Rapport au Président de la République Comment dire «Vive l'Europe»








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CHAPITRE V

LE CITOYEN EUROPEEN FACE A L’ADMINISTRATION :

LES REMEDES

Pour remédier aux défauts analysés dans le chapitre précédent, trois grandes lignes d’action pourraient être retenues.

I - INFORMER TOUT LE PUBLIC, ET PLUS SEULEMENT LES INITIES 

Consciente de l’importance de la marge de progression de son système, la Commission a engagé un audit externe qui devrait être finalisé fin avril 2008.

Pour s’en tenir au seul portail Europa, les sondages faits par le consultant auprès de 8 000 usagers montrent bien les limites du dispositif : une très large majorité des usagers sont des étudiants, des enseignants ou des fonctionnaires spécialisés dans le traitement des dossiers européens. Les deux tiers l’utilisent quasi quotidiennement. 88% des contacts ont lieu en anglais, seule langue dans laquelle sont disponibles beaucoup de pages spécialisées. C’est dire que l’ensemble des sites, portails, services accessibles à travers Europa ne touchent en fait qu’un public très limité et spécialisé.

En attendant de prendre connaissance des conclusions de l’audit, quelques recommandations viennent à l’esprit de l’observateur extérieur.

1. En fait, c’est toute l’architecture du système d’information qui est à revoir. Selon une démarche bottom up et non plus top down : partir du bas, des besoins concrets rencontrés par la base. La question que les institutions européennes doivent se poser n’est pas : « comment faire connaître mes lois grandioses à un bon peuple ébloui ? », mais « quels problèmes pratiques rencontrent les ressortissants européens pour bénéficier de leurs droits et comment nos règles, nos actions, nos services spécialisés et nos crédits peuvent-ils y répondre ? » C’est à partir de là que doit se dérouler le fil d’Ariane.

Un contresens majeur dont souffre l’information sur l’Europe est de croire que le problème vient de l’offre : il vient d’abord de la demande ! Il ne sert à rien d’informer « à froid », sur des sujets qui n’intéressent pas directement le public, ou sur lesquels il a le sentiment de n’avoir pas de prise. Par leur multiplication même, les programmes d’information périodiquement demandés à la Commission, ou lancés à son initiative, démontrent, hélas, les limites de l’exercice103. Pratiquée depuis 1995, la mise à disposition de documents audiovisuels gratuits et « clefs en mains », notamment à travers le service Europe by Satellite, a le mérite d’apporter une aide technique aux médias modestes ou utilisant des langues peu pratiquées : cela relève d’un authentique service public, mais cela ne peut guère aller au-delà de la communication institutionnelle – sauf à tomber dans la propagande, c’est-à-dire, en l’espèce, dans le ridicule. Ce n’est pas un hasard si, en France, les seuls moments où les médias et l’opinion se sont intéressés aux enjeux européens n’ont pas été les élections européennes – les citoyens avaient le sentiment, assez justifié jusqu’à maintenant, que leur vote serait sans influence sur le contenu de la politique communautaire – mais les deux référendums de 1992 et de 2005 et le passage à la monnaie unique en janvier 1999 : dans les deux premiers cas, le citoyen avait le dernier mot, et en 1999 il avait compris qu’il devait s’adapter lui-même à la nouvelle monnaie. Quel serait le succès d’une campagne de communication pour un produit dont personne ne ressent le besoin, ni ne voit l’utilité ?

Une telle remarque dépasse la seule dimension de l’information. Elle conduit aussi, pour concevoir la législation elle-même, à prendre comme point de départ le besoin de « biens publics » européens ressenti par les citoyens. L’application du traité de Lisbonne devrait y aider puissamment : les candidats à un Parlement européen désormais doté de la plénitude de la compétence législative seront amenés à présenter un véritable programme législatif, calqué sur les attentes de leurs électeurs.

