Rapport au Président de la République Comment dire «Vive l'Europe»








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Voilà un sujet sur lequel la présidence française a toutes les raisons d’être ambitieuse. Dans toute l’histoire des Eurobaromètres, il n’y a pas de cas où l’on ait enregistré une majorité aussi écrasante parmi les citoyens interrogés : plus de 9 sur 10 réclament une coopération judiciaire en matière civile, et notamment familiale.

1. Mener à bien les travaux sur les textes en cours.

1.1. Le projet de règlement Rome III, sur le droit applicable en matière de divorce, est nécessaire pour combler les lacunes et remédier aux imperfections de « Bruxelles II bis ». Ce texte établit les règles relatives au choix du tribunal par les parties, au choix de la loi applicable, aux règles applicables en l’absence de choix de la loi et aux cas de nationalité multiple. Il a été précédé d’une étude d’impact de grande qualité, qui a procédé à l’analyse approfondie de six options différentes. Le Parlement doit s’en saisir sur le rapport d’Evelyne Gebhardt. Malheureusement, le projet est bloqué au Conseil par l’opposition de la Suède, qui a des objections de principe et qui souhaite que son droit national, très favorable à la rapidité du divorce, soit systématiquement appliqué. Si l’échec du consensus était constaté au Conseil, la présidence française devrait alors trouver intérêt à proposer une coopération renforcée.

1.2. Il en va de même pour le projet de règlement sur les obligations alimentaires, lié au précédent.

A l’heure actuelle, la loi principale applicable aux créances d’aliments est la Convention de La Haye du 2 octobre 1973. Malheureusement, la France a jugé bon de signer parallèlement des conventions bilatérales qui la contredisent. Le règlement Bruxelles II bis a facilité la détermination du tribunal compétent et supprimé l’exequatur pour l’application des décisions. La Commission a voulu aller plus loin à partir d’un Livre vert publié le 15 avril 2004, qui a ouvert la voie au projet de règlement en cours d’examen.

D’autres textes sont en préparation, sous forme de conventions internationales dans le cadre du Conseil de l’Europe ou de la CIEC. Les représentants de la France devraient s’y montrer spécialement actifs, en particulier pour ce qui concerne la reconnaissance du nom patronymique des personnes (un droit élémentaire !) et la reconnaissance des partenariats enregistrés (du type PACS).

2. Relancer la ratification, en France même et par nos partenaires, des principales conventions internationales de droit privé.

Cela faciliterait déjà la solution de bien des problèmes pratiques, en particulier :

- la convention de la Haye du 13 janvier 2000 sur la protection internationale des adultes vulnérables, qui n’est ratifiée aujourd’hui que par l’Allemagne et par … l’Ecosse ! Une impulsion politique est nécessaire pour étendre les ratifications d’un texte qui est très attendu par les associations concernées et qui ne soulève pas d’objections.

- Une autre convention de la Haye de 1996 sur la protection des enfants, faute de laquelle le règlement Bruxelles II bis pose plus de problèmes qu’il n’en résout dans les cas de successions transfrontalières au profit d’enfants expatriés.

- La Convention européenne sur la nationalité du 6 novembre 1997 conclue au sein du Conseil de l’Europe, qui a consacré le droit à la nationalité comme droit fondamental de la personne, et qui prévoit la délivrance d’une attestation de nationalité. Elle est complétée par la Convention n°28 de la CIEC relative au certificat de nationalité. Document simple, n’exigeant ni légalisation, ni traduction, ce certificat devrait faciliter beaucoup de procédures pour les Européens « nomades » au sein de l’Union. Hélas, seule une minorité d’Etats membres l’ont signée.

- La convention sur le livret de famille international, qui date de 1974 et que la France n’a toujours pas ratifiée.

- La convention sur les extraits plurilingues d’actes d’état civil, indispensable pour faciliter la circulation, y compris par la voie informatique, d’actes susceptibles d’être reconnus d’un Etat à l’autre.

3. Inviter la Commission à avancer sur l’exécution des testaments et la liquidation des successions présentant un caractère d’extranéité au sein de l’Union européenne.

