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DROIT DE L’URBANISME
Programme

1e partie : planification urbaine (25h)

2e partie : urbanisme opérationnel : interventionnisme foncier public + financement de l’aménagement (25h)

3e partie : AOS : PC et DT (25h)
Bibliographie

  • PERINET-MARQUET Urbanisme et Construction Montchrestien 2004

  • SOLLER-COUTEAUX Droit de l’urbanisme Cours Dalloz 2000

  • Droit de l’aménagement Dalloz Moniteur

  • PERIGNON Le nouvel ordre urbanistique


MAZEAUD « la loi n’est pas faite pour affirmer des évidences, émettre des vœux ou dessiner l’état idéal du monde, elle ne doit pas être un rite incantatoire ; elle est faite pour fixer des objectifs et définir des droits »
Définition traditionnelle : ensemble des règles, des systèmes de surveillance et de contrôle et des moyens d’action qui permettent l’intervention de la puissance publique dans l’aménagement, l’utilisation et l’occupation des sols (urbains).
Définition libérale : issue de l’art 544 C.civ, texte fondateur du droit de l’urbanisme sur le droit de propriété. C’est l’ensemble des limitations légales à certaines composantes du droit de propriété : le droit de construire, le droit de diviser son terrain (contrôle des divisions foncières, lotissements), le droit de vendre (droits de préemption). Le droit de l’urbanisme est donc un droit de police qui vient limiter un droit existant.
ENJEUX DU DROIT DE L’URBANISME 
Enjeux traditionnels

Origines obscures du droit de l’urbanisme : loi 43 (LAVAL) : énonce le principe de non-indemnisation des servitudes d’urbanisme (art L600-5 C.urb).

Au début, le droit de l’urbanisme est un droit de protection de la voierie. Il y a encore des traces aujourd’hui : alignement, marges de recul par rapport à la voie publique… Il y a aussi des préoccupations hygiéniques : assainissement, salubrité publique, ensoleillement… La règle d’urbanisme a pour objet de réguler l’expansion urbaine. Le droit de l’urbanisme vient influer sur la morphologie urbaine. C’est un droit concret. Il y a une dimension architecturale et esthétique. Il y a un but d’utilisation économe de l’espace (bois et forêts)

Ce droit a de plus en plus de finalités environnementales : protection des espaces menacés (montagne et littoral) : importance du droit communautaire. Les documents d’urbanisme doivent de plus en plus prendre en compte les risques naturels (glissement de terrains, inondations, incendies…) mais aussi des risques technologiques
Préoccupations nouvelles (dep Loi SRU)

Depuis loi SRU, il y a des préoccupations nouvelles. Cette loi a pris en compte de nouveaux enjeux qui posent des problèmes.

Art L121-1 C.urb : les SCOT, PLU et les CC déterminent les conditions permettant d’assurer :


  1. l’équilibre entre le renouvellement urbain, le développement de l’espace rural ET la protection des espaces agricoles et urbains

Cela est mal rédigé : équilibre entre des choses antinomiques + deux points posent problème : le renouvellement urbain et le développement durable

Renouvellement urbain : terme apparu avec la loi SRU. Pourtant c’est une réalité qui a toujours existé. Il y a deux dimensions :

La première dimension est qu’il faut limiter l’extension de la ville et plutôt renouveler. L’idée est de réutiliser et restructurer des emprises publiques non utilisées. Il faut réutiliser les friches industrielles et commerciales.

La seconde dimension du renouvellement urbain est le problème du parc social immobilier (logements HLM) : programmes de démolition des tours dont l’habitation est trop dense + rénovation des quartiers anciens insalubres.

Le renouvellement urbain est perçu comme le remède à l’étalement urbain.

Etalement urbain : c’est l’urbanisation avec des formes peu denses à l’extérieur de la ville ancienne. Ce terme est volontairement péjoratif : il s’agit de l’extension urbaine (1e acception), du mitage (éparpillement des constructions : 2e acception), un étalement urbain organisé et structuré (3e acception).

