Rapport au Président de la République Comment dire «Vive l'Europe»








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une réussite remarquable de … dissimulation de l’information : après six ans de fonctionnement, la Commission se flatte d’une saisine de 70 cas nouveaux chaque mois. Mais, s’agissant d’un réseau rassemblant les 30 pays de l’Espace économique européen83, cela fait une moyenne inférieure à 3 cas par pays – moins d’un par semaine ! En outre, l’augmentation récente des saisines est due entièrement aux citoyens qui saisissent le réseau sur leurs problèmes personnels, alors que les plaintes des entreprises, priorité initiale de Solvit, stagnent autour de 150 par an – une tous les deux jours ouvrables. Encore ce rythme n’est-il pas même atteint dans 13 Etats membres (la France y compris), dont la Commission estime sobrement que leurs centres Solvit sont sous-équipés en personnel qualifié : le Commissaire Mc Greevy devrait en saisir prochainement les gouvernements concernés.

Ajoutons qu’une page de présentation qui commence en détaillant ce que Solvit n’est pas et ne peut pas faire n’est pas spécialement attractive pour l’internaute moyen. En outre, 80% des saisines en ligne sont hors sujet (le marché intérieur) et doivent être renvoyées sur d’autres services.

3.2. Autre service étonnamment sous utilisé : le « 112 ».

Une décision du Parlement européen du 29 juillet 1991 instituait "un numéro unique et gratuit d'appel d'urgence européen, le 112, destiné à répondre aux demandes de secours formulées, quel qu'en soit le lieu, par toute personne située sur le territoire communautaire". A l'époque, on évaluait le bon fonctionnement du système à 5 000 vies supplémentaires sauvées chaque année.

Dix-sept ans plus tard, le correspondant de France 2 à Bruxelles a composé le 112 depuis le cœur de l’Union, le Rond-Point Schuman : l’opérateur ne parlait ni espagnol, ni italien, ni allemand. La même expérience s’est répétée depuis la Tour Eiffel, alors qu’officiellement les pompiers de Paris répondent en 20 langues. La revue Premier Secours a fait une enquête sans complaisance des retards et des imperfections du système.84 Dès l'origine, le 112 a été victime du scepticisme des administrations et du corporatisme des services d’urgence: en France même, il a été décidé de le mettre en place au 31 décembre 1996, mais uniquement dans un cadre départemental, et à l'intention "des touristes habitués dans leur pays à composer ce numéro d'appel d'urgence." Si bien qu'en 2006, en France, seuls 27% des appels ont été adressés au 112, contre 73% au 1885.

A la suite de l’adoption d’une déclaration écrite par le Parlement européen en 2007, l’Association du numéro d’urgence 112 a établi un véritable plan d’action pour relancer cet outil sous-utilisé. (cf. annexe).

4. Les réseaux spécialisés.

D'autres sites sont destinés à des publics spécialisés, en mêlant généralement l'information et le traitement des dossiers. Parmi les dizaines de services, quelques-uns méritent d'être plus particulièrement distingués.

4.1. Les consommateurs.

La DG Santé-Consommation a tissé un Réseau des Centres européens de consommateurs, qui a enregistré plus de 5 000 contacts en ligne en 2007, pour tout ce qui concerne les transactions transfrontalières, notamment le commerce sur internet. Le Centre de Kehl, déjà cité, est compétent à la fois pour l’Allemagne et pour la France. A défaut de pouvoir régler lui-même le problème, il peut orienter vers des médiateurs spécialisés.

4.2. La santé.

Les 28 et 29 février 2008, à Utrecht, a été lancé un réseau européen pour la sécurité des patients, « EUnetPaS ». Ce réseau ne s’adresse pas directement aux patients, mais, au contraire, aux professionnels, notamment hospitaliers, pour réduire les erreurs médicales, de diagnostic ou de traitement.

4.3. L’éducation.

4.3.1. Pour les diplômes, la reconnaissance des qualifications académiques et professionnelles, un site de la Commission donne un point de contact par pays. En France, c’est le Centre ENIC/NARIC, tenu par le Centre international d’Etudes pédagogiques (CIEP) à Sèvres, dépendant du Ministère de l’Education nationale.

Créé dès 1984, ce réseau a fusionné avec son homologue créé par le Conseil de l’Europe et l’UNESCO, ENIC, et il entretient des liens avec le Réseau d’information sur l’éducation en Europe, EURYDICE. Il est soutenu financièrement par le programme Enseignement tout au long de la vie. Même s’il n’est guère connu en-dehors des boursiers Erasmus, il a au moins le mérite de donner satisfaction à ceux-ci.

Un petit bémol. La présentation du « réseau NARIC » sur le site de la Commission date un peu : fin mars 2008, le sous-titre précise que le réseau concerne les Etats membres de l’U.E. « et les pays associés d’Europe centrale et orientale, Chypre et Malte ». Il faut espérer que les informations données sont mises à jour plus fréquemment que la page d’accueil.

Pour leur part, les chercheurs sont plus directement concernés par le portail European researchers' mobility.

4.3.2. Une autre source d’information sur l’éducation en Europe est le Réseau Eurydice. C’est un site accessible, précis et dense, composée de fiches nationales sur les systèmes d’enseignement et les réformes en cours. Il est plus fiable que le Réseau Euroguidance sur « l’éducation et l’orientation tout au long de la vie », qui renvoie rapidement aux sites nationaux.

4.3.3. Source d’information ou de confusion ? Le programme Ploteus, portail sur les opportunités d’étude et de formation en Europe est bien configuré, mais renvoie sur le portail européen de la jeunesse Europa Youth, à vocation plus large, et au site Fit for Europe, placé lui-même sous le double chapeau d’Eures et d’Euroguidance : quelle logique à ces doubles emplois, sinon l’émulation de services administratifs différents ?

