Rapport au Président de la République Comment dire «Vive l'Europe»








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Si l’on veut obtenir un changement d’échelle des échanges universitaires, il faut réfléchir au-delà du seul programme Erasmus.

Tous les Etats membres accordent des bourses à leurs étudiants aux ressources modestes : pourquoi cela coûterait-il plus cher, hormis le voyage, d’étudier dans un pays voisin que dans le pays d’origine ? Il est amusant d’observer que la jurisprudence de la Cour tourne autour de l’idée. Dans les arrêts Grzelczyck de 2001 et Bidar de 2005, elle a estimé qu’un étudiant étant suffisamment intégré dans le pays d’accueil doit avoir le même droit d’accès aux bourses d’entretien et autres aides financières que les étudiants nationaux. L’arrêt Morgan, encore tout chaud, du 23 octobre 2007 a admis la possibilité, pour un étudiant réalisant une mobilité spontanée, d’obtenir une assistance financière de son pays d’origine37. La jurisprudence ne se limite d’ailleurs pas à l’enseignement supérieur : la même année, les autorités allemandes ont été condamnées à faire bénéficier de l’abattement fiscal pour frais de scolarité les résidents allemands qui envoient leurs enfants dans des écoles privées d’un autre Etat membre38. Bref, pourquoi ne pas envisager, au moins sur la base d’accords bilatéraux, entre pays voisins ou comparables, des échanges d’étudiants, voire d’enseignants, à coût relativement faible, voire quasi nul ?

4.2. Pour la mobilité des chercheurs. La période devrait se prêter à une relance forte d’un objectif essentiel, l’aménagement d’un espace européen de la recherche.

Depuis le premier diagnostic, sans complaisance, dressé dans le cadre de la stratégie de Lisbonne39, la situation ne s’est guère améliorée. Alors que l’U.E. compte davantage de diplômés en sciences et ingénierie et de titulaires de doctorat que les Etats-Unis et le Japon, la part des chercheurs dans la population active y reste trois fois plus faible que chez celui-ci et deux fois moindre que chez ceux-là. La part des pays de l’Union dans les 10% de publications scientifiques les plus citées dépasse à peine un tiers, contre la moitié aux Etats-Unis. Sur les 76 universités les plus renommées dans le monde, 67 se trouvent outre-Atlantique et seulement 8 dans l’U.E. Le cloisonnement des institutions, en particulier dans la recherche publique, est l’une des causes majeures de ce retard très préoccupant.

Toutefois, la période récente a vu se multiplier les initiatives. Le tout nouveau Conseil européen de la Recherche va attribuer dès cette année 335 millions d’aides à des laboratoires de pointe. L’Institut européen de Technologie met en place son réseau. Les crédits du programme-cadre recherche ont été majorés de 75% pour la période 2007-2013. Le Livre vert de la Commission a débouché sur les orientations adoptées par le Conseil européen de mars 2008, suivies d’une nouvelle Communication de la Commission le 23 mai.40 Après le Royaume-Uni, l’Allemagne et les Pays-Bas, la France a engagé une réforme majeure de son organisation universitaire et de son système de recherche, qui vaut à Valérie Pécresse l’éloge rare de la meilleure presse d’outre-Manche41. D’autres pays, comme l’Espagne, se lancent dans un même effort de modernisation42.

Dans ces conditions, l’élan peut et doit être entretenu et amplifié au second semestre. Toutefois, le Conseil « Compétitivité » est-il le mieux placé, comme l’estime la Commission, pour porter la révolution au cœur de nos systèmes de recherche archaïques ?

4.3. Xavier Darcos a inscrit la mobilité des jeunes en formation professionnelle comme un objectif de la présidence française. Trois thèmes pourraient être abordés.

- la promotion du projet ECVET (cf. supra), système européen de transferts de crédits pour la formation professionnelle comparable à l’ECTS existant pour les étudiants ;

- l’augmentation de la dotation budgétaire des programmes Leonardo et Comenius, notoirement sous-dotés par rapport à Erasmus ;

- et l’idée chère au ministre d’un « Erasmus des professeurs », du primaire comme du secondaire. Pour cette catégorie d’enseignants, les échanges ne se font actuellement qu’à dose homéopathique, alors que, s’ils se font dans un parfait esprit de réciprocité, il n’y a pas de raison pour qu’ils entraînent des surcoûts notables.

