© Université de Pau et des Pays de l’Adour, Unité Mixte de Recherche C. N. R. S. n° 5603 «Société, Environnement, Territoire»








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1. Objet et méthodes des politiques d’aménagement touristique




Les politiques publiques d'organisation de l’aménagement touristique sont récentes ; les élus leur confèrent généralement une importance bien moindre qu'à d'autres secteurs de l'aménagement (aux politiques des transports, du logement, des services collectifs, du développement économique). La compréhension de l'importance de ce secteur d’activité dans l'économie mondiale relève d’une lente prise de conscience depuis les années 1990 : le tourisme n’est affiché comme la première activité mondiale de services que depuis 1994. Or, même s’il domine nettement en France le secteur de l'agro-alimentaire, que ce soit en termes d'emploi, de produit intérieur brut ou d'excédent dans la balance des paiements, son image reste floue et peu valorisante.

Ces politiques sont également récentes parce que les lois qui les encadrent ont été promulguées seulement lors de la dernière décennie et que la décentralisation de ce secteur n’était pas encore achevée en 2004. Les premières lois relatives à l’organisation régionale du tourisme datent de 19877. La première tentative de répartition des compétences dans le domaine du tourisme date de la loi du 23 décembre 19928, qui porte et donne à la commune la compétence de l’urbanisme touristique et l’organisation de cette activité. Insuffisante, elle a dû être complétée par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, puis par la loi de décentralisation d’août 2004.

11. Doctrines de l’aménagement touristique


Les collectivités locales ont pleinement investi le tourisme comme nouveau champ d’intervention économique et d’aménagement ou d’urbanisme ouvert par la loi. L’enjeu politique paraît aujourd’hui évident compte tenu de l’interaction du tourisme avec le développement durable et l’aménagement du territoire9. Cependant, pour entreprendre cette démarche, les collectivités territoriales ont dû libérer leur politique d’aménagement de la seule fonction d’organisation de l’espace que l’État avait donné pendant les décennies précédentes à l’aménagement touristique. En effet, le concept d’aménagement touristique en Europe occidentale a fortement évolué depuis 40 ans. L’influence conjuguée de l’économie néo-libérale et des décentralisations ou des régionalisations (Espagne, Italie, France...) a conféré aux pouvoirs locaux un statut nouveau et produit une fragmentation de l’action publique (GAUDIN, 1999).

La diversification actuelle des modes de gouvernement est née de l’émergence de politiques procédurales qui opèrent par contractualisation du financement des projets et des opérations.

1. Politique contractuelle et démocratie de proximité


Le modèle européen et surtout français d’action publique a été très longtemps prescriptif, centralisateur et très peu pluraliste (Billé, Mermet, 2003). Ce n’est que très récemment et très progressivement que le mode d’intervention des pouvoirs publics est davantage négocié à l’échelle des territoires, des acteurs et des populations locales. Par la politique du contrat, qui a placé depuis 1974 les collectivités locales sur un même pied d’égalité que l’État - Nation, le centralisme a cessé de représenter seul l’intérêt général. La gestion du « bien commun » et du « service public » locaux est peu à peu revendiquée par les collectivités locales. Le contrat initie dans un premier temps la décentralisation française (1981) ou espagnole (1985) qui met en place des dispositifs de délibération en vue de la formulation d’accords collectifs autour de projets locaux. Cette diffusion de modèles délibératifs nouveaux s’effectue progressivement en France, en Espagne alors que les pays nord européens (ou l’Italie, pour des raisons historiques qui tiennent à la construction de l’unité du pays et au refus du modèle mussolinien) l’expérimentent depuis plus longtemps.

L’intervention touristique marque particulièrement bien ce glissement progressif, dans les trente dernières années, d’une démarche d’aménagement « descendante » (top-down), conçue autour d’une conception d’organisation spatiale du territoire national, de son zonage fonctionnaliste à celle de la prise en compte de revendications ou d’initiatives (souvent dans le cadre des contrats de Plan, de pays d’accueil, de pôles de séjours) « ascendantes ». Cette démarche nouvelle de type « bottom-up » (GAUDIN, 1999 : 236) met fin à l’aménagement touristique planifié par l’État qui se positionnait au nom des rééquilibrages de l’espace national et promeut les territoires dans leur pluralité et leur diversité. Pris dans le tourbillon de cette thématique « des territoires », le paradigme de l’aménagement touristique comme revendication locale prend de l’ampleur et domine totalement aujourd’hui les politiques publiques. Il repose désormais sur une conception de développement économique, social et culturel dans le respect des équilibres et des volontés locales : même si le terme est encore peu employé, il est fondé sur un développement qui se veut durable.