4.4. La mobilité des travailleurs et les droits sociaux.

4.4.1. Le réseau EURES (European Employment Services) a été créé en 1993. C’est un service communautaire unique, qui rassemble 750 conseillers qualifiés et un portail internet permettant l’accès à plus de 1 million d’emplois vacants dans toute l’Europe. Depuis 2006, le fichier comprend tous les postes offerts par les services nationaux pour l’emploi des 27 pays, accessibles sur le portail en 23 langues, et les conseillers apportent une aide personnalisée aux travailleurs mobiles et à leur famille. Le réseau est complété par des sites spécialisés, tels EURAXESS pour les chercheurs.

Interrogée par le rapporteur, la Commission reconnaît ne pas avoir de chiffres récents sur l’efficacité du réseau en matière de placements… C’est dire que le système est loin d'être idéalement exploité. En France même, les services compétents admettent que le programme et le portail EURES sont insuffisamment utilisés par les services publics de l'emploi (ANPE, ASSEDIC, Missions locales).

Le plan d’action pour la mobilité de la Commission prévoit une amélioration du service pour répondre aux besoins de catégories spécifiques comme les chômeurs de longue durée, les jeunes travailleurs, les seniors, les femmes, les chercheurs, les travailleurs indépendants et les saisonniers, avec l’objectif d’aider individuellement les demandeurs à établir un plan de carrière complet, comprenant leur réintégration sur le marché du travail à leur retour dans le pays d’origine.

4.4.2. Sur tous les problèmes de sécurité sociale, l’organe compétent pour la France est le Centre de liaison européen et international de sécurité sociale, CLEISS, créé en 1959, à Paris IXe. C’est lui qui fait le clearing des créances entre organismes, mais il est chargé également de donner de l’information. Au niveau communautaire, les litiges entre administrations nationales sont traités au sein d’un organisme étrange et méconnu, mais que la Commission juge efficace, la Commission administrative pour la sécurité sociale des travailleurs migrants, dépendant du Conseil.

4.4.3. Eulisses (EU Links & Information on Social Security) a été créé en décembre 2006, en prolongement de « l’année européenne de la mobilité des travailleurs. » Après quinze mois de fonctionnement, l’écart reste grand entre les ambitions – traiter tous les problèmes de sécurité sociale, communautaires et nationaux – et la réalité : il n’est véritablement opérationnel que sur des problèmes de pensions.

En même temps, chaque service bruxellois lance des initiatives sans trop se préoccuper de ce qui existe déjà, ni des synergies possibles avec d’autres fournisseurs d’informations. Ainsi, au milieu du mois de février, c’est par la presse régionale que les députés européens d’Aquitaine et de Poitou-Charentes ont appris l’installation à Bordeaux d’un point de contact d’un nouveau réseau, Enterprise Europe Network. Il est conçu pour fusionner l’ancien réseau Euro Info Centre, qui donnait des informations générales sur la politique européenne affectant le monde des affaires, et celui des Centres relais innovation, chargé d’aider à l’innovation dans les PME. A Bordeaux, il associe les deux Chambres régionales de Commerce et les délégations régionales d’Oséo. Le communiqué du 7 février de la Commission précise qu’il y aura plus de 500 points de contact de ce genre, et que « toutes les PME recevront des informations et un service personnalisé adapté à leurs besoins ». S’agirait-il enfin du guichet unique que commande le bon sens et que chacun appelle de ses vœux ? Oui, le guichet unique … de la DG Entreprises.

4.5. Le réseau des décideurs et leaders d’opinion.

Le Parlement européen a introduit dans le budget 2007 un projet pilote sur les réseaux d’information86. Il s’agit de constituer un réseau d’échanges d’informations et d’idées entre parlementaires, européens et nationaux, journalistes et autres leaders d’opinion. Un site internet devrait être inauguré en mai 2008.

Signalons aussi, dans cette rubrique, l’initiative originale prise par le Médiateur français en matière de veille sur la jurisprudence de la Cour de Justice. Une trentaine de décisions majeures ont fondé les droits de la citoyenneté avant même les avancées des traités et de la Charte. Le Médiateur diffuse à l’ensemble des administrations centrales une note mensuelle réalisée par un professeur de droit sur l’évolution de jurisprudence au jour le jour.

III - LES RESULTATS : CITOYENS OU GALERIENS ?

Le citoyen ayant été informé de ses droits et ayant trouvé la personne ou le contact qui lui permet de présenter son dossier, parvient-il facilement à ses fins ? Et comment l’administration s’organise-t-elle pour traiter les demandes dans un délai rapide et dans un esprit positif ?

Nous avons vu aux chapitres précédents les sujets sur lesquels la loi européenne paraît insuffisante (chapitre I) ou mal transposée (chapitre II). Il s’agit maintenant de recenser des cas de litiges ou d’incompréhension nés de la mauvaise information ou de la mauvaise volonté des services chargées d’appliquer la loi.

A côté des plaintes elles-mêmes, une source d’informations précieuse est fournie par les synthèses périodiques du Service d’orientation des citoyens, et par celles du réseau d’experts sur l’application du droit communautaire en matière de libre circulation des travailleurs, coordonné par le Center for migration law de l’Université de Nijmegen (Pays-Bas). Les difficultés se concentrent sur les points suivants.