En effet, la matière successorale a été volontairement exclue du champ d’application du règlement Bruxelles I. Sur ce sujet, en 2004, la Commission avait commandé une étude à l'Institut notarial allemand (Dnotl), qui s'était appuyé sur quinze rapports nationaux. Celle-ci comprend deux recommandations phares :

- En faveur du testateur : la généralisation du choix de la loi successorale par le testateur, en ouvrant l’éventail le plus large possible – loi nationale, loi de sa résidence habituelle ou de son domicile au moment de la disposition ou au moment du décès. C’est le principe de la professio juris.

- En faveur des héritiers : la création d’un certificat d’héritier européen, destinée à surmonter la non-reconnaissance, hors de leur pays d’origine, des actes de notoriété qui constatent les qualités héréditaires des prétendants à la succession.

4. Etudier la simplification des procédures là où c’est possible.

La Commission internationale de l’état civil a fait des propositions intéressantes :

- la délivrance d’un livret de famille européen, dans l’hypothèse où le livret de famille international, évoqué ci-dessus, serait décidément trop long à mettre en œuvre. Ce document peut être étudié en liaison avec la carte de citoyen européen proposée plus loin. Il donnerait une photographie instantanée et reconnue de la situation familiale de tout citoyen européen, quel que soit son Etat de résidence dans l’espace communautaire. Il limiterait les délais de vérification de l’état des personnes par les praticiens, comme par les autorités chargées d’établir les preuves des qualités héréditaires et de délivrer le futur certificat européen d’hérédité.

- La mise en place d’un guichet (ou d’un réseau) unique d’information et de délivrance de documents certifiés sur le droit applicable aux contrats et mariages transfrontaliers.

5. Etudier la possibilité de relancer le processus de La Haye à l’échelle mondiale.

Même si elle a été particulièrement spectaculaire entre les pays européens, l’explosion des déplacements professionnels, des installations à l’étranger et, finalement, des migrations de toutes sortes est loin de ne concerner que les pays du continent. Latinos ou Asiatiques en Amérique du Nord, Philippins, Indiens, Indonésiens ou Pakistanais dans les pays du Golfe, Africains subsahariens au Maghreb, immigrés économiques attirés, même depuis l’Europe, par l’ Australie ou le Canada, étudiants et chercheurs du monde entier aimantés par les universités américaines, vont subir ou susciter des problèmes civils et matrimoniaux comparables, dans des contextes juridiques, culturels et politiques bien plus délicats qu’à l’intérieur de notre douillette Union.

Un premier progrès pourrait consister à obtenir la modification de l’article 2 du statut de la Conférence de La Haye, qui limite l’admission aux seuls Etats souverains. Son application stricte aboutit à ce que, s’agissant d’une matière traitée par l’Union, les Etats membres n’aient plus voix au chapitre autour de la table de la Conférence, sans que personne ne les remplace. Certes, lorsque la Communauté (et, demain, l’Union) n’est pas membre d’une organisation internationale sous l’égide de laquelle un accord doit être négocié, le Conseil des Ministres peut demander l’insertion d’une clause dite « R.E.I.O. »58, qui lui permet de signer et de ratifier l’accord. Cette procédure n’étant que d’usage limité, en 2002 l’organisation qui s’appelait encore Communauté européenne a soumis officiellement une demande d’adhésion à la Conférence de La Haye. L’Union née du traité de Lisbonne sera sans doute mieux placée pour négocier la modernisation de cette institution qui, malgré les limites sur lesquelles nous avons insisté plus haut, a le mérite d’exister et d’avoir accumulé une très précieuse expérience.

6. Engager une réflexion de fond sur un « droit international privé européen ».

Il est frappant d’observer que, même si les « nomades » sont encore largement minoritaires parmi les Européens, une forte majorité de ceux-ci ressentent le besoin de règles européennes de droit privé. Selon un Eurobaromètre publié le 23 avril 2008, les trois quarts des personnes interrogées pensent que de nouvelles mesures devraient être prises pour faciliter l’accès à la justice civile dans les autres Etats membres, et qu’il serait préférable que ces nouvelles mesures soient adoptées au niveau de l’Union au moyen de règles communes. Pour la plupart d’entre eux, être partie à une affaire civile à l’étranger est aujourd’hui une perspective angoissante, complexe et pleine d’inconnues.