La participation du public devient peu à peu un des principes de l’action publique qui s’impose aux principes de l’action publique d’aménagement touristique. Cette préoccupation, inscrite dans la loi française sur la démocratie de proximité du 25 juin 2001, s’efforce de répondre à l’attente, sans cesse exprimée par les acteurs locaux depuis les années 1968 -1975, d’une transformation des processus de décision dans le sens d’une plus large concertation. À l’interface de l’économie et de l’environnement, le tourisme n’échappe pas à ce mouvement, il en est même souvent un des symboles affichés.

Dans cette perspective générale de co-production de l’aménagement, les approches des politiques publiques ont permis de mettre l’accent sur les interdépendances directes ou indirectes entre des logiques d’acteurs fort différentes et sur le fait que l’aménagement fait intervenir, en plus des professionnels de la politique et des élites administratives, un nombre croissant d’experts privés, des leaders d’opinion et de médiateurs entre plusieurs mondes d’intervention (Gaudin, 1999 : 231). Les configurations des négociations contractuelles observées dans le champ de l’aménagement touristique font apparaître des principes nouveaux dans l’intervention publique dans laquelle le « bricolage » des normes d’action et l’émergence de solidarités nouvelles (notamment autour de l’intercommunalité) tient une place de choix. En aménagement touristique comme dans les autres secteurs du développement territorial, le répertoire du « pays », par exemple , prend tout son sens comme rencontre de démarche descendante conçue il y a quarante ans dans le cadre de l’État-Nation et les revendications ou les initiatives locales actuelles, de type ascendant.

La connaissance scientifique de l’aménagement touristique, qui reconnaît aujourd’hui très précisément le principe de la participation, est restée très longtemps enfermée dans les raisonnements englobants de la doctrine d’aménagement du territoire de l’État-Nation, celle qui examinait seulement l’utilité marchande des investissements en fonction de leur localisation et de leur rentabilité économique attendue. L’aménagement touristique national s’indexait alors sur la souveraineté de l’État. La référence actuelle des « territoires » marque, par cette simple utilisation du pluriel, la pluralité des logiques ascendantes. Dans les opérations de loisirs des villes, des stations, des « pays », cette seule perspective ne peut plus retranscrire la part symbolique de plus en plus forte de l’aménagement touristique comme expression de la diversification des modes de gouvernement des démocraties occidentales. La seule perspective économique ou « marketing » du phénomène explique peu, explique mal l’extraordinaire foisonnement des pratiques du « service public touristique local » et de ses résultats.

Pour comprendre le fondement de l’intervention publique dans l’urbanisme touristique, il convient désormais de lire l’aménagement touristique autrement qu’une seule affaire de rangement des activités et des hommes sur l’espace, ou d’un agencement efficace des équipements, des services, des activités sur le territoire. Il est aussi la résultante de l’adaptation à une modernité, de l’exercice libre et équitable (ou jugé comme tel par les habitants autochtones et les voyageurs) d’une activité distributive de services et usages attachés à la découverte d’un lieu.

Or il y a un demi-siècle « l’aménagement du territoire, [c’était encore] la recherche dans le cadre géographique de la France, d’une meilleure répartition des hommes, en fonction des ressources naturelles et des activités économiques» (Claudius-Petit, 195010). L’État autorisait l’aménagement et la construction des équipements touristiques en fonction de leur utilité, dans un schéma de meilleure répartition des hommes et des activités sur le territoire national. Dans les premiers Plans économiques et sociaux nationaux, puis lors de la mise en place des Missions d’aménagement du littoral (1967-1982), du Plan neige, les logiques d’intervention relatives à l’urbanisme touristique, étaient celles de la recherche d’une plus grande homogénéité spatiale11. Elles impliquaient une intervention directe sur les parties de l’espace national ou régional les plus défavorisées, par des aides ou des schémas d’aménagement. Les actions sur le littoral étaient soutenues et polarisées alors que déjà, à l’inverse, le développement touristique de l’espace rural et de la montagne était systématiquement contractualisé.