1. L’exercice du droit de séjour.

Le texte de base est ici la directive 2004/38 sur le droit de circulation et de résidence des citoyens de l’Union et des membres de leur famille. Elle a regroupé une dizaine de règlements et directives antérieurs qui traitaient les populations par catégories, et incorporé la jurisprudence de la Cour de Justice relative aux articles 12 et 18 du traité. L’échéance ultime de la transposition était le 30 avril 2006.

1.1. Une administration plus à l’aise pour gérer l’obligation que le droit d’option.

En France même, les problèmes liés au droit de séjour sont ceux qui sont le plus souvent évoqués, tant par les consuls (Portugal, Espagne, Allemagne, Pologne, Finlande, Estonie, Slovénie), que par les correspondants de Solvit. Les récriminations les plus fréquentes portent sur le malentendu engendré par l’abolition de l’obligation de la carte de séjour : cette abolition est assortie d’un droit du citoyen à l’obtenir s’il en fait la demande87. C’est un cas très fréquent chez les Portugais, dont la carte d’identité ne précise pas l’adresse du domicile, ce qui les empêche d’obtenir un chéquier ou de contracter une police d’assurances. Or, ce droit est délibérément méconnu par certaines préfectures, notamment en Ile-de-France. En outre, les Portugais se plaignent de la pratique de certaines administrations françaises qui « raccourcissent » leur nom patronymique, traditionnellement composé de celui de la mère et de celui du père : les complications ou quiproquos qui en résultent sont mal ressentis.

A défaut de cartes de séjours, certains consulats portugais comme celui de Bordeaux délivrent un certificat d’inscription consulaire, parfois admis par certaines entreprises ou certaines administrations. Ils peuvent aussi accepter de délivrer des certificats de déclaration de pertes de documents officiels, à destination de ceux de leurs compatriotes qui répugnent dans ce cas à s’adresser à la police, qui n’enregistre, elle, que des déclarations de vols.

L’exigence faite de justifier de moyens d’existence et de l’assujettissement à un régime d’assurance maladie pour un séjour de plus de trois mois pose souvent des problèmes pratiques difficiles du fait de l’obligation de renouvellement fréquent de la carte européenne d’assurance maladie. De même, il y a des cas assez nombreux d’Européens passant du régime de la CMU à celui de l’aide médicale d’Etat, pour tomber ensuite dans un régime d’assurance privée, dont le prix est prohibitif pour les personnes âgées atteintes de graves maladies. En outre, comme a pu le constater lui-même l’auteur de ce rapport, les services sociaux compétents sont parfois perplexes, voire peu informés, sur l’autorité habilitée à attester du niveau des ressources dont disposent vraiment les ressortissants européens dans leur pays d’origine.

Avec l’augmentation du nombre des retraités s’installant dans notre pays, d’abord comme résidants secondaires, puis de manière définitive, les problèmes de maladies invalidantes commencent, hélas, à se multiplier. Or, dans le cas des Portugais, par exemple, la procédure de reconnaissance judiciaire de l’incapacité doit être renouvelée au Portugal même, auprès d’une Cour d’appel, ce qui occasionne des délais et des frais inutiles.

Autres sujet signalé par les consuls en France : l’information des autorités consulaires sur la détention d’un de leurs ressortissants n’est pas systématiquement assurée, loin de là. L’obligation a été rappelée récemment par une longue circulaire du 18 septembre 200788.

Le consulat slovène relève également que les préfectures ne disposent pas du code informatique adéquat pour traiter certaines situations qui sortent des cas habituels (une ressortissante slovène mariée à un ressortissant italien résidant en France depuis trente ans ; une étudiante ayant contracté un mariage avec un ressortissant de pays tiers…).

On peut prévoir dès maintenant un prochain sujet d’étonnement pour le corps consulaire : les ressortissants communautaires qui souhaitent établir leur résidence habituelle en France (au-delà de trois mois) seront tenus d’effectuer une déclaration auprès du maire de leur commune. Cette obligation nouvelle est présentée comme un service rendu aux intéressés : cela permettra de leur faciliter l’inscription sur les listes électorales. Plaisant service si l’on sait que cette déclaration ne vaudra pas reconnaissance du droit au séjour (?), qu’elle ne sera pas nécessaire en cas de changement ultérieur de résidence (??) et que le non-respect de cette formalité généreuse exposera le contrevenant à une amende de 750 euros (!!). Bienvenue en France ! Il est peut-être encore temps d’arrêter la plume qui doit signer le projet d’arrêté ministériel.

1.2. Est-ce vraiment consolant ? La situation n’est pas forcément meilleure chez nos partenaires.

Les Français de l’Etranger signalent que la carte de séjour reste obligatoire en Autriche et dans le Land de Bavière. En Espagne, le numéro d’appel du service compétent pour le renouvellement des cartes de séjour est pratiquement injoignable, alors qu’une carte en règle est nécessaire, entre autres, pour obtenir le remboursement des soins de santé. Des difficultés anormales pour l’obtention de la carte sont signalées également à Helsinki et en Italie. En Grèce, le Médiateur a dû intervenir pour faire obtenir une carte de séjour à l’épouse brésilienne d’un ressortissant britannique cinq ans après la demande initiale. De son côté, le Médiateur autrichien a dû rappeler à la commune de Klosterneuburg que le tarif des cartes saisonnières d’accès aux installations touristiques ne pouvait discriminer les « résidents » et les « non-résidents ».

