Rapport au Président de la République Comment dire «Vive l'Europe»








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La France a toutes les raisons et tous les moyens d’être le meilleur élève de la transposition, comme de l’application, du droit communautaire.

Il faut d’abord savoir qu’à peine 1 directive sur 6, en moyenne, nécessite l’intervention du Parlement national pour être transposée en droit interne : la séparation des domaines de la loi et du règlement introduite dans la Constitution de la Ve République permet d’échapper à la contrainte d’un calendrier parlementaire toujours surchargé.

Certes, ce calendrier explique une grande partie des retards constatés : au 30 juin 2006, 71% du stock des directives en souffrance relevait, au moins pour partie, de la compétence du législateur77. Mais il existe une procédure qui a fait les preuves de son efficacité : les lois portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire (DDAC). Que ne l’utilise-t-on de manière plus fréquente ?

Il ne faut pas non plus se priver des avantages éventuels permis, même dans ce domaine, par les nouvelles technologies informatiques. Des sociétés spécialisées françaises ont mis au point des logiciels d’analyse de textes législatifs en vue de transposition, qui font l’objet d’expériences pilotes en Roumanie ainsi que, en Asie, dans le cadre de l’ASEAN. Si les expériences sont concluantes, la France serait bien placée pour s’en inspirer.

D’autres propositions, déjà évoquées, méritent d’être reprises.

1. En 2007, sur le rapport de Jocelyne de Clausade, le Conseil d’Etat a fait une série de propositions d’ensemble pour changer notre dispositif d’examen des directives78. Les principales d’entre elles ne semblent pas avoir encore été mises à profit au niveau politique.

Notons toutefois que, dans une circulaire adressée à ses Ministres au début d’avril 2008, le Premier Ministre les a invités à promulguer les délais d’application des lois nationales dans un délai maximum de 6 mois après leur parution au J.O., et de consacrer la même attention à la transposition des textes européens.

2. A l’automne 2007, le Comité présidé par Edouard Balladur est allé plus loin en envisageant trois novations :

- La création, au sein de chaque assemblée, d’un Comité des affaires européennes qui serait chargé de contrôler le respect du principe de subsidiarité, et d’opérer le tri des questions européennes à transmettre aux commissions permanentes.

- Une procédure très simplifiée d’adoption des lois de transposition, le débat étant réservé au niveau de l’examen en commission, avant un simple vote unique de ratification en séance publique. Les articles 103 à 107 du règlement de l’Assemblée nationale ont introduit une procédure d’examen simplifié pour la ratification des traités internationaux : pourquoi ne pas la transposer … aux transpositions ? D’autres pays ont déjà expérimenté ce type de procédure avec succès.

- L’obligation de transmettre au Parlement, non seulement les projets législatifs déjà prévus par l’article 88-4 de la Constitution, mais aussi tout document, projet, acte émanant des institutions européennes, de façon à améliorer l’information du Parlement et à lui permettre d’accroître son influence en amont de l’élaboration des textes européens.79

Ces propositions méritent d’autant plus l’examen qu’elles émanent d’institutions et de personnalités éminemment compétentes, et qui ne passent pas pour être des dogmatiques du fédéralisme européen.

Dans ce domaine, comme dans beaucoup d’autres, l’objectif politique de la présidence française devrait être de remonter, au moins d’ici décembre 2008, sur le podium des trois meilleurs champions européens, en se donnant les moyens d’y demeurer durablement.

Un test de notre volonté politique sera la transposition de la fameuse directive "services". Le projet initial dû à l'ancien Commissaire Bolkestein ayant été entièrement réécrit par le Parlement européen dans le sens souhaité par la France, il serait particulièrement dommageable que notre pays se révèle incapable d'en assurer la transposition dans les délais requis80.

CHAPITRE IV

LE CITOYEN EUROPEEN FACE A L’ADMINISTRATION :

LES SOUFFRANCES

Nous voilà au troisième stade. La loi européenne a été adoptée, puis transposée. Comment sommes-nous informés des décisions prises à Bruxelles, et applicables dans notre pays ? Comment le citoyen peut-il prendre connaissance des droits dont il bénéficie grâce à la législation européenne ? Et, une fois informé, comment un citoyen peut-il obtenir le traitement de son dossier ?