Aujourd’hui, les États européens, tout en se désengageant politiquement et financièrement de ce secteur, prennent davantage acte de l’inégalité des chances des villes et territoires en termes d’accès au développement touristique. Ils veillent à établir une équité territoriale par des textes de lois qui précisent les droits et les devoirs des collectivités. Parce qu’avec la globalisation de l’économie, les États Nations ne sont plus des  États « Providences », l’inégalité spatiale et l’absence de richesse locale ne font plus guère l’objet d’un traitement de discrimination positive systématique à l’échelon central. En France, les deux mouvements de décentralisation ont accompagné ce désengagement progressif et introduit peu à peu dans les esprits et dans les pratiques l’idée de différenciation spatiale12 au profit de villes ou de stations emblématiques disposant déjà d’une notoriété et d’un outil de production organisés. Ainsi, en Aquitaine, les pôles urbains de renom (Bordeaux, Biarritz, Arcachon, Pau...) apparaissent aujourd’hui systématiquement dans les priorités régionales affichées aux contrats de Plan (contrats de stations). Ce qui est valable en Aquitaine l’est (sous d’autres appellations de procédures de mise en œuvre) pour toutes les régions françaises ou européennes.

L’urbanisme touristique n’est donc plus si étroitement lié à l’ordonnancement très technocratique et hiérarchisé qu’il était du temps de Claudius-Petit, de Pierre Racine ou d’Emile Biasini13. L’aménagement touristique est devenu producteur d’une dynamique négociée de développement pour et par la société locale. Cette négociation sur le terrain oblige peu à peu la Cité à adopter, dans son fonctionnement, des principes de neutralité, d’égalité devant tous les opérateurs et les usagers et de continuité de son action publique. Alors qu’il y a vingt ans, l’intervention puissante des États avait l’ambition de « ranger » des activités économiques sur ses territoires avec (ou sans) leur accord, aujourd’hui la communauté d’agglomération, la communauté de communes ou la ville ont repris l’initiative et doivent se livrer à un exercice beaucoup plus difficile : coordonner l’action des opérateurs publics et privés, avec la volonté de soumettre le flux des touristes à un dessein local de gestion d’ensemble de la Cité. La description et l’entendement de cette activité impliquent donc moins la référence au paradigme utilitariste du schéma d’aménagement classique dans lequel la connaissance des faits sociaux et spatiaux précède et commande l’intervention, qu’à la prise en compte d’un projet sociétal à long terme porteur de sens démocratique.

Ces dynamiques nouvelles d’aménagement touristique interviennent dans un cadre de référence profondément modifié, marqué par le paradigme de l’action nationale « équitable ». Elle intervient non plus partout avec des procédures et des programmes stéréotypés, mais laisse à chaque ville, à chaque communauté locale le soin d’intervenir en fonction : de sa situation, des avantages distincts de catégories d’opérateurs ou d’usagers qui la fréquentent, des ressources territoriales qu’elles possèdent. Ou en fonction de ce qui leur manque. Ce nouveau modèle de l’aménagement touristique tourne volontairement le dos à la conception "égalitariste" de l'intervention publique traditionnelle qui promouvait une forme d’urbanisme reproduit presque à l’identique en tout lieu. Le projet d’aménagement touristique est aujourd’hui d’abord le fruit du projet politique local et celui des pratiques sociales dans l'espace économique. Désormais, l’aménagement touristique est un signe intentionnel des collectivités territoriales, le moyen volontaire de communiquer, le produit d'une idée conceptualisée, bref une réalité strictement déterminée en tant qu'intention locale.

En effet, l’ensemble des opérations en cours depuis une dizaine d’années montre aujourd’hui que l'aménagement touristique n'est plus fondé sur un seul code14 où l’objectif et le contenu du projet seraient analysés sur un même plan et une fin uniques étant : « faire venir toujours plus de visiteurs ». Même si le terme n’est pas très utilisé, la préoccupation du tourisme durable15 dans les destinations apparaît très clairement dans la plupart des projets des collectivités qui ont à gérer leurs flux touristiques. L’action publique qu’elles mettent en œuvre pour inventer du développement territorial s’appuie sur l'interprétation désormais locale de situations multiples et variées. L’aménagement touristique est devenu producteur d’une dynamique négociée de développement pour et par la société locale. Cette négociation sur le terrain l’oblige peu à peu à adopter, dans son fonctionnement, des principes de neutralité, d’égalité devant tous les opérateurs et les usagers, et de continuité16 de l’action publique.