2. Mais d’autres initiatives peuvent être utiles pour mobiliser la société civile.

En 2007, le Parlement européen et la Commissaire Wallström ont lancé une première rencontre Agora : deux jours d’échanges entre « initiés » de Bruxelles et représentants de la société civile. Une deuxième a lieu les 12 et 13 juin 2008 sur le thème du réchauffement climatique. Pourquoi ne pas organiser les 3emes rencontres à Strasbourg autour du « citoyen et l’application du droit communautaire » ? Si l'idée intéresse la présidence française, elle a intérêt à prendre contact avec le Parlement européen, qui est le principal organisateur et le financier de la manifestation.

Autre exemple intéressant : le prix décerné par la Commission pour récompenser l’initiative la plus pertinente en matière d’exercice de la justice. En 2007, la lauréate a été la ville autrichienne de Linz, remarquable par l’effort fait pour assurer une justice de proximité. Cette méthode de « concours de beauté » pourrait être transposée dans le domaine de l’information sur les politiques européennes, avec une palette de prix au niveau de l’Union, des Etats et des régions.

3. Si l’on part du citoyen, quatre principes doivent guider toute la démarche :

3.1. Unité du contact. Guichet unique. La Commission semble y venir : dans sa communication du 5 septembre 2007, elle envisage de faire face aux simples demandes de renseignements par un guichet unique, et de mieux employer ses Bureaux de représentation à cet effet.

Acceptons en l’augure. Mais insistons. Guichet unique. Numéro de téléphone unique. Adresse unique. Portail unique. Unique signifiant bien … un seul, et non pas « un par sujet » ou « un par DG », ni « un à Paris et un à Bruxelles », ni « un guichet unique s’ajoutant aux services existants », ni « un seul site nouveau par jour », non : un seul, point. Cette recommandation de bon sens avait déjà été faite à plusieurs reprises, tant par le Parlement européen que par le Groupe Veil et le bureau ECAS.

Dans le monde virtuel, « guichet unique » signifie qu’à partir d’un seul portail, le site spécialisé pour traiter le problème particulier d’un correspondant doit pouvoir être joint en un maximum de cinq « clics » : c’est ce qu’enseigne l’expérience des meilleurs spécialistes des sites commerciaux.

Dans le monde réel, le réseau unique de guichets uniques doit être facilement repérable par le citoyen-administré-consommateur-correspondant-touriste-internaute : il faut un logo, simple, ludique, comparable au « bison futé » de la sécurité routière, et reconnaissable dans toute l’Europe. Ulysse, vivant son Odyssée entre les Charybde de l’administration communautaire et les Scylla des bureaucraties nationales, serait un symbole plaisant. On peut aussi mettre l’idée au concours entre les écoles de design, les agences de publicité, ou les écoles primaires d’Europe. L’important est qu’un Européen égaré à Riga, à Thessalonique, à Bayonne ou à Regensburg sache où s’adresser. Non seulement par téléphone ou par internet, mais aussi, dans les grandes villes, par un contact direct.

A cet égard, même s’il faut mieux utiliser les capacités des nouvelles technologies (cf. infra en 3.4.), gardons nous de nous reposer uniquement sur internet : 40% de la population européenne en ignorent l’usage. Et même pour les internautes aguerris, l’hôtesse d’accueil réelle, bien formée, aura toujours plus d’attrait et de capacité d’adaptation que la plus sexy des Lara Croft.

C’est à chaque pays de s’organiser en fonction de son organisation politique et administrative. Dans le cas de la France, la meilleure solution consiste sans doute à spécialiser un fonctionnaire ou un service auprès de chaque préfet, ainsi que dans les grandes villes. Les services des étrangers existant dans chaque préfecture seraient dédoublés, entre service des ressortissants des pays tiers et bureau d’accueil « Ulysse », annoncé par son logo.

3.2. Simplicité. Le guichet doit être le front desk, qui saisit le back office qui, lui, doit demeurer invisible. L’objectif ne doit pas être d’ouvrir systématiquement les entrailles de la machinerie administrative au citoyen désarmé, mais de s’assurer que son intervention va faire fonctionner cette machinerie sans qu’il ait besoin d’en comprendre le logiciel.