Il n’était pas possible pour l’auteur de ce rapport, en trois mois, de faire le tour des centaines de cas différents et des administrations en charge pour analyser fonctionnement et dysfonctionnement de manière précise. En revanche, on a cherché à dresser une liste des problèmes que la machinerie administrative ne parvient pas à résoudre de façon satisfaisante, et des principales solutions possibles.

I –L’INFORMATION SUR L’EUROPE : A LA RECHERCHE DE L’OCEAN INCONNU

Sujet évident, sujet majeur, sujet irritant.

Sous l’autorité actuelle de la vice-présidente de la Commission européenne Margot Wallström, la DG Communication est à la tête d’un réseau de 27 représentations de la Commission dans les capitales nationales, complétées par 800 relais. Elle dispose d’un budget annuel de 88 millions d’euros. Elle commande et gère les Eurobaromètres, à partir des priorités données par les autres services de la Commission : deux grandes enquêtes générales annuelles et une vingtaine de sondages sur des questions spécifiques. Le site ouvert sur YouTube (EUTube) a reçu 10 millions de visites entre juillet 2007 et avril 2008. La chaîne communautaire diffusée par satellite, Europe by Satellite (EbS) va doubler ses capacités cette année. Il s’y ajoute les moyens de communication, sites internet, brochures et même antennes locales, dont se dotent les principales autres DG, sans oublier l’action propre du Parlement européen, soit en tant qu’institution, soit par l’intermédiaire de ses groupes politiques. On verra plus loin que le Médiateur européen n’est pas en reste.

Ce réseau a été renforcé après le coup de tonnerre des référendums négatifs de mai-juin 2005, avec la création des points d’information Europe Direct, correspondants locaux du site du même non (cf. infra) : la Maison de l’Europe de Paris vient d’en recevoir le label le 25 mars 2008, et le but de Catherine Lalumière, nouvelle Présidente de la Fédération française de ces Maisons, est de faire habiliter les 28 établissements de son organisation.

Et pourtant, malgré ces moyens, malgré la désignation d’une Commissaire en charge, des budgets sans cesse croissants, l’ouverture de représentations de la Commission, comme de bureaux d’information du Parlement, dans toutes les capitales et autres grandes villes européennes, et une multitude d’initiatives prises tant par les autres services communautaires que par les administrations nationales et même les ONG telles que le Mouvement Européen, le résultat est péniblement décevant. Le citoyen européen non initié assoiffé de savoir manie une baguette de sourcier pour dénicher de minces filets d’information, ignorant qu’un véritable océan est à sa portée. Mais un océan resté inconnu. Il n’y a pas un système cohérent d’information tourné vers l’ensemble des citoyens, mais un fouillis de diffuseurs de renseignements accessibles à des initiés. Des « happy few », not very happy but very few.

La rencontre successive des responsables en charge de l’information et du traitement du courrier ou des plaintes dans les diverses institutions laisse quelque peu perplexe. Des fonctionnaires de qualité, animés du meilleur esprit, ayant parfois conçu des systèmes partiels très performants, ont du mal à se repérer eux-mêmes dans une organisation d’ensemble qui ne semble pas vraiment exister. Combien de citoyens parviennent-ils à atteindre, et pour quel résultat ? Est-ce à eux de répondre à telle question, de traiter tel dossier, ou à un autre service communautaire, ou plutôt à un Etat membre ? Comment assurer une bonne exploitation politique des courriers qui leur sont adressés ? Sur leur propre tâche, les services d’information répondent plutôt par des points d’interrogation !

II – DE L’INFORMATION GENERALE AU TRAITEMENT DES DOSSIERS INDIVIDUELS

Pour s’en tenir aux informations qui concernent plus particulièrement les droits du citoyen, on peut donner la présentation simplifiée suivante.

Tous les sites d’information de la Commission cités ci-dessous sont accessibles, plus ou moins aisément, à partir du portail général Europa81.

1. Le premier stade : l'information sur les droits du citoyen dans l’Union.

1.1. L’information de caractère général est fournie par le portail web l’Europe est à vous (Your Europe). Le site a le mérite d’être facilement accessible. Il est divisé entre les informations destinées aux entreprises et celles qui s’adressent au citoyen. Il vise à fournir des informations pratiques détaillées sur les « droits et opportunités » des citoyens dans l’Union européenne, ainsi que des conseils sur la façon d’exercer ses droits en pratique. La conception est intéressante puisque, à partir d’une information générale fournie par la Commission, chaque Etat membre est invité à y donner sa présentation, dans sa langue officielle.