L’aménagement touristique du territoire n’est donc plus seulement l’intervention qui intègre des activités économiques dans un site, c'est aussi un exercice collectif de maîtrise progressive de l’action des opérateurs d'un lieu, pour le soumettre à un dessein de gestion de la cité. La description et l’entendement de cette activité impliquent moins la référence au paradigme utilitariste d’une rentabilité économique à court terme qu’à la prise en compte d’un projet touristique local à long terme qui donne un sens démocratique à l’action publique. L’intervention publique « équitable » intervient non pas partout de manière égale mais avec discernement, en fonction de la situation locale, des avantages distincts des catégories d’opérateurs ou d’usagers, de ce qu’ils ont et de ce qui leur manque. Ce « modèle» d’intervention intègre désormais la recherche de la « durabilité » du tourisme et tourne volontairement le dos au paradigme "égalitariste" (la même chose pour toutes les communes). Si ce dernier était adapté au système politique centralisé des Nations des deux derniers siècles, il ne correspond plus ni à la très forte diversité des interventions actuelles ni à la prise en compte de seuils de fréquentation et de capacités de charge fort différents.

2. L’européanisation de l’action publique et le paradigme de l’aménagement équitable


En 1957, le Traité de Rome, acte fondateur de la Communauté économique européenne, insiste sur le souci de « renforcer l’unité de ses économies et d’en assurer le développement harmonieux en réduisant l’écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées ». Pour autant, le Traité n’envisage pas d’action précise pour réaliser cet objectif. Il faudra attendre vingt ans pour que le règlement du 18 mars 1975 crée le Fonds européen de développement régional (FEDER) : il sera destiné à corriger les principaux déséquilibres régionaux dans la Communauté par une participation au développement et à l’ajustement structurel des régions en retard de développement tout comme à la reconversion des régions industrielles en déclin. L’Espagne et le Portugal intègrent la Communauté européenne en 1986. Pour aider les régions méridionales de la France, de l’Italie et de la Grèce à surmonter la concurrence venant de ces nouveaux Etats membres, les Programmes intégrés méditerranéens (PIM) définissent, pour la première fois, des actions coordonnées pluriannuelles de développement. La réforme fondamentale de 1988 des fonds structurels européens consacre les principes de la programmation pluriannuelle quinquennale : « l’additionnalité » des fonds communautaires (Communauté Européenne et États membres doivent cofinancer les actions) ; la création de quatorze nouveaux programmes, dits « Programmes d’Initiatives Communautaires » (PIC) dont LEADER pour le développement rural et INTERREG pour la coopération transfrontalière. Ces derniers concernent plus spécifiquement le développement régional et touristique.

Le fonds de cohésion17 finance massivement les infrastructures de transport et d’environnement (avec un lien direct sur les projets touristiques) des pays dont le Produit national brut (PNB) par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire : l’Espagne, la Grèce, l’Irlande et le Portugal bénéficient dès lors d’aides à un taux compris entre 80 et 85 % des dépenses publiques.

La troisième réforme des fonds, adoptée à Berlin en 1999 dans le cadre de « l’agenda 2000 », conforte la décentralisation accrue de l’action régionale européenne : les choix des projets et leur gestion relèvent de la responsabilité unique des autorités nationales et régionales. Le plan de développement que chaque État membre doit présenter à la Commission pour programmer et gérer les projets est élaboré par les autorités compétentes « au niveau géographique considéré comme étant le plus pertinent »18. Le cadre de l’intervention figure désormais dans un document unique de programmation, un DOCUP, ou un cadre communautaire d’appui, un CCA.

