Situons le droit administratif par rapport aux autres droits








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Droit administratif : 3ème semestre.
Introduction :
Situons le droit administratif par rapport aux autres droits :

Le droit public est le droit qui régit l’organisation de l’Etat et des collectivités territoriales, et les rapports entre l’Etat et les autres.

Le droit public est subdivisé en 2 branches :

- le droit international public : rapport entre les divers Etats.

- le droit interne qui est lui-même subdivisé en 3 matières : le droit constitutionnel, le droit financier, le droit administratif.
1ère remarque : tentative de définition du droit administratif :

Bien que ce ne soit pas tout à fait exact, c’est le droit de l’administration.

  • Pour le grand public, l’administration c’est l’auxiliaire du pouvoir. L’administration est au dessous du gouvernement.

  • Pour le juriste, le terme administration revêt 2 sens.

- définition matérielle : l’administration est une activité dont l’objectif est la satisfaction des besoins d’intérêt général.

- définition organique : c’est un ensemble d’institutions qui réalisent les activités d’intérêt général.
2ème remarque : l’administration est soumise à des règles spéciales qui constituent le droit administratif.

  • TC, arrêt BLANCO, 8 février 1873, GAJA. Une petite fille a été renversée et blessée par un wagonnet d’une manufacture de tabac, exploitée en régie par l’Etat. Son père avait saisi les tribunaux judiciaires d’une action en dommages et intérêts contre l’Etat comme civilement responsable des fautes commises par les ouvriers de la manufacture. Le TC écarte les principes établis en droit civil pour ce qui concerne la responsabilité de l’Etat, et affirme le caractère spécial des règles applicables aux services publics.

  • Pourquoi l’administration est elle soumise aux droit administratif ?

- explication historique : la Révolution française de 1789 a instauré le principe de séparation des pouvoirs (Montesquieu, Locke). Chacun des trois pouvoirs (exécutif, législatif et judiciaire) est confié à un organe différent.

Il y a plusieurs façons de mettre en œuvre la séparation des pouvoirs : séparation rigide et séparation souple.

Par exemple, les rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif aux USA font l’objet d’une séparation rigide. Les chambres ne peuvent pas renverser le Président, et à l’inverse le Président ne peut pas dissoudre les chambres.

En France, les rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif font l’objet d’une séparation souple. Les chambres peuvent renverser le gouvernement, et à l’inverse le gouvernement peut dissoudre les chambres.

Sous la révolution française, les rapports entre les pouvoirs exécutif et judiciaire font l’objet d’une séparation rigide. On a décidé que le pouvoir judiciaire ne pourra connaître des problèmes de l’administration. En effet, on se souvient des précédents parlements qui refusaient, entre autres, d’enregistrer les édits royaux. Et on ne veut naturellement pas revenir à cette situation de blocage des institutions.

- conséquences : dans un premier temps, l’administration n’avait pas de juge, ou plutôt elle était son propre juge. Et cette situation n’est pas satisfaisante aux vues des droits proclamés par la DDHC. Progressivement, on crée des juridictions administratives spécialement chargées de juger l’administration. Création du Conseil d’Etat par Bonaparte. Le juge administratif a élaboré des règles spécialement applicables à l’administration.

Cette création d’un droit spécifique répondait à une nécessité.

- explication logique : l’administration a pour mission la satisfaction de l’intérêt général. Cette mission justifie un pouvoir de commandement et des privilèges.

Par exemple, l’Etat veut réaliser une autoroute, pour cela il doit acquérir des terrains, ainsi il doit disposer d’une procédure : l’expropriation contre une juste et préalable indemnité. C’est ce qu’on appelle des prérogatives de puissance publique.

Autre prérogative de puissance publique : les clauses exorbitantes du droit commun (notion relative aux contrats administratifs.)

Mais l’administration n’est pas qu’un ensemble de privilèges. C’est aussi un droit de contrainte (de sujétion) pour l’administration. Elle est régie par des règles contraignantes, comme le principe de continuité du service public.
3ème remarque : l’idée selon laquelle le droit administratif est le droit de l’administration est inexacte et incomplète.

