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2. Le tourisme à la recherche d’un chef de file depuis 1983


En France, pour le moins jusqu’en août 2004, les compétences de l’État et des collectivités locales en matière de tourisme ont été fixées par des textes adoptés au cours de trois législatures, de 1985 à 1993. Elles concernent directement la réglementation, la promotion touristique nationale, l'étude des activités touristiques, la coopération internationale et les actions de développement touristique. Les acteurs publics y apportent leur concours (notamment par l'intermédiaire des contrats de Plan) et indirectement, assurent la gestion des équipements et des services publics touristiques locaux.
  1. L’absence de bloc de compétences touristiques


Il ressort très clairement de ces lois (et notamment de celle de 1992 censée « porter répartition des compétences ») qu’il n’a pas été jugé possible, ou souhaitable au moins jusqu’en 2004, d’effectuer dans ce secteur d’activités une véritable répartition des compétences « tourisme » par blocs distincts entre les différents niveaux de collectivités territoriales, compte tenu du caractère facultatif qu’on lui a systématiquement accordé.

Le fait que le législateur n’a pas identifié de compétences très différenciées entre les trois niveaux de collectivités territoriales (Région, Département, Commune) d’une part et qu’il autorise d’autre part des soutiens financiers entre les différents niveaux implique une bonne coopération entre ces différents niveaux pour remplir la mission d’aménagement touristique. Or c’est souvent dans la réalisation de cette « bonne coopération » que l’on rencontre des difficultés pour le montage des tours de table financiers. Certes, les différentes dimensions de l’activité de développement touristique du territoire (aménagement, information, promotion, accueil, commercialisation) ne sont pas dissociables. Les distinguer et disperser ces compétences entre des collectivités de rang différent bloquerait encore plus le processus de financement des projets. Bien entendu, cette "concurrence" apparente se trouve atténuée par la technique d'harmonisation des contrats de Plan et par la reconnaissance de compétences spécifiques aux différentes catégories de collectivités territoriales : l'urbanisme pour les communes, le tourisme rural pour les départements, l'aménagement du territoire et le développement pour les régions (transfert des attributions des missions interministérielles d'aménagement). Cependant, force est de constater que, pendant deux décennies (de 1983 à 2003) et faute d’une répartition claire, le tourisme a fait l'objet d'interventions parfois contradictoires de la part de collectivités de tous niveaux.

Par ailleurs la mise en place récente et jusqu’au 31 décembre 2004 d’organismes tels que : l’Agence Française d’Ingénierie Touristique (1993), Maison de la France (1987), l’Observatoire National du Tourisme (1991) et qui sont des organismes associant des fonds publics et des fonds privés33, a eu deux conséquences :

  • La mission de service public de l’État constituant une partie de l’activité de ces organismes n’a pu être clairement précisée à différentes reprises. Les prestations qu’ils ont à effectuer dans l’intérêt propre de leurs membres sont devenues souvent des prestations de services ou des actions en partenariat dont le financement est mixte ou entièrement à la charge de l’organisme qui le demande.

  • Par le système du partenariat et de la prestation de services, les moyens de promotion, de développement ou d’études sont plus importants, tout en gardant un caractère coordonné. Par ce système, les adhérents de ces organismes peuvent s’intégrer à des actions d’envergure (a priori plus efficaces) tout en maintenant leur identité. L’État a cherché par ce moyen à augmenter les moyens financiers consacrés au développement du tourisme en drainant vers ces organismes des financements privés tout en se désengageant budgétairement lui-même.

L’adaptation du service public touristique des collectivités locales s’est donc réalisée d’autant plus progressivement que le problème a longtemps été de savoir (et il le reste encore dans quelques régions où le débat n’est pas tranché) à qui ce service devait être adapté. Certaines (la majorité aujourd’hui) considèrent qu’il doit être adapté aux usagers, c’est-à-dire aux clientèles. D’autres, au contraire, considèrent que ce service doit être rentable d’où la recherche systématique de son « efficacité économique pour la collectivité». L’optique d’un contribuable qui exigerait un « retour de son impôt » est à l’œuvre dans un certain nombre de collectivités locales : par exemple dans des stations gérées par des élus proches des mouvements de chasseurs (les stations littorales de Hourtin ou de Carcans dans le Sud Ouest français témoignent de ce courant de pensée).