Le principe de partenariat de la politique régionale de l’Union européenne va bouleverser les modes de programmation de l’aménagement touristique local de l’Europe défavorisée, qui est souvent aussi l’Europe touristique. Ce principe de partenariat implique la concertation de l’ensemble des acteurs institutionnels, économiques, sociaux ou civils concernés lors de la préparation et de la négociation du programme et au moment du suivi, son pilotage et son évaluation. Ce principe est un des moteurs essentiels du changement du paradigme de l’aménagement touristique : il introduit la multipolarité, la co-décision et la participation des publics dans des programmes « concentrés » sur des objectifs prioritaires visant des zones ou des domaines cibles.

Ce modèle de financement de l’aménagement n’est pas mineur. En France par exemple, si on ne prend que les projets concernant les projets INTERREG III en coopération transfrontalière, transnationale ou interrégionale, le financement atteint plus de 1,4 milliards d’euros de dotation FEDER et impliquant des opérations réparties dans 9 régions.

Si l’aménagement du territoire n’est pas une compétence communautaire, il est clair que la politique structurelle européenne a eu des effets de levier considérables. L’intervention des fonds structurels dans le cofinancement de politiques publiques nationales ou régionales, en permettant à de nombreux projets de voir le jour19, a eu un impact qualitatif sur les pratiques de l’aménagement touristique. L’émergence d’acteurs régionaux et la mise en synergie des dynamiques locales est la première des conséquences de l’apport des fonds structurels comme outil d’aménagement. La responsabilité des préfectures de région devient directe dans la nouvelle programmation au niveau de la détermination des priorités des documents de programmation et des mises en œuvre. Le partenariat est renforcé avec les collectivités territoriales et plus généralement avec l’ensemble des acteurs locaux intéressés. De nouvelles pratiques de gestion et de contrôle de la dépense publique apparaissent. La mise en œuvre de la politique régionale en Europe a contraint la plupart des pays à définir une méthodologie administrative nouvelle qui leur faisait jusque-là défaut. La politique européenne induit une modification de la gestion des projets, y compris de petits projets locaux. Ces pratiques nouvelles vont ensuite servir de modèle à une application régulière à divers échelons de l’administration et de la gestion des projets.

L’évaluation, par exemple, devient peu à peu une référence qui s’impose à toute politique d’aménagement touristique à différentes étapes de leur mise en œuvre. L’évaluation ex-ante sert de base à la préparation des plans, des interventions et du complément de programmation ; l’évaluation à mi-parcours examine les premiers résultats des interventions, leur pertinence et la réalisation des objectifs ; l’évaluation ex-post rend compte de l’utilisation des crédits, de l’efficacité des interventions et de leur impact. Ces deux dernières formes d’évaluation sont réalisées par un évaluateur indépendant. Le contrôle de service fait juge la réalité des dépenses encourues et leur éligibilité aux fonds européens. Le contrôle de suivi, le contrôle approfondi, le contrôle conjoint associent respectivement les représentants des collectivités locales, de l’État et de la communauté dans une approche différentielle de l’aménagement. Ces procédures administratives jugées trop lourdes parfois au regard des résultats obtenus ont été allégées par le Conseil des ministres du 31 juillet 2002.

Cette « intrusion » d’un nouveau modèle européen dans l’organisation de l’intervention spatiale produit des refontes profondes  : qu’il s’agisse des modèles de l’intervention publique en France, de l’organisation quasi fédérale de l’Espagne autour des 17 communautés autonomes, ou encore de l’organisation régionale en Italie où la région devient le « guichet  unique» du financement européen. Elle conforte les organisations fédérales, en premier lieu celle de l’Allemagne.

Un modèle référentiel nouveau d’une plus grande adéquation locale aux sociétés et aux milieux s’est imposé peu à peu dans le contexte par ailleurs difficile de la globalisation socio-économique. Ce paradigme d’une intervention publique multipolaire, régulatrice et maîtrisant les assauts du marché a été enrichi par des apports théoriques de philosophes politiques tels que RAWLS (1971, 1978, 1987, 1993), HABERMAS (1973, 1986), NOZICK (1988), VAN PARIJS (1991) ou de sociologues comme HOMANS (1973). Leurs écrits ont permis de renouveler les fondements théoriques de l’intervention des pouvoirs publics et leur implication dans l’aménagement touristique, en les considérant autrement que dans la seule perspective du « rangement » où la science [géographique] normale (KUHN, 1962, 1983) les avait jadis confinés.