4.4. La période de présidence française devrait être l’occasion de mettre fin à la situation délicate dans laquelle se trouve notre pays, pour le recrutement de ses fonctionnaires, depuis l’arrêt Burbaud43.

En France, la fonction publique constitue un cas particulier. Certes, les concours de recrutement des trois fonctions publiques sont ouverts aux ressortissants de l’U.E. et un décret du 2 mai 2002 permet l’accueil en détachement de fonctionnaires d’un Etat membre. Mais la Cour de Luxembourg considère que l’obligation de se soumettre au concours, formule inconnue dans la moitié des Etats membres, empêche abusivement des travailleurs pleinement qualifiés dans leur pays d’origine d’accéder à la fonction publique française. Un projet de loi pourrait être déposé au second semestre 2008, ne serait-ce que pour faciliter le recrutement de professeurs de langues : il est proprement scandaleux sur le plan communautaire et absurde quant à l’efficacité de notre système d’enseignement que la France continue de se faire gloire d’interdire à des étrangers des pays voisins d’enseigner leur langue maternelle chez nous44 !

4.5. Evoquons aussi un problème ponctuel. L’Assemblée des Français de l’étranger signale une situation incongrue en République tchèque : trois écoles bilingues franco-tchèques, entièrement financées par Prague, donnent une formation en français jusqu’à l’équivalent local du baccalauréat. Mais celui-ci n’étant pas reconnu en France, les élèves ne peuvent pas s’inscrire, par exemple, en classe préparatoire à HEC ouverte à Vienne.

4.6. En sens inverse, une initiative privée, accompagnée par la DG Emploi, mériterait d’être mise en valeur pendant la période. Il s’agit de HProcard : projet de carte européenne des professionnels de santé, inspiré par la directive 2005/36 sur la reconnaissance des qualifications professionnelles. Le but est d’harmoniser les cartes des professionnels qui disposent d’une reconnaissance automatique des diplômes. Il s’agit à la fois de rassurer les patients sur la qualification du professionnel et de faciliter le suivi de l’activité de l’intéressé par l’administration du pays d’origine comme par celle du pays d’accueil. L’entrée en vigueur est prévue en France pour le printemps 2008 et dans l’Union en 2009.

III – LES TRANSPORTS

1. La libre circulation … des automobiles !

C’est un des sujets les plus fréquemment mentionnés par les consuls en poste à Paris : les problèmes pratiques concernent tant les immatriculations que l’exportation. Ainsi, le correspondant d’Eurojus à Paris a été saisi du cas de 25 voitures américaines, entrées par l’Allemagne, qui n’ont pas été admises à la circulation en France. Le consulat polonais signale que, lorsque des Polonais veulent exporter un véhicule français dans leur pays d’origine, certaines préfectures accordent le « WW » sans difficultés, mais d’autres n’accordent qu’une immatriculation « circulation interdite » (sic !) - un oxymore qui témoigne de la créativité de l’administration française, mais aussi, hélas, de son insuffisante disposition à comprendre les problèmes des citoyens. 

Sur l’immatriculation, il apparaît que les bases légales sont anormalement nombreuses, avec des directives particulières pour les diverses parties du véhicule (freinage, rétrovision, etc.) auxquelles s'ajoute l’interprétation que la jurisprudence a donnée des articles 38 et 39 du traité. Le SGAE45 constate que les véhicules d’origine extra-communautaire (américains et japonais) font face à de nombreux obstacles, du fait de l’absence de reconnaissance ou de confiance dans les documents émis par les Etats membres. Mais le problème s’étend aussi aux véhicules européens, y compris français, dont les propriétaires demandent l’immatriculation en France lorsqu’ils gagnent, ou regagnent notre pays. Un sénateur des Français de l’étranger qui a voulu faire l’expérience a mis six mois pour obtenir le changement de plaques d’immatriculation de son automobile Citroën. Un haut diplomate du Quai d’Orsay, pourtant fort d’une longue expérience consulaire, a reconnu avoir préféré garder sa plaque étrangère depuis quatre ans, par découragement devant la complexité, la longueur et le coût des formalités exigées par le service des Mines.

