination beaucoup plus fine et rigoureuse de leurs systèmes d’assurance maladie que celle qui a été réalisée jusqu’à présent.

2. L’état des lieux.

Voilà pour le droit. Qu’en est-il sur le terrain ? Nous disposons de deux principales analyses, d’origine différente.

1.1. Le diagnostic du réseau trESS.

Un bilan annuel est dressé par un réseau d’experts nationaux sur les problèmes de sécurité sociale, financé par la Commission, le trESS Training and Reporting on European Social Security Project. Le dernier, commandé par la DG Emploi à l’Université de Gand, a été publié en décembre 2007. Il constate que, depuis 50 ans :

- non seulement le nombre d’Etats membres – et de législations nationales à rendre « eurocompatibles » - a été multiplié par 4, mais le concept même de « sécurité sociale » s’est beaucoup étendu : tout est-il « transportable » ? Les allocations chômage liées à l’exercice d’une activité d’intérêt général ? Les allocations logement ? Le remboursement des soins dentaires, de la chirurgie esthétique ? De même, le droit familial s’est considérablement compliqué et diversifié : divorce, unions civiles, droits des homosexuels. Dans l’attente d’une solution législative, on se débrouille avec la jurisprudence et certaines solutions ponctuelles. Pour l’assurance santé, les arrêts Kohll et Decker, puis Watts, ont joué un rôle clef. De son côté, par exemple, Solvit a obtenu gain de cause pour une anglaise de plus de 60 ans, vivant entre le Royaume-Uni et l'Espagne, à qui la RENFE avait refusé le bénéfice de la « carte dorée »16.

- La subsidiarité dans l’application d’une directive dont le but n’est pas d’harmoniser mais de coordonner donne des résultats peu satisfaisants. Les règles nationales sur le droit applicable sont souvent contradictoires. Les régimes spécifiques aux travailleurs frontaliers sont-ils justifiés à l’intérieur de ce qui se veut un marché unique ? Et que dire de la coordination administrative entre les Etats membres !

- Il arrive aussi que des directives européennes soient elles-mêmes difficiles à combiner entre elles : c’est le cas de celle-ci avec la 2004/38 sur le droit de résidence.

1.2. L’expérience du Cercle Magellan

Le Cercle Magellan est une association rassemblant les Directeurs des relations humaines d’une centaine d’entreprises multinationales représentées à Paris. Sous son impulsion, la gestion des « ressources humaines internationales » est devenue un métier, désormais enseigné depuis 1995 en France dans le cadre d’un mastère spécialisé à l’ENSAM/ENS de Cachan. Travaillant en liaison étroite avec le Quai d’Orsay, le Cercle a apporté sa contribution à l’année de la mobilité des travailleurs en établissant en 2006 un Livre Bleu de la mobilité internationale.

Ce document constate que les grandes entreprises ont désormais une stratégie « globale », mondiale, d’attraction et d’emploi des ressources humaines. La nationalité d’origine des cadres compte de moins en moins, le lieu de recrutement et d’implantation dépendant plutôt de l’attractivité du système de formation et de l’environnement juridique, fiscal et social. Une fois qu’ils sont recrutés, la mobilité des managers (cadres et techniciens spécialisés) est requise, moins comme politique des ressources humaines, que dans le cadre d’un développement des activités du groupe à l’étranger.

Le Cercle confirme que la durée moyenne des transferts internationaux a tendance à se réduire, pour se stabiliser entre trois et cinq ans. Pour une telle durée, il est difficile de choisir entre l’expatriation et le détachement. Faute de pouvoir rendre l’un ou l’autre suffisamment attractifs, l’entreprise est souvent contrainte d’accepter des formules, plus coûteuses, de missions de courte durée, ou de « commuting » (multiplicité des lieux de travail d’un même cadre) ou de « rotationnel » (période de travail suivie d’un temps de repos dans un autre pays)17.

Le détachement reste la formule la plus intéressante, tant pour l’entreprise que pour le cadre mobile, mais il n’est ni assez reconnu, ni assez flexible. La multiplicité des législations nationales implique un changement important des conditions de travail du salarié à chacun de ses déménagements : durée du travail, conditions de rupture du contrat, clause de non-concurrence, etc. Or le salarié, déjà souvent préoccupé par les problèmes familiaux liés à son exil (logement, emploi du conjoint, scolarité des enfants), a besoin que l’entreprise lui garantisse un « paquet global » identique, quelles que soient ses affectations successives. Cela oblige les entreprises concernées à connaître à fond les droits nationaux et à accepter de prendre à leur charge d’éventuelles « mauvaises surprises », notamment en matière fiscale ou parafiscale. Pour plus de sûreté, certains groupes ont même entrepris d’établir un contrat-type compatible avec les principales dispositions du droit du travail et de la sécurité sociale en Europe.

Au total, le Cercle estime que le coût d’un collaborateur en mobilité internationale, à l’intérieur d’un même groupe, est 2 à 6 fois plus élevé que dans son pays d’origine !

Marché unique du travail, vraiment ?

