© Université de Pau et des Pays de l’Adour, Unité Mixte de Recherche C. N. R. S. n° 5603 «Société, Environnement, Territoire»








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12. Un domaine d’intervention récent


L’aménagement touristique est considéré comme un secteur de politique économique important des collectivités locales depuis peu d’années seulement. La lenteur de cette prise de conscience est due à de très nombreux facteurs. Il est à noter que ce domaine est encore aujourd’hui marqué par des contradictions et des hésitations, notamment dans la coordination des politiques touristiques locales.

Ainsi les collectivités locales (les communes surtout) interviennent directement sur leur territoire en application du Code de l’urbanisme23 pour réaliser des opérations d’équipement, d’aménagement, d’hébergement, d’embellissement en vue de l’accueil de logements ou d’activités de tourisme. Ce recours systématique au droit de l’urbanisme pour aménager a aidé à la reconnaissance de missions touristiques autonomes.

De plus, les collectivités locales peuvent réaliser ou faire réaliser toute activité d’intérêt général lorsqu’il y a carence de l’initiative privée, y compris dans le domaine économique. Même si, depuis la vague de « dérégulation » des années 1980, les restrictions à l’application du droit de la concurrence ont considérablement régressé, on constate, sur le terrain, l’extension du domaine public ou para-public dans l’organisation touristique locale sans que cela remette en cause le principe de la liberté du commerce et de l’industrie24. Mais il a fallu convaincre les opérateurs et prestataires privés, jaloux de leur indépendance.

1. Des courants de pensée et des stratégies variés


Contradictions et hésitations marquent l’histoire de l’aménagement touristique. Dans la période des années 60-80, quatre discours différents (auxquels correspondaient quatre politiques d’organisation et d’équipement touristique distinctes) se sont parfois affrontés, tous porteurs d'un message et d'une conception antagonistes du tourisme. Cette multiplicité des points de vue, des objectifs des opérateurs prévaut encore dans un certain nombre de cas. Elle empêche même parfois la définition locale du projet de station et rend souvent difficile la définition d'un corps de doctrine fédérateur pour le management des espaces et sites de loisirs :

- Pendant cette période de développement, un certain nombre d'acteurs institutionnels ont vu dans le tourisme un prétexte à la prise en considéra­tion de l'organisation de l'espace : les Missions d'aménagement des côtes25 ont produit de l'aménagement fondé sur l'ordonnancement d'opéra­tions immobilières d'envergure. À l'opposé, l'aménagement touristique vu par le ministère de l'Agriculture a tantôt écarté jusque dans les années 1990 toute finalité économique autre que para-agricole, tantôt enfermé l'activité touristique dans un cadre très global : celui de la recherche du maintien du plus grand nombre d’exploitations par la pluri-activité.

- D'autres acteurs nationaux (Commissariat Général au Plan, Délégation à l'Aménagement du territoire et à l'Action Régionale), relayés à l’échelon régional par les Etablissements Publics Régionaux puis par les Conseils régionaux naissants, n’ont vu au contraire dans le tourisme qu’un des moyens pour « créer des emplois avant toute chose », donc une nécessité de traiter le thème en filière économique organisée. Les politiques sectorielles ont longtemps marqué le développement touristique, notamment pendant les premiers Plans économiques et sociaux et les « Trente Glorieuses ». Cette perspective sera encore relayée, après la crise de 1973 et les lois Montagne et Littoral de 1985 – 1986 par un discours préconisant des politiques sectorielles autour du « tourisme thématique » (tourisme vert, tourisme balnéaire, thalassothérapie...). Elle persiste aujourd’hui dans les politiques cherchant à dessaisonaliser les stations par la création de produits « thématiques pour des clientèles toute l’année26 » : « l’œnotourisme 27», « le thermoludisme28 », ... sont les filières à la mode en 2004 issues de ce courant de pensée.

- À l'opposé, pour les tenants des loisirs associatifs, le tourisme est resté très longtemps hors du champ de l'activité économique commerciale : le concept capitaliste et mercantile de la vente de produits de loisirs est resté longtemps étranger à la finalité so­ciale du « tourisme familial ». Le tourisme devait rester " une activité familiale, de jeunesse et de sports pour tous " (discours et pratiques des H.L.M., V.V.F., L.V.T., CECOREL, U.C.P.A....). La production et la gestion des villages de vacances sont encore fortement marquées par cette conception du tourisme social29.