Le renouvellement urbain se traduit en général par une augmentation de l’immobilier. Cela coûte très cher et il est structurellement déficitaire : il ne peut donc se faire que si la commune a de l’argent…

Développement durable : c’est le fait de satisfaire les besoins des générations actuelles sans nuire aux générations futures. Il s’agit de concilier à la fois le développement économique, la cohésion sociale et les nécessités environnementales. Mais problème : il n’y a pas de modèle univoque de développement durable : il y a donc des choix à faire…


  1. la diversité des fonctions urbaines

Il faut mieux essayer de mixer les activités : il ne faut pas avoir un zonage trop spécialité : dans chaque zone : des habitations, des bureaux, des commerces, des activités…

Mixité sociale : ce concept est vraiment apparu avec la loi SRU. Il est très délicat. Mixité = il faut mélanger les choses différentes. Il peut s’agir de la mixité ethnique. Ce concept est vaste et très flou. Mais in fine on en arrive à des choses très concrètes. Le PLU de Paris précise qu’il va construire 25% de logements sociaux en plus dans les zones de déficit en logement social. Cette disposition est-elle légale ? Tout promoteur devra donc faire 25% de logements sociaux dans ces zones.


  1. l’utilisation économe et équilibrée de l’espace

Derrière cela se cachent de gros enjeux : faut il privilégier un habitat dense, compact ? Les urbanistes disent qu’il faut une ville compacte (moins de déplacements, etc…)
A travers ces nouveaux objectifs, le droit de l’urbanisme tend à devenir un droit à la ville. La LOV 13 juillet 1991 commence dans son premier article : « afin de mettre en œuvre le droit à la ville… ».

ACTEURS DE L’URBANISME
Les propriétaires veulent essayer de faire reculer le principe de non-indemnisation des servitudes d’urbanisme.
Les constructeurs privés recherchent la sécurité juridique : ils veulent être surs que leurs PC ne soient pas remis en cause, et la stabilité de la règle d’urbanisme : ils veulent pouvoir monter des projets sans qu’entre temps les règles d’urbanisme évoluent.
Les aménageurs publics veulent avoir le monopole du renouvellement urbain notamment. La loi SRU avait introduit un mécanisme selon lequel seules les SEM pouvaient avoir des subventions pour le renouvellement urbain. Aujourd’hui, sous l’influence du droit communautaire, les aménageurs privés peuvent aussi recevoir de telles subventions.
Les organismes HLM
Les élus locaux des collectivités territoriales. Il y a plusieurs niveaux (communal, intercommunal (EPCI), le département et la régional). Certaines intercommunalités sont parfois compétentes, parfois non (complexe) : par exemple, les communautés urbaines sont compétentes en matière de délivrance des AOS et modification du PLU par contre, certaines sont compétentes à la carte.

La commune : l’urbanisme a longtemps été une compétence étatique. Ce n’est qu’avec la loi de décentralisation de 1982 que le maire n’est plus sous la tutelle du préfet (mais ce dernier garde un droit de regard grâce à son contrôle de légalité). Ensuite en 1983, on transfère aux communes des compétences en matière d’urbanisme : élaboration des POS, délivrance des AOS par le maire au nom de la commune.

Le département, lui a des compétences au niveau des espaces naturels sensibles : acquisition de forêts par exemple. Par ailleurs, les départements veulent être la puissance de protection des petites communes : il peut jouer un rôle de contrepouvoir.
L’Etat cherche à multiplier les documents d’encadrement qui vont s’imposer aux communes : plusieurs instruments : les DTA, les servitudes d’utilité publique (plans de protection contre les risques naturels et technologiques), les PIG… L’Etat cherche à alourdir le cahier des charges qui s’impose aux communes.
Les associations locales d’usagers. Certaines sont même agréées par le ministère de l’équipement.
Le JA est compétent pour décider de la légalité des documents d’urbanisme et des AOS. Le contentieux de l’urbanisme est très important. On a deux types de recours : celui du voisin lésé et le contentieux des associations.
Le citoyen, quand il a le choix, décide du mode d’habitat quelque soit la planification d’aménagement.
PRINCIPALES CARACTERISTIQUES DU DROIT DE L’URBANISME
Un droit lourd et complexe

On multiplie les outils et la hiérarchie des normes est très complexe.