6.1. Il faut préciser quels sont les domaines du droit privé qui doivent relever respectivement :

- d’une harmonisation : le traité de Lisbonne ne permet guère d'en étendre le champ en la matière ;

- de la reconnaissance mutuelle du droit positif comme de la jurisprudence : c’est comme cela que les Etats-Unis se sont bâtis ;

- d’un « 28e régime » : offrir aux contractants le choix entre un droit national ou un régime européen optionnel.

C’est la démarche à laquelle on a eu recours à plusieurs reprises en droit commercial, en créant le statut de société anonyme européenne59, puis celui de la société coopérative européenne60 et que l’on souhaite maintenant étendre aux PME avec un projet de statut de société privée européenne. Pour celui-ci, le Parlement européen a insisté auprès de la Commission pour qu’on tienne compte des enseignements de l’expérience de la S.A. : fruit d’un travail besogneux de trois décennies, ce statut, selon le rapporteur Klaus-Heiner Lehne, « n’est pas une forme juridique européenne unifiée, mais renvoie abondamment au droit national. L’insécurité juridique s’en trouve accrue et l’avantage en matière de coûts est nul. » 61 Une leçon opportunément rappelée par Rachida Dati devant les parlementaires européens, et dont il faudra se souvenir dans tous les autres domaines qui peuvent relever d’un régime optionnel européen.

La même philosophie a présidé à la création d’un modèle de contrat entre collectivités publiques avec le groupement européen de coopération territoriale (GECT).

Dans le domaine matrimonial même, le contrat de mariage franco-allemand ne s’inspire-t-il pas du même principe ? C’est exactement un « 3ème régime » optionnel offert aux nationaux des deux pays. Pourquoi limiter ce type d’accord à deux Etats, et ne pas réfléchir à un « 28ème régime » matrimonial ?

C’est ce type de démarche que suggère le Cercle Magellan avec un contrat de travail européen pour les travailleurs mobiles.

C’est enfin une hypothèse explicitement envisagée en matière de contrat civil ou commercial par la Commission européenne dans sa Communication du 11 octobre 2004. La même année, le 100e Congrès des Notaires de France recommandait également « une voie médiane, consistant en la définition, au niveau européen, de principes généraux devant régir la matière des contrats, lesquels au moins dans un premier temps ne devraient être applicables que s’ils ont été choisis par les parties. »

Cette approche peut déboucher sur une proposition de coopérations renforcées dans certains domaines juridiques.

6.2. Dans la perspective de l’harmonisation du droit patrimonial de la famille, une réflexion pourrait également être engagée sur les droits nouveaux que l’Union pourrait garantir, comme un droit au logement temporaire du conjoint survivant. Ce droit est déjà reconnu dans plusieurs Etats membres, et il participerait à la mise en place d’un ordre public communautaire.

6.3. La création d’un acte authentique européen faciliterait la circulation des droits et leur reconnaissance mutuelle. Promue par la Conférence des notariats de l’Union européenne, ce projet est inscrit à l’agenda de la présidence française.

6.4. Enfin, pourquoi ne pas envisager un accord sur la définition d’un « ordre public européen », qui se substituerait aux critères différents des ordres publics nationaux et qui aurait vocation à rassembler tous les pays signataires de la Charte des droits fondamentaux ? On y reviendra au dernier chapitre.

De telles idées pourraient être évoquées à l’occasion de la Journée européenne de la justice civile, le 25 octobre 2008, ainsi que dans le cadre d'un Atelier sur la coopération judiciaire en matière civile que la commission des affaires juridiques du Parlement envisage d'organiser à la fin de la présidence française.

