Bibliographie perinet-marquet urbanisme et Construction Montchrestien 2004 soller-couteaux droit de l’urbanisme Cours Dalloz 2000 Droit de l’aménagement Dalloz Moniteur perignon le nouvel ordre urbanistique mazeaud «la loi n’est pas faite pour affirmer des évidences, émettre des vœux ou dessiner l’é








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§2 : Le contrôle de légalité


    • Le principe de compatibilité limitée

Art L111-1-1 sur les DTA : quand il y a DTA, SCOT et PLU, la compatibilité ne l’est que par rapport à la norme immédiatement supérieure.


    • Le principe de la compatibilité différée

Imaginons un SCOT approuvé le 27 juillet 2008. On a 3 ou 4 PLU existants et approuvés non compatibles avec le SCOT. Ces PLU sont-ils pour autant illégaux ? Il s’agit de la compatibilité différée. On a 3 ans pour mettre le PLU en compatibilité avec le SCOT approuvé postérieurement. Cela sauvegarde la sécurité juridique. Cela ne joue que pour le PLU.
L’art L126-1 crée dans chaque département une commission de conciliation composée à parts égales d’élus communaux et de personnes qualifiées désignées par le préfet. La commission est saisie par le préfet quand il y a des conflits entre communes et formule en temps besoin des avis et propositions. Elle n’a pas vraiment de rôle mais un peu d’influence car ses propositions sont publiques. Personne n’est lié par ces propositions.


Chapitre 2 : REGLES LOCALES

DU POS OU PLU
La commune est compétente pour élaborer le PLU. C’est une compétence de droit sauf s’il existe un établissement public de coopération intercommunale.

  • Les communautés de communes : il n’y a pas de seuil de population défini. L’initiative vient du préfet ou du conseil municipal. Il faut un accord à la majorité qualifiée.

  • Les communautés d’agglomération : il y a un seuil de 50.000 habitants. Elles sont à l’initiative des communes

  • Les communautés urbaines : en 66, le seuil était de 50.000, il est ensuite passé à 20.000 aujourd’hui depuis 99, il est de 500.000 habitants. Il en existe 4 : elles sont définies par la loi

Récemment, la création de 3 périmètres d’opération national a été annoncée.
Le PLU doit couvrir l’intégralité du territoire communal ou inter-communal : c’est important car on avait des dérives en matière de POS (POS partiels). Il n’est pas possible de faire un PLU partiel. Il existe une exception : dans certains secteurs, on ne peut pas faire de PLU : dans les secteurs sauvegardés : ils restent soumis à la compétence de l’état et sont soustraits au PLU (Marais par exemple). Ce sont donc des enclaves.



  1. CONTENU DU PLU


Rapport de présentation : art L123-2 : il doit exposer le diagnostic, il analyse l’état initial de l’environnement, il explique les choix retenus pour établir le PADD. Il vaut principalement évaluation environnementale. Ces exigences environnementales sont renforcées par le droit communautaire. Cela va être une grande source de contentieux.
PADD : la loi SRU a été extrêmement ambitieuse au sujet du PADD. Inquiétude chez les élus locaux. Les prescriptions sont opposables dans les conditions de L123-5. Décret 25 mars 2001 : un document aussi flou contenant un catalogue d’objectifs et de choix est opposable aux opérations comme les PC ! On confond donc le PADD (politique du projet) et le règlement (technique de la règle). Les élus locaux ont exigé une clarification. La loi UH dit que le PADD est un document analogue à une déclaration de politique générale, au débat d’orientation budgétaire. Il n’a plus d’opposabilité aux tiers : on revient en arrière. Le PADD peut se traduire par des orientations d’aménagement plus détaillées en ce qui concerne une zone particulière (schéma d’aménagement d’une future zone à urbaniser par exemple) mais elles ne sont pas opposables aux opérations, mais les travaux devront être compatibles avec ces orientations.
Documents graphiques : plan de zonage : ils font apparaître les différents types de zones. Les textes relatifs au POS ou au PLU délimitent des zones.

        • Zones U : zones urbaines art R123-5 : peuvent être classés en zone urbaine les secteurs déjà urbanisés ou les secteurs déjà viabilisés (les équipements existants ont une capacité suffisante pour desservir les constructions implantées). Compte tenu des équipements, le PC peut être refusé sur le fondement de l’art L421-5. En principe, cet article ne peut être employé dans les zones U car par définition ces zones sont déjà viabilisées. Pourtant le CE a jugé que c’était une question de fait : bien que le terrain soit en zone urbaine, le maire est en droit de refuser le PC car les équipements ne sont pas suivants. (sorte d’EMA d’avoir englobé ce terrain dans une zone U).

Zones spécifiques pour les emprises ferroviaires ? Pendant longtemps, on a dit qu’il fallait faire un zonage spécifique pour l’exploitation du chemin de fer. Une circulaire dit qu’il faut changer de politique : il n’y a aucun fondement juridique pour que ces zones fassent l’objet d’un zonage spécifique. Il faut juste veiller à ce que les constructions, installations soient permises par le règlement.