  • L’administration n’est pas toujours soumise aux règles du droit administratif.

- pour les actes de gestion courante, l’administration se comporte comme une personne privée. Exemple du taille crayon, l’administration n’applique pas le droit administratif lorsqu’elle doit acheter un taille crayon, elle se comporte exactement comme une personne privée.

- pour les SPIC (service public à caractère industriel et commercial) : les SPIC s’apparentent à des entreprises privées et sont essentiellement soumis aux règles de droit privé.

  • Le droit administratif ne s’applique pas seulement à l’administration.

Il existe de Services publics dont la gestion est confiée à des organismes privés (établissements scolaires privés). Les personnes privées investies d’une mission d’intérêt général sont soumises en partie au droit administratif.
Le droit administratif met en scène deux acteurs :

Le juge administratif.

L’Administration.

Première partie : le Juge administratif.
Titre 1 : les juridictions administratives.
Chapitre 1 : organisation des institutions administratives : (voir cours de DJP).
Chapitre 2 : la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction (juge administratif et juge judiciaire).
Lois des 16 et 24 août 1790 : « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeurent toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelques manières que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raisons de leurs fonctions. »
A l’inverse le juge administratif n’est compétent que pour connaître des actes de l’administration.

Le juge administratif ne peut pas connaître des litiges entre personnes privées, SAUF EXCEPTIONS :

- l’administration se comporte parfois comme un particulier, dans ce cas c’est le juge judiciaire qui est compétent.

- un organisme privé est parfois investit d’une mission de service public, dans ce cas, c’est le juge administratif qui est compétent.
Problématique : quand applique t’on le droit administratif ?
Section 1 : le service public : critère du droit administratif.

Le service public est un concept qui permet de dire que le droit administratif s’applique.
§1 : Champ d’application du droit administratif avant l’arrêt BLANCO, c'est-à-dire avant le concept de service public.
A) application du droit administratif avant l’arrêt BLANCO.

L’application du droit administratif reposait sur la distinction entre acte de gestion et acte d’autorité. C’est une distinction doctrinale du 19ème siècle : LAFERRIERE et DUCROCQ.

- acte d’autorité : l’administration agit en vertu de son pouvoir de commandement (acte de puissance publique). Compétence administrative.

- acte de gestion : ne se distingue pas vraiment des actes des particuliers. Compétence judiciaire.
B) théorie de l’Etat débiteur.

Loi de 1790 et décret du 26 septembre 1793. Le conseil d’Etat se considérait seul compétent pour condamner pécuniairement l’Etat. Ce système a disparu avec BLANCO.
§2 : L’arrêt BLANCO et ses prolongements.
L’existence d’un service public conditionne l’application du droit administratif.
A) mise en œuvre de la notion de service public :
a) définition du service public.

Selon la conception classique, le service public est une activité d’une collectivité publique visant la satisfaction d’un besoin d’intérêt général.

- un élément matériel : une activité d’intérêt général.

- un élément organique : une collectivité publique.

L’élément matériel correspondait totalement avec l’élément organique. Tout organe public avait une mission d’intérêt général. Et seul un organe public pouvait avoir une telle mission.

Cette notion classique correspond à la notion de l’Etat libéral. L’Etat est « un mal nécessaire », c'est-à-dire qu’il fait le minimum.
b) utilisation de la notion de service public.

L’arrêt BLANCO décide que le droit administratif s’applique dès lors que l’on est en présence d’un service public.
B) développement du critère :
a) trois grands arrêts étendent l’arrêt BLANCO.


  • CE, 6 février 1903, TERRIER : prime pour la destruction des vipères. Le CE applique la solution de l’arrêt BLANCO au département et au contentieux contractuel. Compétence du juge administratif.




  • TC, 29 février 1908 : FEUTRY : un fou fugue de l’asile et let le feu à de la paille. Application de l’arrêt BLANCO au département et au contentieux quasi-délictuel.