CHAPITRE III

L’INTRODUCTION DU DROIT COMMUNAUTAIRE DANS LE

DROIT NATIONAL

ou

LA LIBRE CIRCULATION DU DROIT EUROPEEN EN EUROPE

Les « lois » européennes prennent la forme de règlements, d’application directe en droit interne, ou de directives. Respectueuses du principe de subsidiarité, celles-ci n’entrent en vigueur qu’après avoir été transposées en droit national par l’autorité compétente – généralement le Parlement de l’Etat membre, qui adopte une loi de transposition. Au prix d’un léger délai supplémentaire nécessité par la transposition, la directive permet d’adapter les règles européennes aux réalités, mœurs, traditions différentes des Etats membres. Mais l’efficacité du dispositif suppose respect du calendrier fixé par le législateur européen et honnêteté dans l’esprit de la transposition. Ces deux conditions ne sont pas toujours réunies.

I – LE TAUX DE TRANSPOSITION

1. Le problème général.

1.1. Une jurisprudence qui va au-delà des traités…

Un des premiers grands arrêts de la Cour de Luxembourg a étendu le principe de l’effet direct du droit communautaire au-delà du seul instrument du règlement proprement dit.62 « Dans le cas où les autorités communautaires auraient, par directive, obligé les Etats membres à adopter un comportement déterminé, l’effet utile d’un tel acte se trouverait affaibli si les justiciables étaient empêchés de le prendre en considération en tant qu’élément du droit communautaire. » Traduction concrète : même non transposée, la norme édictée peut être invoquée par un particulier à l’encontre de l’Etat membre dont il relève – ce que les juristes décrivent, par une comparaison aérostatique, comme un « effet direct vertical ascendant » (sic)63.

Cette jurisprudence audacieuse a été complétée par plusieurs arrêts obligeant un Etat défaillant dans la transposition d’une directive à réparer les dommages éventuels découlant, pour les particuliers, de sa non transposition.64 Le Conseil d’Etat français a jugé dans le même sens, en précisant tout récemment que l’Etat français engageait sa responsabilité du fait d’une loi contraire au droit européen65.

1.2….n’empêche pas la pratique de rester en deçà.

La Commission publie son tableau d’honneur des transpositions (« scoreboard ») tous les six mois. Celui de décembre 2007 lui paraît satisfaisant : 22 Etats membres ont dépassé l’objectif de réduction à 1,5% des retards de transposition, 15 pays sont même en-dessous de 1%, avec une moyenne de 1,2% pour les 27. Les meilleurs élèves sont les Slovaques, devant le Danemark, la Lettonie et la Lituanie. Les mauvais élèves sont, par ordre ascendant, la Grèce, la Pologne, le Portugal, le Luxembourg et la République tchèque. En 2007, c’est l’Italie qui a accompli les progrès les plus spectaculaires.

En revanche, l’Italie reste mal notée pour la qualité des transpositions : elle vient en tête des pays soumis à recours en manquement, suivie par l’Espagne, la France, l’Allemagne et la Grèce. Les infractions concernent essentiellement l’environnement, la fiscalité, l’union douanière, l’énergie et les transports. Aucun progrès n’est constaté sur la durée des procédures d’infraction, stable à 25 mois pour les anciens membres, en accroissement de 9 à 12 mois pour les nouveaux.

Toutefois, une moyenne de 1,2% de non-transposition ne signifie pas que 98,8% des directives s’appliquent dans toute l’Europe : les textes en retard ne sont pas les mêmes selon les pays. Il faut tenir compte de ce que la Commission appelle « l’indice de fragmentation », le pourcentage des directives qui ne s’appliquent pas dans la totalité des 27 Etats. Cet indice a connu une amélioration spectaculaire depuis une dizaine d’années : on est passé de 27% en 1997 à 8% en 2007. Mais cela représente encore une masse de 124 directives qui connaissent un retard d’application dans au moins un Etat membre.

Pour améliorer la situation, le Conseil européen s’est fixé l’objectif d’éliminer les retards de transposition supérieurs à deux ans. Pourtant, en 2007, 7 Etats membres se sont éloignés de cet objectif, la France se retrouvant ici au 24e rang sur les 27 pays.