Sur le droit de séjour des conjoints non européens, les Suédois obéissent à une étrange logique, qui les conduit à se montrer plus circonspects lorsque l’autre conjoint est suédois que lorsqu’il a la nationalité d’un pays partenaire. Un perfectionnisme comparable conduit les autorités irlandaises à exiger du conjoint extra-communautaire d’un Irlandais « d’apporter la preuve d’avoir résidé légalement dans un autre Etat membre avant son arrivée en Irlande » 89

1.3. Une bombe à retardement passé inaperçue : le droit au séjour inconditionnel.

Au-delà de ces problèmes ponctuels, il ne faut pas sous-estimer les conséquences, à terme rapproché, du principe radicalement nouveau posé par la directive : au bout de cinq ans de résidence, le ressortissant européen acquiert désormais un droit de séjour permanent sans aucune condition de ressources. Ce faisant, le droit secondaire européen n’a fait que confirmer l’interprétation que la Cour de Justice a donnée des articles 39 et 42 du traité CE : dès les arrêts Martinez Sala de 1996 et Grzelczyk de 2001, la Cour a jugé que le statut de citoyen de l’Union avait vocation à devenir le statut fondamental des ressortissants des Etats membres, leur permettant d’obtenir le même traitement juridique, qu’ils soient salariés, étudiants, chômeurs, inactifs ou retraités.

Année après année, cette jurisprudence se renforce. Pour ne retenir que les décisions les plus récentes, dans l’affaire Hartmann, la Cour a interprété un « vieux » règlement de 1968 en considérant que le conjoint allemand sans emploi d’un travailleur migrant qui exerce une activité professionnelle dans un autre Etat membre ne pouvait être exclu du bénéfice de l’allocation d’éducation allemande, au motif qu’elle n’avait ni domicile, ni résidence habituelle en Allemagne90. S’agissant du versement de pensions vieillesse à des personnes déplacées de nationalité allemande, dans les affaires jointes Habelt, Möser et Watcher, les juges de Luxembourg ont interdit à la République fédérale de subordonner la prise en compte de périodes de cotisation accomplies hors d’Allemagne à la condition que, parvenu à l’âge de la retraite, le bénéficiaire réside en Allemagne.

Cette évolution est irréversible. Faute d’avoir été traité à froid, le problème du partage des conséquences financières du « tourisme de l’aide sociale » risque de se poser dans un climat passionnel. Les graves incidents provoqués par le cas de Roms en Italie sont le signe avant-coureur de ce qui peut se reproduire à grande échelle d’ici quelques années. Pourquoi ne pas ouvrir ce dossier à l’occasion de la renégociation des perspectives financières européennes ?

2. Le droit à la sécurité sociale.

Il a malheureusement vieilli, puisqu’il se fonde toujours sur un règlement de base de 1971, et sur son règlement d’application de l’année suivante, dans l’attente du règlement d’application du nouveau règlement de 200491. Il ne faut donc pas s’étonner si les problèmes pratiques sont de plus en plus nombreux.

Les principaux cas soumis au Médiateur, ou à la Commission en France concernent des citoyens français souhaitant accéder à des soins délivrés à l’étranger, qui se voient opposer un refus de remboursement par leur caisse d’affiliation. Ces refus sont illégaux, tant en vertu du droit et de la jurisprudence communautaires92, que selon le droit interne français93. Il y a aussi de nombreux cas de remboursements inférieurs à ceux qui auraient été obtenus pour les mêmes soins délivrés en France, là encore en contradiction avec le principe du remboursement le plus favorable posé par le droit communautaire94.

En 2007, le Médiateur français a dû intervenir auprès de la Caisse d’assurance maladie de Mayenne qui refusait le transfert en Belgique d’un malade victime d’un accident vasculaire au motif que l’intéressé était déjà soigné au CHU d’Angers. L’article 22 du règlement de 1971 permet à un patient relevant de la législation d’un Etat membre de bénéficier de prestations en nature dans les autres Etats membres, quelle que soit l’institution nationale dont il relève ou son lieu de résidence. La nécessaire autorisation de soins, qui dépend de l’Etat de résidence, ne peut être refusée au motif que le coût du traitement dans un autre Etat membre est supérieur à celui de l’Etat de résidence, si celui-ci n’est pas en mesure de proposer des soins de même qualité et dans le même délai.

La même difficulté est apparue pour l’exportabilité de l’allocation parentale d’éducation (APE) que Mme L., résidant en Autriche, où son conjoint est fonctionnaire européen, s’est vue refuser par la CAF. Refus d’autant moins admissible qu’au début de 2004, à la suite d’une mise en demeure de la Commission européenne, la France avait reconnu le caractère « exportable » de l’APE, et que des instructions avaient été envoyées aux organismes prestataires en précisant que la condition de résidence n’était pas opposable aux demandeurs résidant dans un autre Etat membre de l’Union.

Même les agents des organes dépendant de l’Union européenne ne sont pas à l’abri de mésaventures bureaucratiques, bien au contraire ! Ainsi, le paiement des allocations familiales dues au personnel de l’Agence européenne des médicaments (EMEA) installée à Londres a donné lieu à de nombreuses difficultés.

Faut-il s’en amuser, s’en réjouir ou s’en inquiéter ? Une haut fonctionnaire du Parlement, française mariée à un sujet britannique, victime d’un syndrome très douloureux, n’a pu participer à une réunion organisée sur ce sujet à Bruxelles, dans le cadre de notre mission, parce qu’un pharmacien de Londres n’a pas voulu honorer la prescription d’un médecin belge. Cela se passe en Europe en mars 2008 …

3. La reconnaissance mutuelle des diplômes et qualifications.

La France a laissé passé la date limite de transposition de la directive de base 2005/36, qui était le 1er juillet 2007. Or, même non encore transposée, la directive est d’effet direct depuis le 20 octobre 200795.

C’est dans le domaine des professions de santé que les plaintes sont les plus nombreuses. Elles concernent notamment :

- Le non respect du délai de traitement des demandes d’équivalence (article 51 de la directive). Les requérants peuvent rester plusieurs mois sans connaître l’état d’avancement de leur dossier.