  • CE, 4 mars 1910 : THEROND : capture des chiens errants. Application de BALNCO. Compétence du juge administratif.


b) la doctrine. L’Ecole de Bordeaux. Juristes DUGUIT, JEZE, BONNARD.

  • Présupposés idéologiques : l’Etat est avant tout « une coopération de service public organisée et contrôlée par des gouvernants ». le service public justifie l’Etat. Le service public est toute activité dont l’accomplissement doit être assuré, réglé et contrôlé par les gouvernants parce que l’accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale. (Cf. solidarisme de Léon Bourgeois.)

Le service public est aussi une limite à l’intervention de l’Etat. L’Etat organise les services publics mais il ne doit faire que cela. Les activités économiques sont l’affaire des particuliers.

  • Sur le plan juridique, l’Ecole a systématisé le critère de service public. Il y a coïncidence totale entre le service public et l’application du droit administratif.

  • JEZE : « le service public est la pierre angulaire du droit administratif ».


§3 : la crise de la notion de service public :

Au fond cette crise résulte de la transformation de l’Etat qui s’est traduite sur la jurisprudence par rapport à la notion de service public. Il n’y a plus adéquation entre l’application du droit administratif et le service public.
A) transformation de l’Etat.
a) phénomène : la première guerre mondiale et la crise économique de 1929. Ces deux évènements ont nécessité une intervention très forte de l’Etat. On passe de l’Etat gendarme à l’Etat providence.
b) conséquences : le développement de l’interventionnisme se traduit par une multiplication du service public. Une mutation de la nature du service public se produit alors. A côté des services publics classiques, d’autres services apparaissent. Et ils ne se distinguent pas vraiment des activités des particuliers : les SPIC.

Problèmes de moyens financiers pour l’Etat qui doit faire face à des dépenses considérables. L’Etat peut difficilement tout réaliser lui-même. Il doit faire appel à des personnes privées. Ainsi ces personnes privées collaborent à la réalisation d’une mission d’intérêt général.
B) évolution jurisprudentielle :
a) signes avant-coureurs :

  • Il n’y a jamais eu adéquation parfaite entre la présence d’un service public et l’application de droit administratif. L’administration a toujours pu agir comme un particulier (acte de gestion privée). Le commissaire ROMIEU en parlait déjà dans ses conclusions de l’arrêt TERRIER.

  • CE, 31 juillet 1912 : Société des granits porphyroïdes des Vosges. GAJA.

Ladite société avait passé un marché avec la ville de Lilles pour la livraison de pavés. Il y a eu un retard dans la livraison. On voit bien que l’on est en présence d’un service public, en effet le contrat litigieux est un contrat passé pour l’exercice du service public. Pourtant le CE relève que le contrat avait pour objet unique des fournitures à livrer selon les règles et conditions des contrats intervenus entre particuliers. La contestation sur l’amende au vue du retard de livraison ressortissait de la compétence judiciaire.
b) l’inadaptation du critère de service public :

  • Apparition des SPIC, qui sont soumis au droit privé.

-TC, 22 janvier 1921 : BAC d’Eloka. GAJA. Ccl MATTER.

La question primordiale que le juge doit se poser : qui est compétent ?

La colonie de la côte d’Ivoire assurait le service de transport sur le bac d’éloka. En l’espèce, le service est donc assuré par l’Etat. Ce service est un service public. On pense donc que la compétence est celle du juge administratif. Mais le TC nous dit 2 choses. D’une part, l’administration (la colonie de cote d’ivoire) effectuait ce transport moyennant rémunération. Ce service de transport s’effectue dans les mêmes conditions que si c’était un industriel ordinaire. D’autre part, il nous dit « qu’en cas d’absence de texte spécial attribuant la compétence au juge administratif, il n’appartient qu’à l’autorité judiciaire de connaître des conséquences dommageables de l’accident ».

En fait cet arrêt nous montre qu’il existe au moins deux sortes de services publics : les services publics administratifs et les services publics industriels et commerciaux.