Le paradigme de l’aménagement touristique équitable du territoire situe d'emblée l’action publique en contrepoint de la philosophie politique utilitariste à court terme et longtemps dominante. Il est à l’opposé du concept de la recherche systématique de « l’efficacité économique » qui fut souvent associée à l’aménagement du territoire. On verra d’ailleurs ici que l’aménagement touristique du territoire n’est pas seulement la prise en compte de l’inégalité des situations locales par les pouvoirs publics. La politique d’aménagement touristique ne vise pas seulement à tendre prioritairement à l’égalité des situations et des fréquentations sur l’espace. Aujourd’hui, la doctrine de l’aménagement touristique c’est la prise en compte de l’inégalité des chances des territoires au départ et leur capacité à intégrer une perspective de développement qui tienne compte de leur environnement économique, social, naturel.

L’objectif des politiques nationales d’aménagement touristique désormais menées en Europe est d’assurer à toutes les collectivités une grande capacité (liberté) de tirer parti des atouts locaux dans le cadre de contraintes internationales : l’économie en est une et sa durabilité est devenue essentielle au regard des projets désormais conduits. L’examen des conditions de l’aménagement touristique du territoire par les politiques touristiques locales permet d’en préciser les formes.

Ainsi, l’explication strictement utilitaire ne suffit plus à éclairer les praxis nouvelles du développement touristique, notamment aujourd’hui dans sa forte poussée urbaine. Le cas du Futuroscope à Poitiers permet d’en donner une illustration concrète et très simple : il suffit de rappeler que, malgré un tassement des entrées, le parc affichait au moment de la privatisation de sa gestion un bénéfice record de 3,2 millions d’euros pour un chiffre d’affaires de 81 millions d’euros. Les seuls arguments des résultats économiques, de l’utilité et de l’efficacité ne sauraient justifier, expliquer, donner un sens à la vente des parts détenues par le Département dans la société d’exploitation. L’explication est ailleurs. Ces concepts de rentabilité supposent des niveaux d'utilité d'un service, d'une consommation de loisir, comparables d’un opérateur à un autre, d'un voyageur à un autre : ce qui n’est pas… Ces utilités supposent, d’être agrégées uniformément, et que chaque touriste dispose d'une marge d'autonomie suffisante lui permettant d'intervenir sur cet environnement : il n’en n’est rien… En revanche, on sait aujourd’hui que l’économie touristique répond au contraire à une « individuation » très forte des comportements, des services offerts, des consommations (AUGUSTIN, 1993, VIARD, 1998).

La recherche de la durabilité de l’aménagement touristique a induit localement le principe de différence20 qui « oblige à faire application de règles semblables à des personnes placées dans des situations semblables et n’interdit pas que puissent être appliquées des règles différentes à des personnes placées dans des situations différentes »21.

3. Les conséquences de la diversification des modes de gouvernement


Pour expliquer les formes actuelles de l’aménagement touristique du territoire en Europe, à nouveau mis en avant en 2004 par la seconde phase de la décentralisation en France, il faut en rappeler les fondements majeurs :

  • L'égalité des collectivités en est la base : il s'agit, pour les pouvoirs publics nationaux, de s'assurer que tous les aménageurs touristiques ont les mêmes devoirs et droits vis-à-vis du voyageur, du touriste, du client. Appliqué aux collectivités locales, ce principe implique d'emblée une analyse différentielle des avantages sur l'espace social. Il exige que la position économique et sociale des services marchands n'affecte en rien les chances d'accès aux diverses fonctions. Il requiert donc l'existence d'institutions qui empêchent une concentration excessive des richesses et qui, à talents et capacités égaux, assurent aux opérateurs, prestataires de toutes catégories les mêmes chances d'accès aux divers niveaux d’information et d’aide de la société locale. Ce principe suppose que l’aménagement touristique local intervienne avec discernement, équité, en fonction des différences dans les missions, les catégories de prestataires ou d’usagers.

  • Ce concept d’équité implique donc la reconnaissance d’une grande variété de solutions dans la gestion du développement territorial du tourisme. En affirmant ce principe de différence, les États et communautés régionales renoncent à aménager le territoire de manière égale, c’est-à-dire, à donner ou programmer les mêmes équipements partout. En ne prenant pas en compte les critères locaux du développement durable, les capacités de charge, on ne peut corriger les différences spatiales. En d’autres termes, en donnant à toutes les collectivités la même chose, le risque est de reproduire les disparités spatiales, parfois de les augmenter.