On rappellera ici que ce débat n’a pas lieu d’être en tant que tel. L’adaptation des moyens du service afin de fournir les prestations dans des conditions optimales est largement tributaire des données extérieures à l’administration locale : qu’il s’agisse du progrès technique, de la croissance économique, des balances des paiements ou, plus localement, du vote des crédits budgétaires alloués au tourisme, du dynamisme des opérateurs ou encore des « incidents » climatiques, conjoncturels (pollution des plages, etc). De plus, principe il n’existe pas d’obligation d’efficacité dans le droit du service public local : le juge peut être amené à vérifier le but d’intérêt général de l’action de service public local délégué, mais ne contrôle pas les moyens mis en œuvre pour l’atteindre. D’une manière générale, les services publics locaux ne sont donc pas tenus à une obligation de résultat : dans ce domaine pas plus qu’ailleurs il n’est pas aisé de juger de l’efficacité des moyens alloués.

Pour aider ce secteur à se structurer et sortir des logiques parfois très mercantiles qui le guident, le législateur a cherché, à la suite des lois de décentralisation de 1983, à clarifier l'organisation territoriale du tourisme en répartissant un certain nombre de compétences entre l'État, les Régions, les Départements et les Communes.

Au total, cinq textes de loi (au moins) structurent désormais l’action touristique en France :

  • La loi du 3 janvier 1987 relative à l'organisation régionale du tourisme (« loi  Boeuf »),

  • La loi du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences en matière touristique entre État, Régions, Départements et Communes (« loi  Mouly »),

  • La loi 92-645 du 13 juillet 1992 fixant les conditions d'exercice des activités relatives à l'organisation et à la vente de voyages ou de séjours,

  • La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité qui renforce le rôle de la Région dans le domaine du recueil et du traitement des données relatives à l’activité touristique et dans le domaine du développement,

  • La loi sur la décentralisation d’août 2004 qui modifie la loi du 23 décembre 1992 en y ajoutant deux alinéas avant le premier alinéa de l'article 4 : « La région est compétente pour déterminer et mettre en oeuvre la politique du tourisme dans les domaines du développement, de l'aménagement, des équipements, des aides aux hébergements, de la promotion, de l'information, de la formation professionnelle et des études».  « Elle anime et coordonne, dans la région, les initiatives publiques et privées dans le domaine du tourisme. »

Parmi ces cinq textes, celui du 23 décembre 1992 reste particulièrement important dans la mesure où, il définit non pas un service public touristique, mais des missions de développement touristique du territoire qu’il accorde clairement à la commune (ou aux groupements volontaires de communes). Les responsabilités de l’ensemble des compétences de l’aménagement touristique, de la conduite des projets, de la maîtrise d’ouvrage des investissements et des modes d’exploitation lui sont conférées. À elle de décider de les exercer directement, d’en déléguer la gestion ou non, ou au contraire, d’opter pour une politique de l’absence.

Enfin, les organismes de soutien au tourisme (régionaux, départementaux) tels qu’ils existent aujourd’hui sont définis par deux textes fondamentaux. La loi du 3 janvier 1987 : elle abroge les textes de 1942 et 1943 ayant institué sous le régime de Vichy les comités régionaux du tourisme (CRT) ; elle en définit à la fois le statut et les compétences. Les lois de 1992 et de 2004 : elles répartissent (pour ne pas dire « éparpillent ») les compétences touristiques entre régions, départements et communes en les autorisant à déléguer à des comités départementaux du Tourisme (CDT) et à des organismes de tourisme (la plupart du temps des Offices de Tourisme (OT) qui prennent désormais un rôle public affirmé. Or, dans ce dispositif, seules les Régions sont tenues de mettre en place les CRT.

Dans tous les cas, c’est la collectivité locale qui a l’initiative de la création et qui décide de la nature juridique, de l’organisation et de la composition de l’organisme de tourisme. Cette initiative locale s’accompagne d’une participation au financement sous forme de subvention directe couvrant la majeure partie des dépenses de l’organisme. Le reste des recettes est issu des partenariats associés aux missions confiées. Les missions des CRT, CDT et OT correspondent à des compétences obligatoires. En ce sens, ce sont des missions de service public. Les missions des CRT concernent les actions de promotion touristique de la Région, en France comme à l’étranger et le suivi des actions touristiques entreprises au niveau régional. Dans les faits, un CRT peut déborder largement de ce champ d’intervention. Il peut se voir confier tout ou partie de la mise en œuvre de la politique du tourisme régional. Le CRT Aquitaine gère ainsi des études et s’est doté d’une mission d’observation, or au contraire d’autres régions (Midi-Pyrénées, par exemple), il n’a aucune compétence en matière de conseil, de préparation technique des dossiers d’aménagement touristique pour le compte du Conseil régional.