Un droit instable

Cela à deux niveaux : au niveau de la législation (on ne cesse pas de légiférer en matière d’urbanisme) et au niveau des documents d’urbanisme (la planification stratégique est toujours obsolète).

Un droit profondément hypocrite

On fait semblant de croire que le droit d’urbanisme est un droit de police venant perturber le droit de construire. En réalité c’est le POS qui donne le droit de construire…

Ex : en 1976 on a créé le PLD (plafond légal de densité) : c’est une règle fiscale : si on a un COS de 2. Le terrain est de 1000 m². On peut donc construire 2000 m². Mais le PLD était fixé à 1 : on devait payer à la commune une somme équivalente à la surface qu’on aurait du acquérir pour le pas dépasser le PLD.

Cette mesure fiscale était révolutionnaire car on devait racheter le droit de construire à la collectivité locale : donc la règle d’urbanisme est la source même du droit de construire et non plus une limitation.

Un droit qui a une conception maximaliste du pouvoir

Il faut un PADD au service d’un projet politique qui soit présenté aux citoyens. Ce PADD est opposable aux tiers depuis la loi SRU (en plus du règlement). Dans le PADD on met les souhaits du maire.
Jusqu’ou peut aller la règle d’urbanisme ? Elle s’intéresse aux travaux, à la destination mais aussi à l’usage des bâtiments : cela va loin dans le contrôle social


1ère Partie : LE SYSTEME GENERAL DE PLANIFICATION ET DE REGLEMENTATION

Chapitre 1 : DOCUMENTS DE PLANIFICATION ET NORMES D’ENCADREMENT DE LA REGLEMENTATION DE L’OCCUPATION DES SOLS

Section 1 : Instruments de l’aménagement du territoire
Le droit de l’urbanisme est au cœur de plusieurs sources : ministère de l’environnement, de l’intérieur, de l’équipement.

La loi Pasqua 1995 prévoyait que soit institué un schéma national de l’aménagement du territoire. Ce projet n’a jamais vu le jour.

La loi Voynet 1999 pour l’aménagement durable du territoire qui a supprimé le projet utopique de la loi de 1995 et l’a remplacé par les schémas de service collectif. Il y en a 8 mis en place par un décret du 18 avril 2002. Deux schémas avaient une incidence directe sur le territoire :

  • schéma des espaces naturels et ruraux

  • schéma de service collectif de transport de marchandises et des personnes. Ce schéma a été abrogé le 8 juin 2005 : AJDA 9 septembre 2002 p.83

L’ordonnance du 8 juin 2005 allège les procédures et supprime le dernier schéma. Le temps d’élaboration de ces documents est long. Les schémas de services collectifs n’ont pas de portée juridique contraignante. Pour certains, ils servent de fondement au projet d’intérêt général (PIG).

Loi Voynet : schéma régional d’aménagement et de développement du territoire ; SRADT. Ses effets juridiques sont faibles. Il sert surtout à négocier des contrats.

Les projets d’agglomération servent de cadre à des contrats d’agglomération pour dire qui fait quoi et qui finance quoi.

Les chartes de développement de pays : dans la pratique, ils sont décevants. La loi Vonet a voulu faire de ces chartes de véritables documents d’urbanisme. La loi UH a supprimé le lien entre la charte de pays et les documents d’urbanisme.

La loi SRU a essayé de créer d’autres périmètres. Il n’y a aucune coordination entre les périmètres Voynet, Chevènement et SRU.
Section 2 : les DTA

Art L111-1 C.urb : 3 volets :

Elles précisent les modalités d’application des lois montagne et littoral.

Les DTA sont élaborées sous la responsabilité de l’Etat. On associe les départements, les régions. Une enquête publique est faite, puis le projet de DTA est approuvé par décret en CE. Les DTA ont un effet normatif accentué. Il existe une hiérarchie : loi, DTA, SCOT, PLU.

Les DTA ont été créées par la loi Pasqua du 4 février 1995. Aujourd’hui, il y a deux DTA en vigueur :

  • celle des Alpes-maritimes approuvée le 2 décembre 2003

  • celle des bassins miniers du Nord Lorrain

D’autres DTA sont en cours de création. L’objectif de la DTA des Alpes maritimes est la loi littoral.