Il est d’autres mauvais élèves. En Grèce et en Roumanie l’entrée de voitures venues de l’étranger donne lieu à une « taxe de première immatriculation » fixée à un niveau rédhibitoire. Une déclaration écrite a été déposée sur le cas roumain le 18 février 2008 au Parlement européen. Le 3 avril dernier, un problème de même nature a conduit la Commission à engager une procédure d’infraction à l’égard de Malte.

Il y a donc matière à légiférer. Pourquoi ne saisirait-on pas l’occasion pour envisager un système d’immatriculation commun à tous les Etats membres ? Quand on constate combien les Espagnols regrettent leur ancien système, qui permettait d’identifier facilement les provinces, et comment réagissent les Français à la perspective de la disparition des bons vieux numéros de département sur leurs plaques, on mesure l’importance de ce symbole. Avoir un système unique, tout en permettant d’identifier les Etats membres ou les régions aiderait à populariser l’image de l’Europe « une et diverse ».

2. Le permis de conduire.

Peu de sujets sont aussi sensibles à l’opinion, et peu ont une force symbolique aussi grande, dans nos sociétés contemporaines qui ont mis l’automobile au centre de la vie familiale, professionnelle et collective.

Pour ce qui concerne les véhicules individuels, la situation se caractérise par une joyeuse pagaïe, dont les conducteurs apprécient les avantages (facilité d’échapper aux contrôles de police à l’étranger) plus qu’ils ne se plaignent des inconvénients (tracasseries administratives variées pour renouveler un permis ou le repasser à l’étranger). Ainsi, le permis français est reconnu partout dans les 27 pays de l’Union, mais 110 formats différents sont en vigueur sur le territoire communautaire, ce qui correspond à un niveau de luxuriance bureaucratique élevé, même selon les standards européens habituels.

Cette situation devrait changer avec le permis de conduire européen décidé en 200646 pour application en 2012. Ce document aura le format d’une carte de crédit en plastique. Il sera renouvelable tous les dix ans. Dans les Etats membres qui le souhaitent, il pourra intégrer une puce électronique reprenant des informations standardisées. Les autorités compétentes pourront même mener des « filatures électroniques », comme la RATP est en mesure de le faire à partir du « Pass Navigo ». L’idée à étudier serait ici de voir si l’on peut combiner l’entrée en vigueur de ce permis avec celle d’un système d’immatriculation européen.

3. Le suivi des infractions routières.

Sujet directement lié au précédent, mais qui appelle des réformes plus urgentes.

Même si l’aspect répressif n’est pas spontanément populaire, la sécurité routière est un enjeu majeur pour toute l’Europe : malheureusement, avec 43 000 tués en 2007, nous sommes loin de l’objectif de réduction de moitié, d’ici 2010, des 54 000 victimes de 2001. Or, l’expérience du Royaume-Uni, de la Suède, des Pays-Bas, de la Finlande et, plus récemment, les résultats spectaculaires de la France montrent l’efficacité des sanctions.

Dans son rapport annuel 2006, le Médiateur européen fait état du cas d’un ressortissant espagnol qui avait loué une voiture aux Pays-Bas pour la journée. Rentré chez lui, il reçoit un avis de contravention de la police néerlandaise pour une infraction qu’il aurait commise à Rotterdam, ville où il ne s’était jamais rendu. Ne vivant pas aux Pays-Bas, et ne connaissant ni la langue, ni le droit de ce pays, il n’était pas en mesure de contester l’amende. La question a été réglée par Solvit (cf. infra).