- Le refus de la reconnaissance des attestations de conformité. Les attestations délivrées aux médecins bulgares sont mises en cause par les autorités françaises.

Une infirmière allemande désireuse de s’installer à Dublin s’est vue demander par les autorités irlandaises une série de formulaires allemands dont les autorités allemandes ont déclaré ignorer l’existence : elle a dû repasser son diplôme en Irlande. Elle a eu plus de chance qu’un plombier allemand qui caressait le projet d’exercer son métier en Hongrie : après un an d’étude de ce dossier délicat, l’administration magyare l’a renvoyé demander des attestations dans son pays d’origine, dont l’administration a jugé préférable de le renvoyer aux instances communautaires elles-mêmes, à Bruxelles !

En-dehors de la santé, on a vu que le régime français de recrutement des fonctionnaires par concours est sur la sellette depuis l’arrêt Burbaud (cf. supra). Mais on se perd en conjectures sur les cas invraisemblables de Katrin M. et Cornelia B. Reçues à l’ENA à l’été 2002, leur intégration dans la fonction publique française n’est toujours pas assurée six ans plus tard, alors qu’entre temps la France a adopté sa législation, ouvert ses concours de la haute fonction publique aux ressortissants communautaires, que le Médiateur français s’est prononcé en leur faveur et que ces deux jeunes femmes, d’origine allemande, ont été naturalisées françaises !

En ce qui concerne les diplômes universitaires, les plaintes sur la non-reconnaissance sont tout aussi nombreuses. Universitaire lui-même, l’ambassadeur de Roumanie à Paris parle même de « catastrophe des diplômes. » Sa collègue maltaise fait état de son cas personnel : son doctorat français de 3ème cycle n’a pas été reconnu en Italie, puis a été « déqualifié » (sic) au Royaume-Uni.

4. - Le régime de travail provisoire applicable à dix des « nouveaux Etats membres » a fait également l’objet de difficultés pratiques.

En principe, ces mesures transitoires étaient en vigueur jusqu’au 1er mai 2009 pour les huit pays entrés en mai 2004 et jusqu’au 1er janvier 2012 pour la Bulgarie et la Roumanie. Elles comportaient l’obligation de demander au préalable un permis de travail, dont la délivrance est subordonnée à la situation de l’emploi, ainsi que le titre de séjour correspondant, comme pour les ressortissants des pays tiers.

Les consuls en poste à Paris avaient témoigné des difficultés vexatoires que rencontraient leurs ressortissants pour obtenir un permis de travail, même dans des métiers souffrant d’une pénurie de main d’œuvre. Dans ces conditions, la décision, annoncée en mai, de supprimer ce régime transitoire pour les huit pays entrés dans l’Union en 2004 apparaît particulièrement opportune.

5. Les enlèvements parentaux.

Le règlement Bruxelles II bis relatif à la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale, est jugé « parfait » par les spécialistes français. Le principe est la compétence des juridictions de l’Etat où l’enfant a sa résidence habituelle et, à partir de là, de l’application automatique des décisions de ces juridictions dans toute l’Union.

Mais les administrations nationales continuent trop souvent de méconnaître ce texte. En France, les dossiers continuent de dépendre de deux Ministères (Justice, pour ce qui concerne la Convention de la Haye, Affaires étrangères pour le reste), et la communication entre administrations nationales reste médiocre. Signalons cependant la qualité du site Enlèvement parental, ouvert par la Chancellerie pour orienter et informer les parents dans leurs démarches judiciaires ou amiables.

6. « Monsieur ne va pas tarder. Voilà déjà son cheval ! »

Les mésaventures du Capitaine Haddock avec sa monture96 sont devenues le lot commun pour les automobilistes européens : les voitures peuvent franchir les frontières, mais elles ne sont, ni assurées, ni immatriculées.

6.1. Le blocage du marché européen des assurances.

Un Français peut-il assurer son véhicule en Allemagne, souscrire une assurance-vie en Espagne, ou bénéficier d’un contrat de prévoyance italien ? Oui disent les traités et la loi européenne97. Non répond quasi systématiquement n’importe quelle compagnie d’assurances étrangère, sous prétexte que le client qu’elle refuse ne réside pas dans le pays de l’assureur. Dédaignant la libre prestation de services permise par le marché unique, les compagnies d’assurances européennes préfèrent s’associer à des compagnies d’assurances locales.

Le refus est particulièrement mal compris en matière d’assurance automobile. Il est opposé, non seulement pour les contrats « tous risques », mais même pour les assurances en responsabilité civile obligatoire. Motif invoqué : le véhicule circule dans un autre Etat membre, dont l’assureur ne connaît pas les procédures d’indemnisation. Mais à quoi bon parler d’espace unique si les véhicules sont contraints de changer d’assurance à chaque changement de frontières disparues ?

Certains assureurs vont jusqu’à résilier le contrat d’assurance automobile à échéance, lorsque l’assuré est amené à effectuer un séjour prolongé de 3 à 6 mois dans un autre Etat membre, y compris pour raisons professionnelles. Certaines polices d’assurance contiennent même des clauses, parfaitement illégales, prévoyant la résiliation automatique du contrat si le véhicule reste en dehors de l’Etat membre d’immatriculation au-delà d’une période déterminée. En France, les réclamations doivent être adressées au Bureau Central de Tarification, rue de la Rochefoucauld à Paris 9: mais qui le sait ?