2. Le cas de la France : « peut mieux faire ».

2.1. Encore trop d’inertie …

La France a longtemps figuré parmi les plus mauvais élèves de la classe. Le Conseil des Ministres du 21 février dernier a noté une amélioration : avec 98,9%, elle a remonté à la 16ème place pour le pourcentage total des transpositions, et elle s’est fixé l’objectif de 99% avant le début de sa présidence. Mais elle reste le mouton noir des procédures d’infraction, avec un nombre supérieur de moitié à celui du Royaume-Uni et double de la moyenne communautaire (98 contre 49), qui la place au 25e rang sur 27 ! Elle occupe la même place peu honorable pour la durée nécessaire à la résolution des litiges, la Belgique et l’Irlande étant ici les seuls pays à faire pire.

Dans sa communication du 10 juillet 2007, le Conseil économique et social a cité deux exemples contraires : celui de la directive 79/693/CEE sur les confitures, gelées et marmelades de fruits, proposée par la Commission européenne en 1965, et transposée en août 1985, soit vingt ans plus tard, par la loi française ; et celui de la signature électronique : proposition de la Commission en mai 1998, adoption par le Parlement et le Conseil en co-décision en décembre 1999, transposition en droit français dès mars 2000, soit en trois mois à peine ! On a là matière à choisir la bonne pratique !

2.2. … et trop de perfectionnisme corrosif.

Le Conseil économique et social régional d’Aquitaine a engagé une étude très intéressante, visant à comparer le rythme et la qualité des transpositions faites côté français et côté espagnol – sachant que, chez nos partenaires, l’introduction en droit local dépend, selon les sujets, de l’Etat central ou des Communautés autonomes.

La première impression qui s’en retire est que, selon un de ses membres, « Pendant que Bruxelles essaie de simplifier, la machine nationale à fabriquer des normes ne cesse de tourner à plein. Si bien qu’alors que l’on croyait supprimer les frontières, elles ne cessent de repousser, sous des formes différentes. »

Cette remarque pessimiste rejoint le diagnostic fait, il y a quelques années, par le Président d’une de nos plus grandes entreprises de BTP devant le Groupe Kangourou, association très influente de députés européens et de lobbyistes qui œuvrent pour l’achèvement du marché unique. J’avais noté ses propos mot à mot :

« Dans le bâtiment, je vous signale que le marché commun n’existe pas. Les organismes nationaux compétents pour édicter des normes techniques ou de sécurité sont très efficaces pour préserver leurs spécificités nationales. Etant à la tête d’un grand groupe, ça ne me gêne pas : j’applique les normes anglaises en Angleterre, les normes allemandes en Allemagne, les françaises en France, etc. Donc, je ne viens pas à vous pour me plaindre. Mais j’ai pensé que cela pouvait vous intéresser, parce que d’autres souffrent, qui n’ont peut-être pas le même accès que moi aux principaux décideurs. Les PME sont hors d’état de s’adapter à chacun des 27 marchés, et elles sont donc condamnées à rester sur leur pré carré national. Et le consommateur est privé de la réduction des coûts qu’il était en droit d’attendre du grand marché. »

Ce qui nous amène au contenu des transpositions.

II – LA QUALITE DES TRANSPOSITIONS

Les insuffisances de transposition sont relevées par les procédures en manquement et sanctionnées par les arrêts de la Cour de Justice.

1. La France figure en tête des 27 Etats membres sur la liste noire des procédures de manquement fondées sur l’article 228 du traité, dont une bonne trentaine sont ouvertes contre elle. Quelques exemples montrent les situations embarrassantes dans lesquelles notre pays se met parfois.

La directive de 1985 sur la protection des victimes de produits défectueux66 harmonisait les régimes de responsabilité civile en la matière. Après avoir dépassé de dix ans le délai de transposition, la France a mal transposé, a été condamnée une première fois en avril 2002 par la Cour de Justice, a dédaigné d’appliquer la décision, et s’est vue condamnée une seconde fois le 14 mars 2006, avec une astreinte de 31 650 euros/jour : la transposition correcte est intervenue trois semaines plus tard, le 5 avril 2006.