- "Pas du tout !" semblait répondre en écho un quatrième groupe d'interve­nants. Peu à peu depuis les années 1970 ces derniers se sont institutionnalisés et semblent aujourd’hui avoir gagné la prise en considération de leurs revendications autour du concept de tourisme durable. "Le tourisme est une pratique de la nature et de sauvegarde des arts et traditions populaires par des gens éclairés " (SAINT MARC, 1971). La mouvance de la socialisation de la nature, de la consommation douce de l'environnement (Centres Permanents à l'Initiation à l'Envi­ronnement, Parcs Naturels Régionaux) a entrepris – et réussi - sur cette posi­tion doctrinale des réalisations touristiques éducatives, muséographiques et de protection du milieu, dont les meilleurs exemples sont aujourd'hui conservés par les équipements des Parcs naturels.

En France, cette période de balbutiement des politiques d’aménagement touristique est également caractérisée par une forte instabilité ministérielle et administrative de la Direction du tourisme, qui en a fait longtemps un hochet ministériel30. Rattachée parfois au ministère des transports, puis de l'artisanat, du commerce extérieur, ou des Postes et Télécommunications, du Temps libre en 1981, la po­litique de développement touristique de la France a longtemps navigué à vue, ballottée entre différents partenaires au gré des alliances et des opportunités politiques. Il faut dire que dix-sept mi­nistères sont concernés par l’aménagement et le développement touristique. De plus, le secrétariat d'Etat au tourisme, né récemment et dont le statut de ministère de plein rang n’a été reconnu que pour des courtes périodes (gouvernements de Raymond Barre ou de Michel Rocard), joue le rôle d'un inter­médiaire entre des administrations éclatées entre différents grands corps de l’État (Ponts et chaussées, Génie rural notamment). Certaines grandes figures de la politique ont marqué cependant ce secrétariat d’État par leur longévité. Ainsi Pierre Dumas, une des figures historiques du gaullisme savoyard (Chambéry), a été successivement chargé : du secrétariat d’Etat du tourisme, de la promotion sociale en 1962, en 1966 et 1967, et enfin du tourisme seul en 1968. Plus récemment, Michèle Demessine, sénatrice communiste, est restée au secrétariat d’État de 1997 à 2001 et a fait « de l’accès de tous aux vacances et aux loisirs l’une des priorités de sa politique en faveur du développement audacieux du tourisme dans notre pays »31. Son successeur, au contraire, affirmera dès son arrivée au Ministère délégué au tourisme que le terme « tourisme social » est « un contresens ». La succession de principes politiques parfois très opposés à la tête de ce ministère nuit considérablement à la continuité de l’action de l’État dans ce domaine. Pour ne prendre que ce dernier exemple qui n’est pas unique dans l’histoire de la politique touristique de l’État, le secrétariat d’État au tourisme s’est engagé fortement de 1997 à 2001 dans une politique sociale du tourisme au travers d’actions d’accompagnement et de soutien du secteur du tourisme social et associatif. Le doublement des crédits du plan patrimoine de 1998 a accéléré un processus qui a permis, en dix ans, d’accompagner la modernisation de plus de 10000 lits dans plus de 500 structures. Au total, l’État s’est engagé durant cette période pour l’équivalent de 45 millions d’euros générant ainsi un investissement total de 260 millions d’euros, financé conjointement par les collectivités locales et les fonds propres des associations32. Le secrétaire d’État qui prend la relève en 2002, Léon Bertrand, modifie totalement cette politique : annonçant que de son point de vue « tourisme » et « social » sont deux positions antinomiques, il orientera les crédits budgétaires de l’État vers le développement de l’aide aux DOM-TOM. C’est, il est vrai, un élu libéral d’outre-mer alors que Michèle Demessine est sénatrice communiste.

Enfin, cette période est marquée par une dualité permanente des politiques d’intervention entre les aides au secteur marchand (hôtellerie, agents de voyage, voyagistes.... qui vivent du tourisme) et un soutien plus structuré aux collectivités territoriales (qui disposent de la légitimité de bâtir, de percevoir les subventions de l'Etat et pour qui le concept de marché touris­tique est longtemps resté étranger aux stratégies communales). Qui plus est, les partenaires associatifs et les partenaires agricoles prônent longtemps un tourisme de « clientélisme » s’adressant davantage aux organisations productrices de services touristiques (politique de la FNSEA, du CNJA, mouvement familial chrétien, mouvement républicain laïque, mouvement ouvrier qui construisent le tourisme social).

Les politiques du tourisme d'autres pays de la Communauté Européenne ont également parfois in­fluencé le projet touristique de l'État français. Trois autres pays européens - Italie, Espagne, République Fédérale d'Allemagne - disposent d'un budget pro­motionnel qui dépasse les dix millions d’euros. En outre, dans l'ensemble de ces pays comme en France, l'administration nationale du tourisme n'est pas la seule à financer le développement touristique. Les Offices nationaux du tourisme (les équivalents de Maison de la France) agissent comme structures opération­nelles en matière de promotion.
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