6.2. Le parcours du combattant de l’immatriculation de véhicules étrangers d’occasion en France.

Les voitures particulières réceptionnées avant 1996 ne sont pas soumises à la réception communautaire par type. Leur immatriculation définitive en France requiert une procédure de réception nationale, ce qui, en soi, n’est pas anormal. Ce qui l’est beaucoup moins, c’est la multiplicité et le coût des contrôles, aux frais du propriétaire, exigée par l’administration française en duplication de ce qui a déjà été fait dans le pays d’acquisition. La Cour de Justice a jugé avec bon sens que la procédure de contrôle ne devait pas « comporter des frais ou des délais non raisonnables » et que l’importateur devait pouvoir « remplacer les opérations de contrôle par la production de documents établis dans l’Etat membre d’exportation dans la mesure où ces documents contiennent les renseignements nécessaires sur la base de contrôles déjà effectués. »98

6.3. La double imposition des véhicules neufs importés.

Pour éviter les problèmes de ré-immatriculation, l’acheteur français choisit d’acheter un véhicule neuf de l’autre côté de la frontière ? Apparemment, rien de plus simple : la TVA est due dans l’Etat vers lequel le véhicule est transféré, donc, dans notre cas, en France.99

Ce serait trop facile. Les vendeurs de voitures allemandes refusent d’établir des factures hors taxe, obligeant l’acheteur à régler un montant TTC en Allemagne. Les professionnels expliquent vouloir conserver provisoirement le montant de la TVA allemande (19% du prix de vente), comme caution, pour garantir l’envoi par l’acheteur d’une preuve de l’immatriculation du véhicule en France. Ces justificatifs seraient réclamés a posteriori par les services fiscaux allemands, qui vérifient le bien fondé des facturations hors taxes en cas d’exportation de véhicule neuf. Pourquoi pas ? Encore faut-il que, une fois cette vérification faite, l’acheteur obtienne le remboursement de la TVA allemande dont il a fait indûment l’avance : ce n’est pas toujours le cas …

7. Les enseignements des régions frontalières.

Les régions frontalières fournissent évidemment des lieux d’observation privilégiés pour l’application du droit communautaire. Plusieurs des dysfonctionnements que l’on vient de citer y sont principalement constatés. On se limitera ici à quelques remarques plus particulières à ces zones de rencontre entre les personnes, les entreprises, les systèmes juridiques et les administrations.

7.1. Les frontières du nord : lumières et ombres sur le plat pays.

7.1.1. Sur la frontière nord de la France, s’est constitué spontanément un Réseau des Médiateurs de la grande région : Wallonie, Communauté française de Belgique, Communauté germanophone de Belgique, Sarre, Rhénanie-Palatinat, Luxembourg et France. Il se saisit des litiges transfrontaliers (circulation, retraites, état civil, assurances…) et, le cas échéant, fait des propositions de réforme communes.

7.1.2. La France négocie des accords-cadres de coopération sanitaire avec ses voisins pour la prise en charge médico-sociale des patients frontaliers. Dernier en date : l’accord avec la Belgique, ratifié par la loi du 3 octobre 2007.

Traduction concrète. Depuis le 1er février dernier, les 150 000 habitants d’un territoire transfrontalier comprenant 18 cantons du nord des Ardennes françaises, ainsi que les provinces wallonnes de Namur et de Luxembourg, peuvent se rendre indifféremment, sans autorisation médicale préalable, dans 13 établissements hospitaliers de leur choix, situés des deux côtés de la frontière.

Au-delà de cet accord local, le 19 février 2008, Xavier Bertrand et Valérie Létard ont confié à la députée du Nord Cécile Gallez une mission sur le cas particulier de l’hébergement en Belgique des personnes âgées et handicapées de nationalité française. C’est un domaine où la coopération transfrontalière fonctionne bien : 3 500 enfants et adultes handicapés français sont accueillis dans des instituts médico-pédagogiques de Wallonie. Mais il y a encore des disparités financières et des problèmes de formation du personnel à régler.

7.1.3. La région wallonne et la Champagne-Ardenne se sont entendues pour mener à bien deux programmes communs dans le cadre de la formation des adultes. L’un est centré sur le statut du stagiaire transfrontalier. L’autre vise à faciliter la reconnaissance des qualifications des travailleurs, en mettant au point des référentiels conjoints de compétences et de formation.

7.1.4. A côté de ces exemples encourageants, la frontière franco-belge est aussi un lieu d’observation de dysfonctionnements surprenants.

Ainsi, comme beaucoup de pays européens, la Belgique est tentée de refuser les aides à l’emploi aux employeurs qui embauchent des frontaliers. Pourtant dépourvu d’ambiguïté, le droit positif européen a, en outre, été interprété très clairement par la jurisprudence100. Malgré cela, le centre EURES du « pôle européen de développement » a constaté que la Belgique appliquait ce principe clair selon l’humeur changeante de son législateur.

Humeur joyeuse pour l’instauration du « complément de reprise du travail ». L’ONEM, Office national de l’Emploi d’Outre-Quiévrain, verse un complément de revenu mensuel de 172 euros aux demandeurs d’emploi de plus de cinquante ans qui reprennent le travail. L’aide suit le demandeur d’emploi inscrit à l’ONEM, y compris lorsqu’il retrouve un emploi dans un autre pays européen.

Humeur boudeuse pour le « plan Activa », qui concerne les régions frontalières belgo-néerlando-allemandes. Destinée à faciliter l’embauche de chômeurs de longue durée, cette aide est accordée, certes, aux employeurs belges qui recrutent un travailleur frontalier, mais elle n’est pas versée aux chômeurs belges qui trouvent un emploi de l’autre côté de la frontière.

Humeur exécrable pour la prime d’insertion, versée pour l’embauche de travailleurs handicapés dans la région de Bruxelles-Capitale. La loi précise qu’elle ne s’applique en aucun cas aux entreprises qui embauchent des travailleurs frontaliers101.