Les SPA sont « de l’essence même de l’Etat ou de l’Administration. Ces SPA relèvent du droit administratif. Donc en cas de litige : compétence du juge administratif.

Les SPIC sont de nature privée. Gérés par l’Etat mais ils le sont seulement occasionnellement parce qu’aucun particulier ne s’en est chargé. Ils ressemblent de très près à de simples entreprises privées. Pour l’essentiel, ils sont soumis au droit privé. Donc en cas de litige, la compétence est judiciaire.
Cette jurisprudence a été étendue dans deux directions :

- en législation : la jurisprudence du Bac d’éloka a été étendue et adaptée à l’égard des entreprises nationalisées. Lesquelles ont été créées et sont régies par le droit privé, car ce sont des SPIC.

- en jurisprudence : on retrouve une nouvelle catégorie de services publics : les services publics sociaux.

TC, 22 janvier 1955, NALIATO : RDP 1955 p. 716. : un accident est survenu à un enfant en colonie de vacances, laquelle était organisée par l’Etat. Le TC a le même raisonnement que pour le Bac d’éloka. Le but de l’activité est social. Le TC dit qu’une colonie organisée par l’Etat n’est pas différente d’une colonie organisée par un organisme privé. Donc en cas de litiges, la compétence est judiciaire.
Le critère du service public ne fonctionne plus très bien à cause de la présence de SPIC et SPS. Tous deux exerçant un service public, mais pourtant gérés par privé. Bien que ce soient en substance des services publics, le droit administratif ne s’applique pas à leur égard.


  • Des services publics peuvent être gérés par des personnes privées. 3 séries de jurisprudence.

- la jurisprudence sur les services d’intérêt public :

CE, 20 décembre 1935, établissements VEZIA. : à l’origine les sociétés indigènes de prévoyance sont des personnes privées mais leur régime juridique a été progressivement modifié. En effet, l’adhésion et les cotisations sont devenues obligatoires. Ces sociétés bénéficient de prérogatives de puissance publique telles que l’expropriation. Les établissements Vezia disent : « la société indigène de prévoyance ne peut pas m’exproprier puisque c’est une personne privée. Le CE affirme le contraire : la société indigène de prévoyance est un service d’intérêt public, donc elle bénéficie de prérogative de puissance publique. C’est le juge administratif qui est compétent en cas de litige.

CE, 13 mai 1938, caisse primaire aide et protection. Gaja. Etend la jurisprudence Vezia.

En clair, les personnes privées exerçant des services d’intérêt public sont considérées comme de véritables services publics. C’est pourquoi le droit administratif s’applique à leur égard.
- la théorie des services publics virtuels :

CE, 5 mai 1944 : compagnie maritime de l’afrique orientale. Gaja. Ccl Chenot. : le CE dit que la société composait, par ses activités, virtuellement un service public. Et ainsi le droit administratif s’applique à leur égard.

CE, 6 février 1948, société française radio-atlantique. Et compagnie carcassonnaise de transport en commun. RDP 1948, p.244.
- des personnes privées gérant un service public peuvent passer des actes administratifs :

CE, 31 juillet 1942, MONPEURT. Gaja. Il existe des comités chargés de coordonner la production industrielle. Ils ont un pouvoir important. En effet, ils peuvent imposer à un industriel de fabriquer ou de ne pas fabrique tel produit. Et ils peuvent obliger un industriel à en fournir un autre. Les comités d’organisation étaient probablement des organismes privés, en fait on ne sait pas vraiment. Mais le CE constate qu’il ne s’agit pas d’établissements publics. Et au fond, le CE dit que leur nature juridique exacte, ce n’est pas très important. Mais il souligne que « les comités étaient chargés de participer à l’exécution d’un service public. Et que les décisions prises dans l’exercice de leur prérogative de puissance publique étaient des actes administratifs relevant alors du droit administratif, et de la compétence administrative. ».