Des cas de ce genre restent l’exception : en pratique, les conducteurs luxembourgeois qui dépassent les vitesses autorisées sur les routes belges ne sont jamais sanctionnés. Seuls quelques pays ont signé des accords bilatéraux permettant aux amendes de franchir les frontières, tels les Pays-Bas avec leurs voisins. Or, les conducteurs étrangers, qui ne représentent que 5% du trafic routier, commettent en moyenne 15% des infractions. Non seulement leur impunité est source d’injustice, mais elle nuit à l’acceptation, par les citoyens nationaux, des sanctions dont s’exonèrent une partie des contrevenants.

D’où l’intérêt d’assurer une « libre circulation des amendes ». Un excellent travail a été fait par le réseau Eurosparks, aidé par la Commission et créé à l’initiative des Britanniques. Sur cette base, le Commissaire Jacques Barrot a présenté le 19 mars 2008 un projet de directive sur la poursuite transfrontalière des infractions au code de la route. Dans un souci de simplicité et d’efficacité, il se concentre sur les quatre infractions majeures, responsables de 75% des victimes : l’excès de vitesse, l’alcool au volant, le non-respect du port de la ceinture de sécurité et le franchissement des feux rouges. Le texte ne propose, ni harmonisation des codes nationaux de la route, ni harmonisation des sanctions nationales. Il n’implique pas de nouvelle structure bureaucratique : il s’agit seulement de permettre la circulation de l’information entre les administrations nationales, avec un système d’échanges de données entre celles-ci. Les Etats membres auront deux ans pour mettre en place ce système et le rendre opérationnel.

La 2ème « Journée européenne de la sécurité routière » sera organisée le 13 octobre prochain à Paris. Ce pourrait être l’occasion d’annoncer un consensus politique pour faire adopter ce projet de directive dans les meilleurs délais.

IV – LES CONSOMMATEURS :

On l’oublie, et on ne cesse même de dire le contraire dans les discours publics : avant même d’être celui des producteurs, le « marché commun » était celui des consommateurs. C’est sa première, et sa principale, dimension sociale. La libre circulation des produits, stimulant la concurrence, profite d’abord aux consommateurs, à commencer par les bas revenus.

Toutefois, pour que le bénéfice économique et social soit maximum, les innombrables obstacles qui freinent la concurrence doivent être éliminés, et la loi doit protéger le consommateur contre la mauvaise information, la publicité mensongère, les discriminations diverses et les pratiques commerciales abusives. C’est l’objet du droit européen de la consommation, qui s’est beaucoup développé sous la pression des associations de consommateurs représentées dans le B.E.U.C. et, plus récemment, grâce à la saine émulation entre le Commissaire en charge du marché intérieur et la Commissaire chargée de la Consommation.

1. Les principaux points inscrits à l’agenda pour l’année 2008 sont les suivants.

1.1. Le 31 janvier 2008 la Commissaire Meglena Kuneva a lancé un Observatoire des marchés de biens et de services (Consumer Market Watch), chargé d’étudier le fonctionnement des marchés dans les secteurs sensibles. Trois domaines d’action ont été choisis pour l’année 2008 : les services financiers de détail, le commerce transfrontalier des biens de consommation et les voies de recours des consommateurs.

1.2. La Commission prépare une réforme de la protection juridique des consommateurs. Prévue au programme législatif de 2008, il s’agit d’une directive-cadre qui reprendra plusieurs directives relatives au contrat à distance, aux clauses abusives et au démarchage.

En effet, le régime actuel est insuffisant. D’une part, conçue comme un filet de protection minimum, la règle commune européenne est insuffisamment protectrice, incitant les Etats membres à fixer leur règle nationale systématiquement plus haut, mais aboutissant à une protection très disparate dans l’Union : par exemple, pour le droit de rétractation, la règle actuelle est de 7 jours en France et de 15 jours en Allemagne – alors même que la France est persuadée que son niveau de protection juridique du consommateur est le meilleur d’Europe dans tous les domaines. En outre, on constate beaucoup de conflits de droits dans les conditions générales des contrats. Le règlement Rome I (cf. infra) affirme le principe de l’application du droit du pays de destination du produit : cela pose un problème insoluble pour les PME, qui n’ont pas les moyens de s’informer du droit applicable dans les 26 autres pays de l’Union. A défaut de pouvoir obtenir la reconnaissance mutuelle des normes nationales, dont aucun Etat membre ne veut en la matière, la Commission devrait proposer une harmonisation maximale à un niveau de protection optimal, c’est-à-dire aussi proche que possible du maximum…