Pour ce qui est de l’accueil internet, un obstacle trop souvent rencontré, et parfaitement scandaleux, est l’absence de traduction de documents spécialisés : trop souvent ceux-ci ne sont disponibles que dans les langues les plus usitées, voire seulement en anglais. Or, selon les spécialistes de l’Office des Publications, les logiciels de traduction automatique ont fait maintenant suffisamment de progrès pour pouvoir apporter des solutions satisfaisantes, au moins pour les textes juridiques ou techniques – pas pour Mallarmé, mais quel logiciel humain traduira-t-il jamais « le transparent glacier des vols qui n’ont pas fui » ?

3.3. Rapidité. Le droit n’est pas fait pour les juristes, mais pour les sujets de droit. Un problème qui est n’est résolu que sur le papier, ou qui devrait être résolu par un recours devant la Cour de Justice, reste entier pour le citoyen concerné. Compte tenu des difficultés juridiques et administratives propres à l’espace multinational européen, la recherche de solutions en équité, dans l’attente d’une décision ultime qui peut exiger de longs délais, doit être imaginée. Aussi, le guichet unique doit-il comporter deux niveaux : le niveau d’information du citoyen et, le cas échéant, de saisine des services compétents du back office ; et, si le problème ne peut pas être réglé ainsi, le niveau de médiation.

3.4. Modernité. Si rien ne remplace le contact direct, il faut aussi savoir utiliser les nouvelles possibilités offertes par les technologies modernes, ou par l’utilisation imaginative de technologies déjà éprouvées. On pense ici à deux innovations possibles.

3.4.1. « Europedie104 » ou l’Europe des citoyens bâtie par eux-mêmes.

Rendons à César … L’idée vient de l’Office des publications officielles des Communautés européennes. Elle consiste à mettre à profit l’extraordinaire réussite de la formule de sites comme Wikipedia pour associer les citoyens à un projet tel que l’Europe des citoyens.

On connaît le principe : les internautes sont appelés à fournir eux-mêmes des informations dans les domaines les plus variées, afin de parvenir à élaborer une véritable encyclopédie. Aucune condition n’est posée pour entrer dans le cercle des auteurs, anonymes et innombrables. Un comité d’édition assure un contrôle éthique et un minimum de supervision scientifique, pour écarter les fanatiques, les marchands et les fous. Pour le reste, le pari est que la qualité de l’information s’accroîtra avec le nombre des lecteurs-auteurs-correcteurs.

Transposons la méthode au projet européen. Ne nous contentons pas d’avoir des sites exposant la beauté du nombril de Bruxelles, tempérés par des forums faisant fonction de bureaux des pleurs. Proposons un portail "boîte à idées" et d’échange d’expériences. L’objectif serait d’inviter l’étudiant Erasmus, le cadre expatrié d’Airbus, le restaurateur français installé à Dublin, le retraité allemand vivant à Majorque, la conjointe danoise d’un ingénieur italien travaillant en Roumanie à raconter les problèmes qu’ils rencontrent, pas simplement pour s’épancher sur une épaule virtuelle, mais aussi pour proposer des solutions. « Dans tel pays, ils ont réglé ça de telle manière, pourquoi pas ici ? » « Pourquoi ne pourrait-on pas admettre que…, à condition que … ? » Ce serait une manière de pérenniser l’enquête réalisée à l’occasion de cette mission, en mettant à la disposition des décideurs une source inépuisable d’informations sur le sentiment populaire et d’idées de solutions extrêmement variées.

Les décideurs ? Quels décideurs ? Une fois le site conçu, la partie la plus délicate sera d’organiser, non sa supervision – au-delà même de l’exemple de Wikipedia, nous avons l’expérience d’innombrables forums de discussion, y compris sur les sites des institutions européennes -, mais son exploitation politique, au sens de l’exploitation d’un gisement de matières premières. Par construction, tout son contenu sera disponible pour tout le monde à tout instant : partis politiques, syndicats, ONG, universitaires, avocats, etc. pourront s’en servir à volonté. Toutes les organisations impatientes de mettre en œuvre le nouveau droit de pétition collective prévu par le traité de Lisbonne y puiseront matière à récolter des signatures. Mais, pour garantir une utilisation optimale de l’amas d’informations, il faudrait sans doute mettre en place un Conseil de suivi rassemblant des représentants des institutions communautaires et des Parlements nationaux : en effet, selon les cas, les solutions relèveront de la compétence nationale ou communautaire, et qui est mieux placé que les représentants élus des citoyens pour écouter ceux-ci et pour les entendre ?105