Voilà plus d’un quart de siècle que l’incapacité de notre pays à appliquer la directive du 16 juin 1975 sur la pollution des eaux par le nitrate jette une ombre pénible sur notre engagement européen, rend inaudibles nos protestations de sincérité sur notre volonté d’appliquer à notre agriculture les règles élémentaires de la protection de l’environnement, et laisse penser à nos propres consommateurs que leur santé est une préoccupation secondaire67. Depuis lors, quatorze gouvernements français successifs se sont fait gloire de n’apporter que des réponses dilatoires aux associations de défense de l’environnement, aux nombreuses mises en demeure de la Commission et même à la condamnation de la Cour de Justice intervenue le 8 mars 2001. Comment pouvons-nous sérieusement plaider que trente trois ans n’ont pas suffi pour mettre nos porcheries aux normes de salubrité du siècle dernier ?

Notre position n’est pas bien meilleure en ce qui concerne la transposition de la directive du 12 mars 2001 sur la dissémination des OGM. A l’époque, il aurait sans doute été possible, comme l’ont fait la plupart de nos partenaires, de s’appuyer sur le consensus politique obtenu à Bruxelles et Strasbourg pour ramener le sujet sur le seul terrain scientifique. Las ! Prises entre les moustaches médiatiques des faucheurs et les éprouvettes austères des chercheurs, les autorités françaises ont tenu à leur opinion publique le langage de Don Juan aux deux bergères. Cette virtuosité rhétorique n’a guère séduit les milieux communautaires : elle nous a valu un premier arrêt en manquement de la Cour de Justice le 15 juillet 2004. Puis, constatant qu’au 12 mars 2008 « la France n’avait pas correctement transposé toutes les dispositions de la directive, et par conséquent n’avait pas complètement exécuté le premier arrêt de la Cour », l’avocat général de la CJCE a requis contre elle une amende de 235 764 euros par jour de retard.

Les difficultés françaises ne se limitent pas à ces sujets, dont on connaît la sensibilité dans la politique nationale.

En octobre 2006, la Commission a poursuivi la France et six autres Etats membres par avis motivé critiquant la condition de nationalité imposée pour l’accès à la profession de notaire. Dans son discours devant le Conseil supérieur du Notariat, la Garde des Sceaux a justifié la position française en insistant sur le rôle d’officier public et ministériel, ce qui peut expliquer l’exception à la directive générale sur les services, mais non la condition de nationalité. On a vu plus haut les conséquences de l’arrêt Burgaud pour l’ensemble des concours de la fonction publique.

Un décret du 10 août 2005 prévoit la création d’une commission chargée de mettre en œuvre la « procédure Hocsman » pour examiner les cas de professionnels de santé citoyens européens ayant obtenu hors de l’Union un diplôme reconnu par un des Etats membres, mais pas par la France. Malheureusement, il n’est toujours pas appliqué. En attendant une sage-femme française, n’ayant obtenu qu’une attestation de fin d’études à Nantes, puis ayant exercé dix ans au Cap-Vert et fait valider cette formation en Belgique, s’est vue refuser la reconnaissance en France.

Un médecin hospitalier allemand, le Dr D, exerce au CH du Mans après avoir soutenu sa thèse et exercé plusieurs années en Allemagne. Il n’a pu être intégré avec l’ancienneté acquise en Allemagne, le statut des praticiens hospitaliers français ne prévoyant pas la prise en compte de l’activité à l’étranger, sous le prétexte que les fonctions exercées ne sont pas nécessairement équivalentes. Le Médiateur national a demandé une réforme.

De même, la Cour vient de juger non conforme au droit communautaire la loi française qui interdit aux citoyens non français de l’Union d’accéder à la position de capitaine ou d’officier de la marine marchande68. Les autorités françaises ont promis d’assurer cette mise en conformité au début 2008.

2. Toutefois, sur ces sujets, notre pays est loin d’être le seul coupable.

Tout récemment, la Cour de Justice a jugé non conforme au droit communautaire une loi allemande de 1998 établissant des quotas par région pour les psychothérapeutes exerçant sous le régime du conventionnement, avec un système de validation des acquis professionnels qui ne prenait pas en compte l’activité accomplie dans un autre Etat membre69.