2. Propositions.

2.1. De toute façon, le règlement de base 883/2004 ne peut entrer en vigueur sans un règlement d’application, exhaustif et très complexe, qui chemine laborieusement au Conseil : un fort coup d’accélérateur devra être donné pendant la présidence française.

Ce texte pose un problème redoutable de part sa technicité extrême : seul un petit nombre d’experts sont en mesure d’en comprendre les subtilités. Compte tenu de son importance, il est essentiel que les autorités françaises s’organisent pour orienter la négociation dans le sens de l’intérêt général.

2.2. Le 10 décembre 2007, la Commission a adopté un plan d’action pour la mobilité des travailleurs 2007-2010. Les mesures proposées concernent plus la tuyauterie administrative (consolidation du réseau d’observation trESS, pratiques administratives, amplification de la collecte d’informations stratégiques ….) que la solution des problèmes concrets des salariés. Il faudra aller plus loin si, comme le souhaite Xavier Bertrand, on veut faire de la mobilité des travailleurs, au niveau national comme dans toute l’Union, un axe fort de la présidence française. Une conférence de la présidence est prévue sur ce sujet les 11 et 12 septembre 2008 au Centre de conférences internationales de l’avenue Kléber.

2.3. Parmi les idées plus novatrices, le Cercle Magellan a lancé celle d’un statut spécifique européen pour faciliter la mobilité intra-groupe, et celle d’une « carte européenne d’assurance sociale ». Plus large que l’actuelle carte européenne d’assurance maladie, elle couvrirait les trois champs de la maladie/maternité, retraite et chômage.

De telles formules méritent à tout le moins une étude sérieuse. Indice révélateur de l’existence d’un véritable « marché » de l’assurance sociale de l’expatrié : plus réactives que les organismes publics de sécurité sociale, des compagnies d’assurances anglo-saxonnes commencent à démarcher cette clientèle potentielle.18

2.4. A défaut ou en attendant, les points suivants pourraient être améliorés.

2.4.1. La portabilité des droits à pension.

Le Conseil est en cours d’examen du projet de directive sur la portabilité des droits à pension complémentaire ; l’Allemagne est réticente parce qu’elle a peur qu’un texte trop exigeant décourage les employeurs de mettre en place de tels régimes qui, outre-Rhin, n’ont pas de caractère obligatoire ; au contraire, les Pays-Bas sont très allants.

Ce texte pourrait permettre de régler le problème créé par la non coordination entre les conventions bilatérales de sécurité sociale et les règlements communautaires. Ainsi, un citoyen français qui aurait travaillé 18 ans en France, 12 ans en Espagne et 10 ans aux Etats-Unis, devra choisir entre le droit européen, qui lui ouvre une retraite basée sur 30 ans d'activité (France + Espagne), et la convention bilatérale France-USA, qui lui vaudrait une pension basée sur 28 années (France + USA), sans avoir la possibilité de faire prendre en compte la totalité des quarante années travaillées en tout : ce faisant, il n’aura pas acquis les années nécessaires pour obtenir une pension complète en France, et se retrouvera pénalisé du fait de sa carrière internationale. Une solution pourrait consister à amender le règlement européen pour permettre de totaliser les périodes travaillées en Europe et hors d’Europe pour le calcul de la pension théorique.

D’autre part, les différences entre les régimes de retraite (de base et complémentaires) entre les Etats membres créent des inégalités pour les travailleurs mobiles, même lorsqu’ils font toute leur carrière en Europe. En effet, chaque pays dans lequel le citoyen européen aura travaillé calculera sa retraite selon ses propres critères nationaux et paiera la retraite proportionnellement à la période travaillée sur son territoire. Il ne peut y être remédié qu’en offrant au nomade le choix du pays de cotisation ou l’option d’un « 28ème régime », à concevoir (cf. infra).

Il y a enfin le problème des interruptions de carrière subies par les conjoints – généralement les femmes – qui démissionnent pour suivre leur conjoint migrateur. A tout le moins faudrait-il leur permettre de cotiser volontairement aux régimes de retraite de base et complémentaires du pays d’origine ou du pays d’accueil, en attendant de retrouver un emploi.

2.4.2. L’assurance chômage. Les difficultés relevées concernent :

- là aussi, les personnes amenées à quitter volontairement leur emploi pour suivre leur conjoint muté à l’étranger ;

- et les expatriés eux-mêmes : le règlement 883/2004 limite à 6 mois la période de transfert de droits, alors que les salariés concernés souhaitent souvent chercher un nouvel emploi dans leur pays d’origine, où la réinstallation prend du temps.

2.4.3. L’assurance santé : les salariés ne sont qu’un cas particulier d’un problème plus vaste. Mais signalons notamment :

- la situation des travailleurs détachés, dont, en principe, les prestations en espèces sont versées par le pays d’origine et les prestations en nature par le pays d’accueil, système dont l’application est complexe ;

- le régime des soins programmés. Bizarrement, un travailleur français détaché en Slovaquie qui a prévu une opération chirurgicale dans ce pays doit attendre l’autorisation des autorités françaises, même si le coût en Slovaquie est sensiblement inférieur à celui que l’assurance maladie aurait à rembourser en France.
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