A partir de là, il appartiendra à chacune des institutions représentées de s’organiser pour traiter l’information et décider des suites à y donner. Le Parlement européen chargera probablement une de ses commissions de ce suivi, et devrait tout naturellement organiser un débat annuel à partir des conclusions que, de son côté, la Commission exécutive aura tirées. Il en ira de même pour chacun des Parlements nationaux, en liaison avec son gouvernement respectif.

Ajoutons qu’il serait surprenant que le Président du Conseil européen reste indifférent à ces clameurs informatiques émanant d’un peuple multinational qu’il représente sans avoir été élu par lui …

3.4.2. « La parole est aux Européens » : une émission interactive.

Une station de radio dite « périphérique » diffuse tous les matins une émission particulièrement populaire, dont l’idée est d’aider les auditeurs à régler les litiges qu’ils peuvent avoir avec un fournisseur, leur propriétaire, voire une administration. L’animateur met la pression considérable du « direct » au service du consommateur-locataire-usager-contribuable, présenté généralement comme le « petit », écrasé par un « gros », dupé par un rusé ou méprisé par une administration aveugle.

Une émission de ce type, centrée sur les problèmes de l’application du droit européen, pourrait être testée au moins par une chaîne câblée de service public. Dans le cas de la France, LCP, Public-Sénat, France 24 ont désormais une bonne expérience des débats, y compris en y associant des personnalités étrangères. Dans un premier temps, on pourrait concevoir un rendez-vous hebdomadaire d’un format de 45 minutes/1 heure, au cours duquel les téléspectateurs seraient invités à présenter leur problème à trois ou quatre experts, réunis en studio autour d’un animateur. Les bureaux de représentation de la Commission et du Parlement et le SGAE n’auraient guère de difficultés à proposer des noms d’experts.

Une variante serait de clore l’émission par un court débat entre députés, européens ou/et nationaux, qui en tireraient les enseignements politiques. Mais le temps fort devrait rester l’échange direct avec les citoyens.

Action complémentaire. Parmi les initiatives parties « de la base », il faut saluer la création récente d’Eur@adioNantes, première radio locale européenne, animée par des étudiants en journalisme venus de toute l’Europe, et diffusée à la fois sur Internet et sur la bande FM. La Commission l’a associée au consortium de radio européen lancé en avril 2008. C’est une expérience qu’il faudra suivre de près.106

4. Le rôle des représentations de la Commission et des consulats intra-européens mérite d’être repensé.

La DG COMM le reconnaît volontiers : le rôle des représentations de la Commission dans les Etats membres n’est pas au niveau requis, si on le compare tant aux délégations dans les pays tiers qu’aux task forces mises en place dans les pays candidats. Un député européen d’un nouvel Etat membre, ancien Ministre dans son pays, apporte un témoignage significatif : « Tant que nous étions candidats, l’équipe de la Commission installée chez nous avait réponse à tout. Maintenant que nous sommes membres, la représentation locale ne sait que nous renvoyer à Bruxelles, sans plus de précision. » Les services de tutelle des représentations ne savent pas comment justifier l’existence et le rôle spécifique des petites antennes existant à Cardiff, Edimbourg, Belfast, Munich, Bonn, Marseille, Barcelone et Milan : pourquoi dans ces villes, et pas ailleurs ? L’opinion générale est que le progrès doit être recherché moins dans les effectifs de ces représentations que dans l’élévation de leur qualité. La nomination systématique d’un haut fonctionnaire étranger au pays auprès duquel il est accrédité pourrait contribuer à lui donner plus de visibilité et de crédibilité locales.