CE 27 juillet 2005 : BJDU n°4 2005 : l’association requérante considérait que les options de la DTA s’agissant de la mise en œuvre de la loi littoral étant illégales. L’Etat voulait implanter un campus universitaire. Le TA le 6 juin 2002 a annulé le plan incompatible avec la loi littoral. Lorsque le TA a annulé le POS d’Antibes, il a raisonné au niveau de la commune alors que dans la DTA, il y a un choix d’ensemble. Le CE a jugé légitime que la DTA Alpes Maritimes. Il faut apprécier si le projet est légitime par rapport à un choix d’ensemble. Rejet. Le CE dit puisque la DTA a affirmé la loi littoral, on doit comparer par rapport à cet ensemble pour savoir s’il y a extension modérée. Ici, la DTA a un impact précis sur l’urbanisme.

Les DTA sont prises pour des endroits dans lesquels l’Etat a quelque chose à dire. La DTA sur le bassin lorrain a pour objet de définir les objectifs de l’Etat à savoir délimiter des secteurs où on ne pourra pas construire, où on ne pourra construire que de manière modérée (en raison des risques miniers).

La DTA exprime les objectifs de l’Etat sur le territoire. Bientôt, il y aura une DTA sur l’estuaire de la Seine, sûrement avec comme objectif d’agrandir le port du Havre.

Les DTA sont soumises à une étude environnementale depuis un décret de mars 2005. La DTA se limite aux objectifs de l’Etat : on ne résout pas les problèmes entre les villes de Rouen, Caen, Le Havre (par exemple des aéroports qui se concurrencent). La DTA devrait forcer ces métropoles à coopérer mais cela ne sera pas fait.

La DTA ne peut pas servir de fond à un refus d’autorisation sauf lorsqu’elle précise les modalités d’application d’une loi littoral ou montagne.


Section 3 : les documents ayant les mêmes effets que les DTA
§1 : Le SDRIF

Le SDRIF (schéma directeur de la région Ile de France) a les mêmes effets que la DTA et en même doit respecter les DTA (curieux). Pendant longtemps, le SDRIF était de la compétence de l’Etat.

Objectifs du SDRIF :

  • essayer de contenir la croissance de Paris en se focalisant sur la croissance des villes nouvelles

  • protection des espaces boisés

  • rééquilibrage entre l’est et l’ouest de la région parisienne

  • organisation des transports collectifs et favoriser les transports entre les banlieues

  • maîtriser la croissance : art L141-1. il y a une liaison avec les schémas de service collectif.

Le SDRIF est fait à l’échelle de 1/50.000e. il a les mêmes effets que la DTA, il s’impose au SCOT et au PLU. Mais cela pose un problème car le SDRIF est fait aux 1/50.000: il y a une marge de manœuvre importante pour traduire en pratique le SDRIF et notamment faire un PLU.

Le SDRIF prévoit des zones partiellement (L110-1) urbanisables. Les communes devront définir les espaces urbanisables dans le périmètre défini par le SDRIF. Il ne nie pas la marge de manœuvre des collectivités.

Les documents locaux d’urbanisme doivent être compatibles avec le SDRIF. Mais qu’est ce que la compatibilité ? Il y a eu une dérive quand on a analysé la compatibilité comme la conformité.

CE, 15 octobre 2004 « Commune de la Rochette » : le SDRIF prévoyant que les espaces boisés devaient être protégés et qu’il ne devait pas y avoir d’urbanisation à moins de 50 m de la lisière des massifs forestiers supérieurs à 50 Ha. La commune crée une ZAC pour une urbanisation. Le permis de construire des maisons individuelles est annulé car non-conforme au SDRIF. Pour le CE, il ne faut pas raisonner en termes de conformité. La compatibilité signifie ne pas contrarier les objectifs du SDRIF. Le CE désapprouve les juges du fond : pour lui cela ne contrarie pas le SDRIF compte tenu de l’échelle du territoire concerné (0,5 et 0,75%)

Loi 31 décembre 1993 relative à la construction d’un stade à St Denis pour la coupe du monde. Cela fut autorisé nonobstant toutes dispositions contraires des schémas et plans d’urbanisme. La loi est bien supérieure au SDRIF, DTA…

Le SDRIF vaut le SRADT.

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