La lente transformation du modèle étatique de l’aménagement touristique en système décentralisé est révélatrice du peu d’intérêt que lui vouèrent les édiles nationaux, contrairement à d’autres grands secteurs d’intervention comme l’urbanisme, les transports, etc. Ainsi, de 1982 à 1992, soit après une décennie d’interventions touristiques désordonnées, il a fallu la loi du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme (loi Mouly) pour que soient établies clairement les compétences de l’État et de chaque collectivité. Or il faudra attendre douze ans de plus, de 1992 à 2004, pour que les regroupements de compétences soient établis en blocs à peu près différenciés… Désormais, les lois désignent très précisément la commune comme ayant la charge de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique touristique locale ; notamment dans les domaines de l’élaboration des produits touristiques, de l’exploitation d’installations touristiques et de loisirs, des études, de l’animation des loisirs, de l’organisation des fêtes et de manifestations artistiques (1992, article 10, titre III). Ces fonctions forment ainsi un ensemble de missions publiques, qui peuvent éventuellement être confiées en totalité ou partiellement à un Office de tourisme34.

2. Le rôle de la Région prend progressivement de l’importance


Si ces textes précisent les conditions de la mise en œuvre de la politique du tourisme dans la commune et de la programmation locale du développement touristique, ils entérinent pleinement la mission et la finalité économique du tourisme, conférés au niveau local ou intercommunal. S’il appartient dorénavant clairement à la municipalité de mettre en œuvre ces services, elle n’est pas le seul acteur du développement et de l’aménagement touristique local : son action doit s’insérer dans une dynamique de projet avec d’autres collectivités, avec l’État et avec les forces économiques du territoire local. Ceci pour des raisons de mobilisation financière d’une activité de services parmi les plus capitalistiques qui soient.

La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité est venue, au titre de nouveaux transferts de compétences, renforcer le rôle des Régions dans le domaine du tourisme en particulier sur deux points :

  • Le recueil, le traitement et la diffusion des données relatives à l’activité touristique de la région,

  • La coordination des initiatives privées et publiques dans les domaines du développement, de la promotion et de l’information touristiques.

Le projet du gouvernement d’avant les élections régionales de 2004, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, allaient également dans le sens de cette régionalisation du tourisme :

  • La Région y était définie clairement comme « chef de file » de l’organisation touristique de son territoire : « Elle anime et coordonne, dans la région, les initiatives publiques et privées dans le domaine du tourisme ». Le classement des stations devait être décidé au niveau de la Région (même s’il faut un décret en Conseil d’Etat), et des stations intercommunales pouvaient être créées. Cependant, le texte adopté n’a pas repris cette proposition.

  • Le Département, quant à lui devait être beaucoup plus investi en matière de classement : c’est lui qui classerait (et déterminerait les procédures de classement) pour les équipements de tourisme (restaurants, hôtels, campings, etc) et pour les organismes de tourisme (et notamment le classement des Offices de tourisme). La FNOTSI s’est interrogée sur la « neutralité » que pourrait avoir un président de Conseil Général dans ce type de classement même si la loi prévoyait l’avis d’une commission où seraient représentés les professionnels du tourisme.

  • L’article 10 de la loi du 23 décembre 1992, qui définissait exactement ce qu’est un Office de Tourisme (en charge de l’accueil, de l’information, et de la promotion locale) devait être abrogé. Ce qui sous-entend que leurs compétences pouvaient être beaucoup plus larges. Il ne l’a pas été, tout au plus a-t-il été précisé. Des précisions sont tout de même amenées dans le code des collectivités territoriales, donnant notamment possibilité aux communes et aux communautés de communes de créer des Offices de Tourisme sous forme d’EPIC (Etablissement Public Industriel et Commercial), chose qui était jusqu’alors réservée aux stations classées et communes du littoral. Les élus seront majoritaires au comité de direction de l’EPIC. Cette disposition accentue la tendance vers la « municipalisation » des services financés par la collectivité.

Cette « régionalisation » ne se fait donc pas facilement. La part importante (par le budget, les ressources humaines) déjà prise par les Comités départementaux, les habitudes très départementales de la promotion touristique, l’absence d’unité touristique à l’échelon régional, le poids de l’opposition politique nationale dans la gestion des Régions retardent le processus. Ils constituent autant de handicaps dont les C.R.T. et les Régions devront s’affranchir pour coordonner les efforts locaux avec succès.
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