Toutefois, après un début facile, le voyage réserve quelques mauvaises surprises. Ainsi, en choisissant la page « France », l’internaute découvre un écran blanc barré d’une formule lapidaire : « Ces informations n’ont pas encore été mises à jour par l’Etat membre compétent. » Le malaise commence …

1.2. Pour sa part, l’information juridique, certes ouverte erga omnes, est orientée plutôt sur les professionnels du droit. Les sites sont nombreux, difficiles à comparer, et très inégaux.

D’après ses inventeurs, le meilleur est le réseau de service public national Legifrance. Il assure la diffusion électronique gratuite du droit communautaire aussi bien que du droit national. Il a reçu 23,5 millions de visites en 2004 et 32,1 millions en 2006.

Créé par la Commission dans l’esprit de Legifrance, le site communautaire Eur-Lex a également beaucoup de qualités. Les textes y sont bien organisés, sous forme de collections : les traités, les accords internationaux, la législation en vigueur, les travaux préparatoires de la législation, la jurisprudence, les questions parlementaires. Mais le voyage à l’intérieur de la partie Journal officiel des Communautés européennes (JOCE) du site est très difficile, faute, tout simplement, de moteur de recherche par mots clefs !

L’autre grand site est Curia, celui de la Cour de Justice, naturellement spécialisé dans la publication des arrêts. La Cour réussit l’exploit d’insérer en temps réel, ses arrêts traduits le jour même dans toutes les langues officielles de l’Union !

Sur les procédures législatives en cours, le site Pré-Lex de la Commission fait concurrence à l’excellent observatoire législatif du Parlement européen, baptisé sobrement Œil, et bien plus maniable.

En avril 2006, l’Office des publications officielles des Communautés européennes (OPOCE) a ouvert N-Lex, un site expérimental aidant à naviguer dans les législations des Etats membres, qui a été conçu à partir de l’exemple de son équivalent américain, le Global Law Information Network (GLIN), adossé à la Library of Congress.

Parmi les autres sources d’information, destinées aux juristes spécialisés ou au grand public, on signalera :

- Les consultants Eurojus. La représentation de la Commission à Paris héberge l’un d’eux. Joignable par courrier, il assure également une permanence, chaque mercredi, au 288 boulevard Saint-Germain. Il adresse un rapport mensuel à Bruxelles. Eurojus ne doit pas être confondu avec l’Agence Eurojust, l’unité de coopération judiciaire européenne, qui utilise internet pour ses besoins propres de communication avec ses correspondants des Etats membres.

- Le Réseau judiciaire européen tient un site internet très bien fait, civiljustice, en 22 langues. Organisé autour de 18 thèmes du droit civil et commercial, il peut être librement consulté, mais il ne peut être enrichi que par les administrations communautaires et nationales. La Commission est favorable à son ouverture aux professionnels du droit, tels que les notaires, ce qui suppose un changement de présentation et de conception. Elle souhaite également faire remonter systématiquement depuis les juridictions saisies toutes les informations sur les difficultés d’application rencontrées lors de cas concrets.

- L’Atlas juridique européen sur les affaires civiles. Le portail home/judicialatlascivil permet d’identifier les tribunaux compétents, de remplir des formulaires en ligne et, éventuellement, de les traduire dans d’autres langues.

- Les Fiches belges, étrangement nommées, sont conçues pour faciliter la coopération judiciaire en matière criminelle.

- INCADAT, International Child Abduction Database récapitule l’essentiel de la jurisprudence des tribunaux nationaux sur l’application de la Convention de 1980 de La Haye relative aux enlèvements internationaux d’enfants.

Avec un acquis communautaire qui occupe 70 000 pages de format J.O., le temps est venu de constituer une base de données européenne unique regroupant le droit originaire, le droit dérivé, les accords internationaux conclus par l’Union européenne, les propositions de texte communautaires en cours, la jurisprudence de la Cour de Justice, et les textes de transposition des directives dans tous les Etats membres.

Le Secrétariat général du gouvernement propose de mettre à profit à l’échelle européenne l’expérience acquise avec Legifrance, à la faveur de la présidence française (cf. annexe). Un point d’ensemble pourra être fait lors d’une conférence sur l’accès au droit européen prévue en décembre 2008 au Sénat.