1.3. L’espace unique des paiements scripturaux en Europe (SEPA) est entré en vigueur en février 2008. A cette occasion, le Commissaire Mc Greevy a annoncé son intention de compléter le règlement 2560/2001 sur les paiements transfrontaliers, ainsi que la directive relative aux services de paiement, pour améliorer le dispositif :

- en étendant le règlement aux prélèvements automatiques. Il couvre déjà les transactions par cartes de paiement, les virements et les retraits effectués aux distributeurs de billets.

- En invitant les Etats membres à mettre en place des autorités compétentes et des procédures adéquates de règlement amiable des litiges.

1.4. Le Parlement examine actuellement un projet de directive sur l'utilisation des biens à temps partagé et les produits de vacances à long terme. Une précédente directive de 1994 sur les biens à temps partagé a été tournée par l'apparition de nouveaux produits, notamment sur les "vacances à long terme."

2. Autres initiatives envisageables.

2.1. A l’occasion de sa période de présidence, la France pourrait trouver intérêt à revoir sa transposition de la directive de 2005 sur les pratiques commerciales déloyales, qui a été notoirement bâclée et qui risque de nous valoir un contentieux désagréable.

2.2. Pourquoi pas un prix unique du timbre ?

Comme pour la monnaie, le permis de conduire, la carte de citoyen, le recours à un prix identique du timbre postal pour les lettres ordinaires aurait une très forte valeur symbolique de participation à un espace de vie commun. Un rapport d’information du Sénat a déjà commencé d’approfondir le concept il y a plusieurs années.

Le principe peut apparaître contradictoire avec la philosophie qui préside actuellement à l’ouverture des services postaux à la concurrence. Les opérateurs sont d’ailleurs sceptiques. Mais à l’heure où ils se lancent dans de grandes manœuvres pour se préparer à cette ouverture, voire pour en obtenir la modification de certaines modalités, l’étude des conséquences d’un tarif unique et des modalités pratiques de l’inévitable péréquation dont il serait assorti mériterait d’être faite. Il y a trente ans, tous les opérateurs de transports publics d'Ile-de-France trouvaient également que la "carte orange" était une "fausse bonne idée". Le gouvernement de l'époque avait préféré écouter les usagers plutôt que les transporteurs, et cette révolution tranquille a considérablement facilité la vie quotidienne des travailleurs franciliens. Pourquoi la même démarche serait-elle impossible aujourd'hui s'il existe la même volonté politique ?

V- DOMAINES DIVERS

1. Pour l’exercice concret du droit à la protection diplomatique et consulaire, la Commission a émis une Recommandation47 pour que le texte de l’article 20 soit inscrit sur les passeports nationaux.

2. Le Médiateur français estime que la législation fiscale française n’est pas compatible avec le principe de la libre circulation des personnes à l’intérieur de l’U.E. Aucune disposition réglementaire n’a prévu l’hypothèse des ressortissants communautaires venant s’établir en France, ni des nationaux partis travailler dans un autre Etat membre de l’Union et qui reviennent au pays. Le Médiateur a proposé que l’avis d’imposition français soit remplacé par la production d’un document équivalent : le « revenu fiscal de référence » est une notion spécifiquement française.

3. Le Centre européen des Fondations (EFC) – dont la Fondation de France est l’un des membres fondateurs - milite pour l’élaboration d’un statut européen des fondations, à l’instar de ce qui a été fait pour la société anonyme. La Commission a commandé une étude de faisabilité dont les conclusions devraient être disponibles cet automne. En effet, la consultation publique sur le plan d’action pour la modernisation du droit des sociétés, réalisée en 2006 par la DG du Marché intérieur, a montré l’existence d’une attente d’origine variée.