Au-delà des représentations proprement dite, la Commission devrait revoir entièrement ses réseaux d’information générale, du type des Maisons de l’Europe et des points Europe Direct, en coopération avec les autorités nationales ou/et locales des Etats membres. On sourit quand on prend connaissance de la carte actuelle de ces lieux d’information : elle traduit la présence locale de pionniers de la cause européenne bien plus que les besoins actuels de nos contemporains anonymes107.

Quant aux consulats, ils peuvent trouver un nouveau rôle dans l’information systématique de leurs ressortissants sur la manière dont le pays d’accueil est organisé pour faire bénéficier les citoyens européens de leurs droits et traiter leurs dossiers. Si réseau « Ulysse » il y a, ils doivent en être au cœur.

5. L’information sur l’Europe en France.

En 2004, le député Michel Herbillon a été chargé par Jean-Pierre Raffarin, alors Premier Ministre, d’une mission parlementaire sur la réconciliation de l’opinion française avec l’Europe. Paru au lendemain du référendum de mai 2005, ce document, remarquablement complet, est une mine de suggestions portant, tant sur l’organisation gouvernementale, parlementaire et administrative, que sur l’information des citoyens.108

Sur celle-ci, la proposition majeure concerne une profonde réforme de Sources d’Europe. Créé en 1992 sous la forme d’un GIE, alors cofinancé par le Ministère des Affaires européennes, la Commission et le Parlement européen, ce service a connu une série de crises successives, qui l’ont conduit à abandonner des locaux prestigieux à l’Arche de la Défense pour se replier dans l’immeuble parisien qui abrite les bureaux de représentation de la Commission et du Parlement. N’ayant plus la capacité de recevoir du public, il assure l’information par un site très riche, Touteleurope. Michel Herbillon propose de le transformer en direction de l’information du Ministre chargé des affaires européennes, organisé autour de cinq pôles :

- un pôle d’information proprement dite ;

- un pôle de « dialogue permanent sur l’Europe », associant les élus, les partenaires sociaux, la société civile, qui combinerait conférences périodiques et échanges sur internet ;

- un pôle « tête de réseau » de l’ensemble des relais d’information sur l’Europe, qu’ils soient labellisés ou non Europe Direct par la Commission européenne ;

- un pôle « formation » en partenariat avec le Centre des Hautes Etudes européennes de Strasbourg ;

- et enfin, un pôle « recherche et publications », en partenariat avec la Documentation française.

Il est clair que le niveau et la diffusion de l’information officielle donnée par la France sur la politique européenne ne sont pas dignes du sujet, ni de la responsabilité d’un des principaux pays fondateurs.

II – S’ATTAQUER AUX PROBLEMES PRETENDUMENT INSOLUBLES

1. Une solution éprouvée : brancher les administrations nationales les unes sur les autres.

Le Directeur général de la Sécurité Sociale reconnaît que le problème de « l’espace européen de sécurité sociale » n’a pas été abordé tel quel jusqu’à présent.

Ses services participent à l’interminable négociation, effroyablement technique, sur la mise au point du règlement d’application du règlement de base de 2004. Ils gèrent le traitement des créances bilatérales que possède la France sur beaucoup de pays, européens ou non, à commencer par l’Allemagne. Ils assurent le traitement des plaintes qui, au hasard des interventions, remontent à l’administration centrale. Mais, même sur les problèmes des régions frontalières, l’information de Paris est limitée : beaucoup de litiges, traités ou non, restent au niveau des caisses des régions frontalières ou de la caisse de Vannes, spécialisée dans le remboursement des soins des Français de l’étranger.

Tout cela se fait sans une prise en compte globale, et sans partir du client/citoyen. On manque de toute statistique sur le nombre de patients concernés par des soins transfrontaliers, le nombre de cas à problèmes, la solution de ces cas. On manque de réunions de coordination avec les administrations compétentes de nos partenaires, alors même que tout le monde est d’accord pour créer un vrai réseau des sécurités sociales européennes.