Le 3 avril 2008, la Commission a émis un avis motivé contre la Belgique, la République Tchèque et l’Espagne pour défaut de notification des mesures de transposition de la directive sur la reconnaissance des qualifications professionnelles.70 Le même jour, elle a envoyé à l’Autriche une lettre de mise en demeure à propos de la non-exécution de l’arrêt de la Cour de Justice relative à la fourniture de services par des organismes privés de contrôle des produits « bio ».

La Cour de Justice a dû redresser l’approche très particulière qu’adoptait le parlement flamand pour atteindre les objectifs européens. Un premier décret dudit parlement, en date du 30 mars 1999, a institué une aide sociale applicable aux citoyens européens travaillant dans les régions de langue néerlandophone et résidant dans celles-ci. La Commission ayant relevé l’incompatibilité de cette condition de résidence avec la directive de base du 1971, le parlement régional a adopté un nouveau décret du 30 avril 2004, qui étend le bénéfice de l’aide à tous les Européens travaillant en Flandre et résidant, soit en Flandre, soit dans n’importe quel territoire européen autre que… les provinces belges francophones ! La Cour de Luxembourg a déclaré anti-européenne cette loi belge discriminatoire à l’égard d’autres Belges. A-t-elle voulu mettre une pointe d’humour pour dédramatiser cette pénible affaire en datant sa décision du 1er avril ?71

Les insuffisances de transposition de la directive sur le droit de circulation et de séjour des « non-travailleurs » ont même conduit la Commission à n’engager pas moins de 19 procédures d’infraction, dont 4 ont abouti à des recours devant la Cour. Les difficultés les plus fréquentes concernent les droits des conjoints ressortissants de pays tiers, ainsi que les documents d’identité qui demeurent exigés par les autorités administratives ou par les transporteurs aériens au passage des frontières internes.

Evoquons enfin un cas porté à notre connaissance à la faveur de cette mission. Des retraités hollandais vivant en France ont saisi les eurodéputés du sud-ouest de ce qu’ils estiment constituer une violation du règlement 1408/71 par la nouvelle loi néerlandaise sur la santé adoptée en 2006 (Zorgverzekeringswet) : depuis cette loi, les retraités hollandais vivant à l’étranger sont soumis obligatoirement au financement du système de santé des Pays-Bas, avec une cotisation double de celle qui est due par leurs compatriotes restés au pays ; qui plus est, la cotisation est prélevée à la source sur les pensions versées. Selon nos correspondants, ces retraités hollandais installés au Royaume-Uni, en Espagne ou en Italie seraient même contraints à une double cotisation maladie, l’assurance santé étant financée par l’impôt dans ces pays.

III – LES CONTROLES ET LEURS AMELIORATIONS POSSIBLES

1. Le contrôle ex ante : la notification.

La directive 1983/89/CEE, complétée depuis, a fait obligation aux Etats membres de notifier à la Commission les réglementations nationales contenant des règles techniques à l’état de projet. La Commission et les Etats disposent alors de trois mois pour réagir. La Commission peut adopter des observations ou des avis circonstanciés.

Cette procédure a fait la preuve de son bien fondé. Elle a été puissamment aidée par l’arrêt CIA Security International72, par lequel la Cour a jugé que le texte national adopté sans notification devait être considéré comme n’ayant jamais existé, et ne pouvait donc produire d’effets juridiques ! En vingt ans, plus de 10 000 projets de réglementations nationales ont été ainsi examinés. Le dialogue engagé dès l’amont entre les administrations nationales et communautaires permet d’éviter bien des difficultés ultérieures. Les rapports triennaux d’application établis par la Commission montrent que dans 90% des cas les projets nationaux sont modifiés dans le sens souhaité par celle-ci.