CE, 2 avril 1943, BOUGUEN. Gaja. L’ordre des médecins est un ordre professionnel. Les ordres professionnels sont chargés d’organiser et contrôler l’exécution de la profession. Ils ont un pouvoir de sanction. La question pour le juge : quelle est la nature de la sanction prise par l’ordre des médecins ? le CE opte pour le même raisonnement que la jurisprudence Monpeurt. Il dit que l’ordre des médecins n’est pas un établissement public, mais qu’il participe à l’exécution d’un service public administratif. Ainsi, la sanction prise par l’ordre est un acte administratif auquel on doit appliquer le droit administratif.

CE, 13 janvier 1961, MAGNIER. RDP 1961. p.155. ccl fournier. Affaire dite des hannetons.

Mise en cause de groupement de défense contre les ennemis des cultures. Ces groupements ont une activité d’intérêt général. C’est un organisme privé mais chargé d’un service public. Il dispose de prérogatives de puissance publique. Les décisions prises par ce groupement sont des actes administratifs auxquels il faut appliquer le droit administratif.
En clair, le critère du service public ne peut plus exister puisqu’il n’y a plus de concordance entre l’organe et l’activité.

En effet, il existe des organismes privés qui gèrent des services publics et qui sont soumis au droit administratif.

Le critère du service public ne suffit pas pour savoir si le droit administratif s’applique ou non.

Et comme nous l’avons déjà vu, il y a même des fois où l’on n’applique pas le droit administratif à des services publics, puisqu’ils exercent leurs fonctions comme le ferait un simple particulier.
C. l’apparition de critères concurrents.

a) critère de la puissance publique :

Ce critère reprend un peu la distinction entre acte de gestion et acte d’autorité. Le critère de la puissance publique a été défendu par HAURIOU puis par le doyen VEDEL.

La souveraineté nationale implique des prérogatives exorbitantes de droit commun au profit de l’Etat. C’et ce qui caractérise l’Etat. Avec le critère de la puissance publique on décide que chaque fois qu’un organisme comporte des prérogatives de puissance publique (clauses exorbitantes de droit commun), on lui applique le droit administratif. Ainsi ce sera le juge administratif qui sera compétent.

TC, 10 juillet 1956, société bourgogne bois. Recueil Lebon p.586.

CE, 13 octobre 1978, ADACEA du rhône. AJDA 1979. p. 35.

TC, 6 novembre 1979, BERNARDI.AJDA.
b) l’empirisme : ou l’existentialisme juridique. Théorie développée par CHENOT.

Le service public n’est pas une institution mais un régime juridique, c'est-à-dire des règles qu’on applique à une activité donnée. Il n’y a pas de coïncidence entre les règles et l’organisme. Chenot dit qu’il n’y a pas de critère général. Le juge procède coup par coup.
c) le critère des rapports juridiques : théorie d’Amselek. (théorie des blocs de compétence).

Il faut distinguer entre le problème du critère du droit administratif et le critère de la compétence du juge administratif. Amselek critique vivement l’adage « la compétence suit le fond. » Le juge administratif peut appliquer le droit privé, et il arrive parfois que le juge judiciaire applique le droit public : Cass. 1ère civile, 23 novembre 1956, GIRY. Gaja.

D’après Amselek, la recherche du critère du droit administratif n’est pas importante et est peut-être même impossible. Le droit administratif n’est pas un droit spécifique, c’est la juxtaposition entre des règles de droit privé et des règles de droit public.

En revanche, il est fondamental de savoir à quelle est la juridiction compétente.

Pour déterminer la compétence, le juge utilise le critère de puissance publique et subsidiairement le critère des rapports juridiques.

CE, 5 février 1954, EL HAMIDIA. JCP 1954, 2ème partie 8136. ccl Mosset. Le CE opte pour la compétence judiciaire en disant que les rapports entre les caisses et les employeurs sont des rapports privés.

La démarche du juge débouche sur la théorie des blocs de compétences. Cela revient pour le juge à délaisser la méthode analytique au profit d’une méthode globale. Cela revient à déterminer des grands blocs de compétence judiciaire ou administrative. Cette simplicité est trompeuse, il arrive parfois qu’il y ait des contradictions entre plusieurs blocs de compétences.
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