Il y a quinze ans, la suppression des contrôles aux frontières avait donné lieu à la mise en place d’un programme communautaire d’encouragement aux échanges entre administrations nationales douanières. Baptisée Mattheus en hommage facétieux aux racines chrétiennes des contributions indirectes, cette initiative a été relayée par la suite par des programmes plus platement nommés Douane 2000, Douane 2007 et Douane 2013. A l’origine, il s’agissait simplement d’organiser des échanges de fonctionnaires pour une durée de quelques semaines : un Erasmus des gabelous. Le programme a pris une autre ampleur lorsque, devant l’OMC, les Etats-Unis ont mis en cause les pratiques douanières différentes entre les Etats membres pour accuser l’Union d’infliger aux produits américains des « mesures d’effet équivalent à un entrave aux échanges » ! Douane 2013 dispose aujourd’hui d’un budget de près de 330 millions d’euro. L’accent est mis désormais sur la simplification et l’informatisation des procédures douanières, tant pour lutter contre la fraude que pour faciliter la tâche des opérateurs honnêtes. Des moyens importants sont également consacrés à la formation des professions douanières.

Cette expérience pourrait être mise à profit très utilement dans d’autres domaines où la coopération des administrations nationales est restée embryonnaire, alors que chacun reconnaît qu’elle est devenue indispensable. C’est la sécurité sociale, où les difficultés les plus nombreuses proviennent de problèmes de nomenclatures et de procédures. La France pourrait inviter la Commission à initier un « programme Mattheus de la sécurité sociale 109».

2. Une solution novatrice : l’instauration d’une « carte de citoyen européen ».

2.1. La « carte européenne d’assurance maladie » est déjà un progrès : elle remplace l’ancien formulaire de base E 111, ainsi que des formulaires spécifiques à des séjours temporaires (E 110, E 119, E 128). Devenue obligatoire, elle est valable, au-delà même de l’U.E., dans les pays membres de l’Espace économique européen. Elle permet de bénéficier d’une prise en charge des soins médicalement nécessaires par l’institution d’assurances maladie du lieu de séjour. Toutefois, le progrès reste limité :

- ce n’est pas une carte de paiement, et ses modalités d’utilisation varient selon les pays. Le patient doit faire l’avance des frais médicaux et se présenter lui-même auprès de l’institution locale d’assurance-maladie.

- Chaque pays est libre de la durée de validité. En France, la carte n’est valable que pour un an. Le renouvellement doit être demandé au moins deux semaines avant le départ.

La Commission prépare un projet de carte électronique, qui avait été décidé par le Conseil européen de Barcelone.

2.2. Pourquoi ne pas aller plus loin, en créant une carte de citoyen européen ? Le bureau ECAS l’évoquait déjà dans son bilan sur l’année de la mobilité des travailleurs. L’idée serait de rassembler dans un même document de présentation simple les informations et attestations dont un ressortissant européen peut avoir besoin en France : identité, nationalité, domicile, situation familiale, situation au regard du droit au travail et, éventuellement, de l’accès à un logement social, qualifications, sécurité sociale, droits à pension, droits à l’aide sociale (CMU, RMI, AAH, etc.). Délivrée par un « guichet unique », elle tiendrait lieu notamment de carte de séjour permanent, carte de travail, certificat de nationalité, carte de santé et, au-delà, de sécurité sociale.110 Elle permettrait donc de faciliter les procédures dans un nombre très significatif de cas.

Pendant la présidence française, les institutions communautaires auront à examiner un projet de Blue Card. Conçu par le Commissaire Frattini, ce document serait délivré aux travailleurs étrangers extra européens hautement qualifiés. Il est inspiré exactement par la même philosophie : faciliter les contrôles pour les administrations du pays d’accueil, et surtout faciliter la vie quotidienne pour l’étranger vivant légalement dans un pays européen. Si l’on institue une sorte de « clause de l’étranger le plus favorisé », il serait hautement souhaitable d’en faire bénéficier les ressortissants de l’Union européenne. Voilà un objectif qui aurait un grand écho pendant la présidence française.