2. Le contrôle ex post : la procédure en manquement (article 226 du traité).

2.1. Le traitement des infractions comporte une phase administrative de dialogue avec l’Etat membre (lettre préalable dite « pré-226 », mise en demeure, avis motivé) et, éventuellement, la saisie de la Cour. En moyenne, la moitié des mises en demeure débouchent sur des avis motivés, et 15% vont jusqu’au contentieux. Dans plus de 90% des cas la Cour condamne l’Etat incriminé.

Toutefois, ces chiffres ne doivent pas dissimuler les inconvénients du dispositif.

- La longueur des procédures pour le citoyen lésé : le délai d’attente devant les juridictions communautaires se rajoute au délai devant les juridictions nationales, pour un total de plusieurs années. Il n’est pas rare de voir un Etat violer impunément le droit communautaire dans l’espoir de décourager le plaignant, puis de s’y conformer juste avant la saisine de la Cour pour éviter une condamnation.

- La complexité. Une fois terminée la procédure en manquement, le plaignant devra entamer une procédure nationale pour demander réparation des dommages causés par la non-application du droit communautaire !

A côté de la procédure en manquement, un règlement du Conseil a mis en place un système de prévention et de répression contre les actions de personnes qui auraient pour but de perturber le marché intérieur73 : il s’agissait d’empêcher des agissements du type de ceux des producteurs français de fraises à l’égard de la concurrence espagnole74. Mais cette procédure concerne plus les entreprises que les citoyens.

2.2. L’institution de sanctions pécuniaires à l’encontre des Etats fautifs a marqué un progrès incontestable. Elle a découlé d’abord de la jurisprudence de la Cour.75 Puis est venu le traité de Maastricht, dont l’article 228 permet d’infliger des sanctions pécuniaires aux Etats membres qui ne respectent pas les arrêts de la Cour en constatation de manquement. Il a fallu attendre l’an 2000 pour qu’une première condamnation soit infligée à la Grèce : une astreinte de 20 000 euros par jour jusqu’à exécution d’un arrêt du 7 juillet 1992 constatant la violation de deux directives de 1975 et 1987 relatives au traitement des déchets. En 2003, c’est l’Espagne qui a été condamnée à une astreinte de 624 150 euros pour non exécution d’un arrêt de la Cour constatant un manquement dans la transposition de la directive sur les eaux de baignade. Le simple fait que la Commission annonce son intention de saisir la Cour a souvent un effet dissuasif, comme cela a été le cas à l’égard de l’Allemagne et de l’Italie qui tardaient à transposer plusieurs directives environnementales.

Le traité de Lisbonne apporte une amélioration intéressante. En cas de non communication des mesures nationales de transposition, la Commission pourra désormais saisir la Cour à la fois d’un recours en manquement et d’une demande de sanction pécuniaire. La sanction pourra être décidée dès le jugement constatant le manquement, ce qui permettra une accélération sensible des deux procédures successives actuelles.

2.3. D’autres propositions ont été faites par la doctrine pour remédier aux imperfections constatées76. Les principales concernent :

- L’abandon de la lettre préalable (« pré-226 »), qui n’est pas prévue par les traités.

- La réduction des délais de réponse que s’octroie la Commission.

- L’émission par la Commission d’un acte indiquant la période pendant laquelle l’Etat ne s’est pas conformé au droit communautaire, afin de faciliter le recours en indemnisation devant les juridictions nationales.

Une mesure simple consiste à introduire dans chaque directive un article d’exécution, obligeant les Etats membres à notifier à la Commission un tableau mettant en regard les dispositions de la directive et les mesures nationales de transposition ou d’exécution correspondantes. La Commission et le Parlement ont pris l’habitude de le proposer systématiquement, ce que malheureusement, de son côté, le Conseil a pris l’habitude de refuser. La présidence française pourrait être l’occasion d’obtenir un accord politique des chefs d’Etat et de gouvernement sur le principe d’une disposition qu’il est impossible de refuser à un tel niveau.

Mais ne nous leurrons pas : en définitive, au moins pour ce qui concerne l’application du droit communautaire, il faut admettre que le contentieux est un moyen de compléter le droit, mais ce n’est pas un outil propre à traiter un dossier individuel.

IV – RENDRE LA FRANCE EXEMPLAIRE :
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