2. Second stade : le service individualisé et interactif pour les citoyens qui veulent soumettre un cas précis.

Le sésame s’appelle ici Europe Direct. A côté d’un service central d’informations, Europe Direct a développé un réseau d’antennes locales, souvent tenues par les associations Maisons de l’Europe. Le tout dépendant curieusement, non de la DG Communication, mais de la DG Marché intérieur.

Avec Europe Direct, la Commission a mis au point un bon outil. Saisi par mail ou par un même numéro de téléphone gratuit à partir des 27 Etats membres82, il travaille dans vingt langues différentes en répondant aux questions les plus concrètes : « J’habite en Grèce dix mois par an, en raison de mon travail. Dois-je y faire immatriculer ma voiture ? » « Où puis-je obtenir la carte européenne d’assurance maladie en Lituanie ? » « Je suis chômeur en Espagne. Vais-je perdre mes allocations chômage espagnoles si je me présente à un entretien d’embauche au Danemark ? », etc. Un audit externe de grande qualité réalisé en 2006 a montré un taux impressionnant de satisfaction des correspondants : plus de 90% avaient obtenu que le téléphone se décroche dès le premier appel, 80% étaient satisfaits de l’accueil reçu, une même proportion obtenait une réponse de fond en moins de trois jours. Ces résultats étaient confirmés par des appels de contrôle (« mystery calls ») opérés anonymement par les enquêteurs.

L’instrument n’a qu’un défaut : son existence est un secret soigneusement gardé en dehors du microcosme communautaire, et encore ! En février 2008, à la suite du point presse donné à Bruxelles sur la présentation de la présente mission, un sondage a été lancé auprès des utilisateurs du réseau intranet du Parlement européen, Newshound : sur 87 réponses, seulement 24 personnes étaient au courant de l’existence du site, alors que 63, soit les trois quarts, en ignoraient tout … La proportion était identique parmi les étudiants bayonnais de master 1 de droit communautaire, et elle n’atteignait qu’un tiers chez les adhérents du Mouvement Européen français interrogé par leur siège : encore, la moitié de ceux qui déclarent en connaître l’existence ne le consultent-ils jamais. Pratiqué auprès des sénateurs représentant les Français de l’étranger, puis d’un groupe de hauts fonctionnaires français spécialisés dans les affaires communautaires, le même sondage a donné des résultats encore plus cruels. Europe Direct reçoit 100 000 contacts par an, soit une dizaine par pays et par jour, alors que son public potentiel est constitué des 495 millions de citoyens européens, dont 10 millions vivent hors de leur pays d’origine.

Il est vrai qu’existe aussi un Service d’orientation du citoyen, qui peut être consulté directement par un correspondant, ou être sollicité par Europe Direct. Ce service bénéficie du concours d’un organisme extérieur très compétent, ECAS. Malheureusement la page d’accueil du service est très succincte et peu engageante. Bizarrement, le nom du site (Citizensrights) ne correspond, ni au nom français du service, ni à son nom anglais (Citizens’Signpost Service). Et, à ce stade, il s’agit seulement de donner des conseils juridiques, mais, en cas de litige, en principe, le CSS ne négocie pas avec les administrations nationales compétentes.

3. Le troisième stade est celui du traitement du dossier ou du problème.

On mentionnera ici deux initiatives révélatrices de l’intérêt des dispositifs conçus et de leurs limites d’application.

3.1. La première et le réseau Solvit, le bien nommé. Les personnes ou les entreprises qui se plaignent d’un mauvais fonctionnement du marché intérieur peuvent joindre directement par téléphone ou courriel ce réseau, coordonné par la Commission, qui repose sur l’échange, la coopération et la recherche de solutions par les administrations nationales elles-mêmes.

Créé en juillet 2002, le réseau Solvit a fait la preuve de son utilité : il permet un traitement moyen des litiges en moins de deux mois, alors que la procédure classique de traitement de la correspondance de la Commission exige … 26 mois ! La possibilité d’une saisine en ligne, inaugurée en décembre 2006, a permis d’augmenter les contacts de 75% en 2007. Le taux de résolution des dossiers est très satisfaisant puisqu’il a atteint 83% en 2007, allant jusqu’à 90% en Allemagne, Autriche, France, Italie, Roumanie, ainsi qu’au Portugal et aux Pays-Bas.

Et pourtant, Solvit apparaît surtout comme
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