Un tel projet pourra bénéficier des enseignements du projet pilote STORK111, qui correspond à une idée complémentaire : l’identification d’un citoyen européen sur Internet. Lancé le 30 mai 2008 par la commissaire Viviane Reding, il associe 13 pays membres, dont la France, pour une période expérimentale de trois ans. Il s’agit de relier entre eux les différents systèmes nationaux d’identité électronique pour permettre aux Européens, notamment les « mobiles », d’accéder sans encombre aux services publics en ligne depuis un autre Etat membre. Ainsi, un étudiant devrait pouvoir s’inscrire dans une université étrangère au moyen de l’identité électronique délivrée dans son pays d’origine, et, par exemple, une entreprise suédoise soumettre une offre pour l’attribution d’un marché public en Espagne aussi facilement que pour un marché municipal à Stockholm.

3. Un abcès à crever : le régime du détachement des travailleurs.

Lors de l’examen du projet de directive « services », l’application de la directive sur le détachement des travailleurs112 a été mise en cause.

Ce texte encadre l’application de l’article 49 CE sur la libre prestation de services. Il s’applique aux salariés qui exécutent, à titre temporaire, un travail dans un Etat membre autre que l’Etat dont la loi régit leur contrat de travail : on estime à environ 1 million les travailleurs européens soumis à ce statut, la construction et les travaux publics constituant naturellement les activités les plus directement concernées. En définissant les conditions minimales de travail et d’emploi qui doivent être respectées par le prestataire de services, elle offre un niveau élevé de protection aux travailleurs détachés, qui sont potentiellement vulnérables du fait de leur situation particulière : connaissance insuffisante de la langue, de la législation et des habitudes du pays d’accueil, difficultés à être convenablement représentés, etc. En même temps, cette directive est un dispositif essentiel pour empêcher le « dumping social ».

Toutefois, l'application de ce texte a donné lieu à des interprétations très variées, et à la mise en place de procédures de contrôle extrêmement disparates entre les Etats membres. Une appréciation globale est difficile, dans la mesure où l'insatisfaction souvent exprimée ici ou là ne se reflète pas dans le nombre des plaintes formelles ou de procédures en justice.

La Commission a procédé à une évaluation en avril 2006, puis dans une communication du 13 juin 2007113, et enfin dans une recommandation présentée le 3 avril 2008 par le Commissaire Vladimir Spidla114. Le même jour, la Cour de Justice a donné sa propre interprétation de la directive115 : une coïncidence qui s’est révélé malheureuse, le message de la Commission ayant été brouillé dans l’esprit des partenaires sociaux, alors même que la décision de la Cour n’était guère contestable. Entre temps, dans une résolution du 11 juillet 2007, le Parlement européen avait fait siennes la plupart des suggestions de la Commission.

Ces analyses concordantes devraient maintenant servir de lignes d’action pour les institutions européennes, comme pour les Etats membres : établir un comité d’experts permanent avec les partenaires sociaux pour échanger sur les bonnes pratiques, encourager les Etats à se coordonner à travers le Système d’information sur le marché intérieur (IMI), engager des procédures d’infraction contre ceux d’entre eux qui continuent de méconnaître le droit positif et la jurisprudence de la Cour dans ce domaine…

Pourtant, la multiplication de ces communications suscite un malaise : pourquoi redire trois fois la même chose en trois ans, sans proposer de modification juridique ? Quel est le pot autour duquel on tourne ainsi ?

Une explication est peut-être à trouver dans les témoignages de la Direction régionale du Travail et des syndicats de salariés d’Aquitaine. Dans la période récente, l’industrie du bâtiment et l’hôtellerie-restauration auraient vu se multiplier des formules de recours à une main d’œuvre étrangère – principalement, mais non exclusivement européenne – qui, sous l’apparence d’une régularité formelle irréprochable, s’apparenteraient à de la fausse sous-traitance ou à un faux travail indépendant. De manière surprenante, ces pratiques ne semblent pas être évoquées dans le débat public, pas même au sein du Conseil économique et social régional, qui est conçu pour se saisir de questions de ce genre.
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