7.2. La frontière franco-allemande : le choc des bureaucraties.

7.2.1. Le Centre européen des consommateurs de Kehl relève que le libre accès aux soins transfrontaliers n’est pas encore toujours garanti dans les faits.

Un chirurgien-dentiste français vivant en Moselle avait obtenu de la CPAM locale la confirmation écrite de pouvoir effectuer sur ses patients français des opérations ambulatoires dans un hôpital frontalier allemand, mais la même caisse a soumis ensuite les intéressés à des formalités décourageantes.

De même, l’hospitalisation d’urgence à l’étranger peut coûter très cher, notamment quand un établissement ignore la carte de santé européenne présentée par le patient et lui applique les honoraires libres des assurés du secteur privé, comme c’est souvent le cas en Allemagne et en Autriche.

Dans un tout autre domaine, encore plus troublant est le refus, systématique et non motivé, des assureurs français de garantir les entreprises allemandes de construction assujettie à l’obligation de la garantie décennale lorsqu’elles ont un chantier en France. La Chambre des métiers de Fribourg-en-Brisgau (Bade-Wurtemberg) déclare recevoir chaque semaine plusieurs appels d’entreprises allemandes qui se plaignent de n’avoir pas obtenu de garantie décennale en France. Selon le ministère de l’Economie du Bade-Wurtemberg, en 2006, sur 500 demandes déposées, seules 5 ont obtenu une réponse favorable d’un assureur français. Les suites qui seront accordées à la démarche entreprise par le Centre européen des consommateurs permettront de juger s’il s’agit d’un cas d’obscurantisme bureaucratique ou d’une volonté délibérée de limiter la concurrence dans le secteur de l’artisanat ou, plus vraisemblablement, dans celui de l’assurance…

7.2.2. L’EURES transfrontalier Oberrhein / Rhin Supérieur relève d’autres difficultés :

- En cas d’arrêt de maladie, un frontalier alsacien ne pourra pas recevoir la (généreuse) prestation allemande payée par une caisse allemande. Il sera indemnisé par une caisse française, ce qui entraînera la rupture de son contrat de travail allemand.

- Le statut de « frontalier fiscal » ne s’applique qu’à l’intérieur d’une bande territoriale restreinte, alors que les « navetteurs » vont de plus en plus loin – ce qui soumet les Alsaciens concernés au redoutable régime allemand de « l’imposabilité restreinte » à taux maximum.

7.2.3. Installé à Sarreguemines, le Comité de défense des travailleurs frontaliers de la Moselle a établi un dossier particulièrement argumenté sur les discriminations supportées par ses membres. C’est une belle description du « fromage de gruyère » que constitue le statut fiscal et social des frontaliers. En particulier :

- des travailleurs accidentés ou malades se voient reconnaître leur invalidité par l’institution française mais non par son homologue allemande, dont la jurisprudence est beaucoup plus restrictive. Ils sont alors dans l’impossibilité pratique de retrouver un emploi, tout en ne recevant qu’une pension mensuelle proportionnelle à leur période de travail passée en France. Pour certains, cela ne représente pas plus de 100 euros.

- Un problème particulier se pose pour le calcul de la retraite des travailleurs frontaliers. En effet, la pension servie est calculée sur la base des 25 meilleures années de carrière cotisées à la Sécurité sociale française. Or, beaucoup de frontaliers n’atteignent même pas cette durée du travail du côté français de la frontière.

- Les travailleurs frontaliers français qui n’ont pas effectué la totalité de leur carrière en Allemagne, ce qui est le cas de la très grande majorité, sont exclus du bénéfice de l’assurance dépendance allemande (Pflegeversicherung), à laquelle ils auront pourtant cotisé toute leur vie. Cette situation inique est pourtant conforme au règlement de 1971, tel qu’il a été interprété par l’arrêt Molenaar (affaire C-160/96).

- Le frontalier qui suit une cure en France ne bénéficie pas du paiement de son indemnité journalière Entgeltforzahlung pendant la durée de la cure, alors qu’il garde son salaire intégral si la cure a lieu en Allemagne.

- Les épouses de frontaliers, ayant elles-mêmes travaillé plusieurs années et vécu en Allemagne pendant les jeunes années de leurs enfants n’ont plus droit à l’assurance vieillesse du régime général de sécurité sociale, mais seulement à une allocation différentielle.

- Les travailleurs frontaliers intérimaires sont victimes de la pratique des services fiscaux allemands – Finanzamter – qui ne respectent pas la convention bilatérale, en vertu de laquelle sont exonérés de l’impôt allemand sur le revenu les frontaliers qui ne dépassent pas 45 jours de travail en dehors de la zone frontalière ou 20% du temps travaillé si l’année n’est pas complète.

7.3. La frontière franco-italienne : le grand prix est pour Monaco !

Le site EURES Eurazur suit la zone constituée par la province d'Imperia (Ligurie), le département des Alpes-Maritimes et la Principauté de Monaco.

La frontière côtière franco-italienne est un cas étrange de nette diminution de l'emploi transfrontalier, qui a pratiquement baissé des deux tiers au cours des vingt dernières années. En 2006, on a recensé 5 244 travailleurs frontaliers, soit 1,5% à peine des 350 000 emplois existant dans le bassin d'emploi Imperia-Alpes-Maritimes. Il faut dire que la structure des emplois offerts des deux côtés de la frontière est d'une frappante similitude: serveurs, employés, maçons, vendeurs... Néanmoins on a du mal à comprendre comment un appel d'air ne se produit pas entre une zone française à plus de 10% de chômage et un voisinage italien à seulement 4%, et de constater que le côté français, pourtant moins prospère, attire quatre fois plus de frontaliers que le côté italien. D’autant que ces déplacements semblent dérisoires par rapport à l’attraction quotidienne de la Principauté de Monaco : chaque jour, le Rocher voit affluer 32 000 travailleurs français et 3 600 Italiens.