Comme l’association, la fondation peut être un lien efficace entre l’action publique, notamment au niveau européen, et le citoyen. La formule connaît un développement spectaculaire : plus du tiers des fondations actuellement existantes dans les pays de l’Union n’existaient pas il y a quinze ans, et le budget annuel total de celles-ci représente la moitié du budget européen.

VI- REMARQUES DE CONCLUSION SUR LA LEGISLATION EUROPEENNE

1. Trop de lois ou pas assez ?

A l’occasion de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, il serait bon que les institutions communautaires s’interrogent de nouveau sur le nombre, le sujet, le contenu et la forme juridique de la législation européenne.

En 2009, l’Union ne sera plus un « marché commun plus », elle deviendra pleinement une communauté politique. Le marché unique restera sa première réalisation historique, il ne sera plus la plus importante ni, a fortiori, la seule qui mérite une législation européenne « dure », le reste relevant plutôt de la subsidiarité, du complément, voire de méthodes diverses de coordination.

Concrètement, les citoyens n’ont pas moins besoin que les entreprises de sécurité et de simplicité juridique. Les « nomades » sont même plus nombreux parmi eux que parmi les sociétés anonymes. La priorité donnée à l’adaptation nationale du droit européen en vertu du principe de subsidiarité est parfaite pour ceux qui restent à l’intérieur de leurs frontières nationales, mais ce principe complique singulièrement la vie de ceux qui nous croient quand nous disons que ces mêmes frontières ont disparu. Autrement dit, il est temps de faire le point sur les questions qui relèvent de la méthode du règlement, norme uniforme d’application directe, et de celle de la directive, cadre européen commun pour une application nationale différenciée. La loi n’est pas faite pour ses auteurs, ni pour ses philosophes, mais pour ses sujets – au sens de sujets de droit. Il est des cas où l’abus de subsidiarité est plus à craindre que l’abus d’uniformité.

Cela mérite d’être rappelé d’autant plus que le mouvement général de guerre à la bureaucratie, très sain en soi - on y reviendra dans le dernier chapitre -, pousse parfois le législateur européen à l’autocensure dans le souci d’apporter sa contribution à la prévention de l’inflation juridique. C’est oublier que, comme le rappelle le Conseil économique et social, il est des cas où les carences ou les retards de Bruxelles sont particulièrement préjudiciables48

C’est oublier aussi que, si elle est bien conçue, une loi européenne a pour vocation de remplacer vingt-sept lois nationales. Malheureusement, il en va trop rarement ainsi. Tout comme les entreprises, les citoyens constatent qu’en pratique la loi européenne vient s’ajouter à la loi nationale plus souvent qu’elle ne la remplace. On retombe, là encore, sur la philosophie de la directive, qui pousse les administrations nationales à faire du « gold-plating », de la dentelle, bref du perfectionnisme.

Un accord politique de type gentlemen’s agreement est-il possible entre les institutions ? C’est un sujet qui mériterait un grand débat interparlementaire avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

2. Associer les partenaires sociaux et la société civile au niveau national.

Sur ce point, le Conseil économique et social a fait une proposition judicieuse dans la communication déjà citée.

La Commission européenne a pris l’habitude d’associer de nombreux acteurs à la phase préparatoire de l’élaboration des lois ; de son côté, le Parlement national est consulté avant que le gouvernement ne prenne position49: pourquoi ne pas élargir cette consultation, le plus en amont possible, aux partenaires sociaux et autres représentants de la société civile intéressés ?

Le C.E.S y contribue déjà : il a rendu deux avis, particulièrement argumentés, sur les perspectives financières ; il établit chaque année une communication transversale sur les différentes volets de la stratégie de Lisbonne ; il participe régulièrement aux consultations politiques de la Commission (Livre vert sur la démographie et pacte européen pour la jeunesse en 2005, Livre blanc sur une politique de communication européenne en 2006) ; et le gouvernement lui a confié une saisine permanente sur le suivi du programme national de réforme (PNR en jargon communautaire) 2006-2008. Pourquoi ne pas aller jusqu’à un « 88-4 du Conseil économique et social » ?
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