  • En affirmant ce principe de différence, les États et communautés autonomes renoncent également à  distribuer les aides en fonction seulement de l'utilité économique et sociale. Si c’était le cas, elles feraient fi des principes démocratiques d’équité et de respect des conditions locales de maîtrise du développement pour les générations futures.

Ces politiques de développement touristique n’opèrent plus désormais de grande distinction arbitraire entre les territoires par l'attribution de droits et de devoirs fondés sur l’utilité des équipements et de l’aménagement. Elles veillent plutôt par des « lois cadre » (la loi littorale en est un exemple) à permettre aux revendications concurrentes de s’exprimer officiellement. Ce faisant, elles leur permettent d’agir directement dans la création et la localisation des aménagements et des équipements touristiques : les recours des associations (notamment de défense de la nature) contre des aménagements jugés destructeurs en donnent une illustration très actuelle.

La description, l’analyse et l’explication de ces politiques nouvelles d’aménagement touristique du territoire ne peuvent donc être menées sans prendre quelques précautions de méthode :

1. Il convient toujours de définir la position originelle et différentielle des lieux touristiques, des destinations, de caractériser leurs inégalités, les circonstances typiques dans lesquelles se pose la question de l’intervention publique. Pour ne prendre que le cas touristique régional français, l’Aquitaine n’est pas l’Alsace, Le Touquet n’est pas Font-Romeu, Biarritz n’a pas grand chose à voir avec Conques. C’est une évidence, mais il en est d’utiles à rappeler. Les politiques sectorielles des premiers Plans quinquennaux ne sont plus aptes à tenir compte des différences d’équipement sur le territoire.

2. Les contraintes dites de service public, c'est-à-dire celles qui distinguent l'action d’utilité publique de l'action purement intéressée, doivent être précisées dans chaque cas. Il convient de s'accorder sur une conception de la politique locale de développement touristique qui soit la plus raisonnable pour tous, et pas seulement pour l'une ou l'autre des catégories de prestataires ou d’usagers. La création d’un golf de 18 trous par 4 et de 2200 logements à Latas (Haut Aragon, ville de Sabinanigo) par le groupe immobilier madrilène Nazar peut être considéré à la fois comme une chance pour l’économie locale (chimie en restructuration) et comme une menace pour l’équilibre culturel et social local (8800 habitants nouveaux – pour la plupart résidents secondaires - attendus sur 220 hectares). Cet aménagement marque, de toutes façons, une transformation radicale de la gestion de l’espace par la collectivité et l’entrée massive de l’ère du loisir dans l’espace productif régional.

L’idée nouvelle de liberté des collectivités locales a lentement pris corps dans l’aménagement touristique, surtout pour les villes et territoires locaux. Ces collectivités ont plus que tout autres des moyens bien réels d’intervention, même si la juxtaposition des compétences et des missions, en structure emboîtée et parfois conflictuelle, ne rend pas l'ensemble encore très cohérent ou pour le moins facilement lisible. Les éléments, les méthodes et les outils nouveaux qui fondent désormais leurs politiques depuis une vingtaine d’années permettent un nouvel urbanisme touristique : celui où le sens emblématique de l’intervention locale prévaut sur l’idée qu’on peut maîtriser l’espace économique et social uniquement par une intervention et des normes édictées par l’État et les grilles d’équipement.

Partout en Europe, la production des politiques publiques d’aménagement touristique est ainsi graduellement passée d’un état de forte centralisation à celui de la multipolarité, de la co-décision et du partenariat22. La concertation avec les publics concernés en est devenue la donne essentielle : elle a modifié les principes et les contenus de la décentralisation tout comme l’européanisation de l’action publique touristique. Ce foisonnement ne permet plus de lire l’aménagement touristique avec la simplicité de la grille unique de l’équipement voulu par les États-Nations. Les cas sont multiples, les effets variés, parfois discordants, et dans tous les cas impossibles à réduire à un modèle simpliste d’organisation territoriale « top-down ».
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