Les conseillers EURES ont identifié de nombreux obstacles à la mobilité. Ils sont communs à ceux que l'on rencontre ailleurs.

- Formation professionnelle : absence de reconnaissance des qualifications, impossibilité pour les travailleurs frontaliers italiens de suivre des stages de requalification en France, ignorance, de chaque côté, des possibilités de formation existant chez l'autre.

- Délai anormalement long (plus d'un an) de la sécurité sociale française pour accorder un numéro d'immatriculation, faute duquel la sécurité sociale italienne ne remet pas le formulaire de remboursement des soins au travailleur frontalier, ni aux membres de sa famille.

- Les retraites sont un casse-tête. Les citoyens italiens ayant travaillé en Italie, en France et à Monaco ne peuvent pas cumuler les cotisations versées durant leur période d'activité dans ces trois pays. Les frontaliers n'ont pas accès à la retraite anticipée en France, et leurs pensions de retraite sont l'objet d'une double imposition.

- Les chômeurs italiens inscrits aux ASSEDIC françaises et ayant cotisé régulièrement n'ont pourtant pas droit aux indemnités de chômage en France.

- Les travailleuses frontalières ne peuvent bénéficier du congé parental en France, alors même que les autorités françaises ont reconnu cet avantage social "exportable".

- Un travailleur qui a exercé dans les deux pays met environ trois ans à obtenir, le cas échéant, une indemnité de longue maladie - s'il n'a pas guéri entre temps.

7.4. La frontière franco-espagnole : les Pyrénées repousseraient-elles ?

7.4.1. L’EURES transfrontalier Catalogne-Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées (« Pirimed ») insiste sur les difficultés suivantes :

- L’absence de coordination des services de l’Inspection du travail française et espagnole pour assurer le contrôle des travailleurs frontaliers, aboutissant à une véritable « zone de non-droit » (sic) au détriment de ceux-ci.

- L’absence d’une bourse de l’emploi locale, alimentée par les services de l’emploi catalan, espagnol et français.

- L’ignorance par les mutuelles de santé espagnoles des protocoles passés entre les sécurités sociales française et espagnole, en méconnaissance du règlement de 1971.

- En matière fiscale, l’archaïsme de la limitation de la zone frontalière à une bande de 20 km, fixée par la convention bilatérale de 1963 : elle ne correspond plus aux modes de vie actuels ni, a fortiori, futurs – le TGV Perpignan-Figueras sera inauguré l’an prochain.

7.4.2. Du côté atlantique, au Pays basque, les étudiants de la faculté pluridisciplinaire de Bayonne ont réalisé une enquête particulièrement intéressante, jointe en annexe.

Le recensement des formalités et des formulaires nécessaires pour s’installer professionnellement dans le pays voisin est une description kafkaïenne. Cela explique-t-il le faible nombre de travailleurs transfrontaliers comparé aux courants, dix à cinquante fois supérieurs, que l’on observe sur les frontières terrestres du nord et de l'est de la France ? L’administration évalue à un ordre de grandeur compris entre 700 et 1 500 le nombre d’Espagnols se rendant quotidiennement en France, et entre 1 000 et 2 000 les Français faisant le chemin inverse, pour un bassin d’emploi supérieur à 500 000 personnes. Même en y ajoutant le cas particulier des Espagnols qui s’installent à Hendaye faute de trouver des terrains constructibles au sud de la Bidassoa, nous sommes là sur des flux dix fois inférieurs à ce que l’on constate aux frontières belge, luxembourgeoise, allemande et suisse. Situation d’autant plus étrange que la faiblesse de ces mouvements de travailleurs contraste avec l’intensité croissante des échanges commerciaux et des déplacements touristiques ou, plus généralement, non professionnels.

A noter aussi que la carte européenne d’assurance maladie ne semble pas simplifier beaucoup la vie quotidienne de ces travailleurs, les formalités administratives qu’elle aurait dû supprimer continuant d’être exigées.

Les contacts entre administrations du travail et entre syndicats par-delà la frontière en sont encore au stade de la découverte mutuelle préalable à un véritable travail en commun. La Direction départementale du travail déplore de n’avoir aucun moyen de poursuivre outre-Bidassoa un employeur espagnol mis en cause dans un grave accident du travail. Les syndicats de salariés envisagent de recourir à l’enceinte de la Communauté de travail des Pyrénées102 pour commander un exercice de comparaison du contenu des métiers et des modules de formation dans les deux pays. Bref, on est encore à des années-lumière d’un marché transfrontalier de l’emploi !

*

En point d’orgue de cette liste d’exemples de dysfonctionnements dans l’application du droit communautaire, on citera la conclusion sans appel du dernier rapport du Service d’orientation des citoyens :

« Il y a hélas un fossé croissant entre la jurisprudence de la Cour de Justice et le cadre législatif européen sensiblement amélioré, d’une part, et la manière dont ils sont appliqués sur le terrain par les Etats membres, d’autre part. Quelques Etats membres utilisent l’occasion de l’introduction d’une nouvelle législation, non pour simplifier l’exercice de leurs droits européens par les citoyens européens, mais plutôt pour introduire de nouvelles mesures nationales à des fins restrictives, soit pour contrôler l’immigration, soit pour protéger leur marché national des travailleurs et des services. »
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