        • Zones AU : zones à urbaniser : elles peuvent être classées en zones AU les secteurs naturels de la commune destinés à être ouverts à l’urbanisation. Au temps des POS, c’étaient les zones NA. Quand seront-elles ouvertes à l’urbanisation. Les textes ont repris une distinction qui existait pour les POS entre :

          • zones UA strictes (les voies publiques, réseaux d’assainissement, d’eau, d’électricité.. à la périphérique de la zone AU ne sont pas suffisants pour permettre les constructions : l’ouverture à l’urbanisation nécessitera une modification du PLU pour passer la zone AU en zone U). Cette zone est gelée en attente de la réalisation des équipements pour pouvoir l’urbaniser. Mais quand sont-ils à urbaniser : dans 5 ans, dans 10 ans ? C’est là que le PADD doit préciser ces questions

          • zones UA alternatives : art R123-6. dans cette zone on autorise l’urbanisation dans le cadre d’opérations d’ensemble d’au moins tant d’ha. La zone n’est pas gelée. Elle peut être ouverte tout de suite à l’urbanisation mais sous plusieurs conditions : grosse opération d’ensemble (lotissement de 50 pavillons par exemple). C’est le lotisseur qui réalisera les voiries, équipements et réseaux de distribution qui manquent.

            • Zones A : zone agricole (ancienne zone NC) : voir plus tard. Art R123-7 : il s’agit des zones à protéger en raison de leur potentiel agronomique ou agricole…

            • Zone N : zone naturelle et forestière : secteurs à protéger en raison de la qualité des sites : art R123-8. Intérêt historique, esthétique. Les constructions sont autorisées dans des secteurs de taille et de capacités d’accueil limités. Idée de mutation économe de l’espace. Elles ne doivent porter atteinte ni à la sauvegarde des paysages, des sites, des zones agricoles…

Zones NB : zones déjà partiellement urbanisées desservies partiellement par des équipements qu’il n’est pas prévu de renforcer et qu’il n’est pas prévu de renforcer. La loi SRU a supprimé les zones NB dans les PLU. Au moment du passage des POS au PLU, si on les reclasse en zone N, il y a atteinte aux droits acquis (cela semble une charge spéciale et exorbitante permettant l’indemnisation)

  • Zonages particuliers :

    • Les emplacements réservés : art L123-1 8° C.urb : les PLU peuvent fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, des installations d’intérêt général et des espaces verts. Le terrain frappé de cette servitude d’emplacement réservé est inconstructible : le PC est refusé de plein droit. Le bénéficiaire de l’emplacement est le futur MO de l’opération d’intérêt général (si c’est un campus universitaire, c’est l’Etat ; si c’est une caserne, c’est la commune). La contrepartie est le droit de délaissement : on peut mettre le bénéficiaire en demeure d’acquérir. Après délai et accord amiable sur le prix. Si pas d’accord sur le prix, on peut saisir le juge de l’expropriation, qui fixe le montant de l’indemnité. Le juge évalue le terrain abstraction faite de la réserve (servitude non aedificandi). Parfois la commune se dépêche de modifier son plan pour supprimer la réserve et faire échec au droit de délaissement. On peut acheter un terrain en emplacement réservé, mais ce sera au prix du terrain grevé de la servitude. Si la commune abandonne le projet, elle lève l’emplacement réservé, alors on aura fait une bonne affaire.

    • Les espaces boisés classés : art L130-1 C.urb : quand la commune ne veut pas que des bois soient abattus, elle les classe en EBC. On peut faire des zones d’EBC « à créer », mais en pratique, cela ne s’est jamais vu. On ne peut pas détruire un arbre sans autorisation de coupe et d’abattage. Si on cède les 9/10e du terrain à l’état, on aura droit de construire sur le 1/10e restant. Mais cette procédure est rarement mise en application.

Pour ces deux catégories, ces servitudes existaient déjà au temps du POS. Ce n’est pas le cas pour les suivantes (nouvelles depuis le PLU).

    • Les servitudes de l’art L123-2 C.urb :

            • a) secteurs en attente d’un projet d’aménagement global : dans une zone U (uniquement), on a un secteur sur lequel la commune veut intervenir : elle veut faire un projet d’aménagement global mais elle ne sait pas encore vraiment quoi : cette servitude interdit dans le périmètre pour une durée de plus de 5 ans tout projet de construction. Le terrain est gelé. Il existe des tempéraments, notamment l’extension des constructions existantes. En contrepartie, il existe aujourd’hui un droit de délaissement. Le POS ne prévoyait pas une telle procédure, mais il prévoyait des zones NA et on détournait la procédure de la zone NA pour arriver au même but (procédés illégaux) : la CEDH sanctionnait ses pratiques sur le fondement de l’art 1er du premier protocole additionnel à la CEDH (droit au respect des biens). Les POS qui sont encore en vigueur peuvent adopter une telle procédure par modification.

            • b) emplacements réservés au logement social : dans les zones U, le PLU peut délimiter des emplacements en vue de la réalisation dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logement qu’il définit. Selon une réponse ministérielle, cette possibilité n’est pas réservée au logement social mais s’applique à tous les logements qui manqueraient sur la commune : logements étudiants, logements saisonniers… en contrepartie, il existe un droit de délaissement.

            • c) : si on veut créer une voie, on peut faire un emplacement réservé. Mais si on est à un stade où on n’a qu’un tracé de principe, cet article permet de délimiter les terrains (et non les parties de terrains) qui peuvent être concernés par les équipements car on ne connaît pas l’emprise précise. On a un droit de délaissement sur l’ensemble du terrain concerné.

            • d) servitude sur l’eau : voir plus tard

    • Les secteurs de reconstruction sur place : art L123-1 5° C.urb et L 123-11 e) : le PLU peut délimiter des zones dans lesquelles la reconstruction peut être imposée ou autorisée avec une densité au plus égal à la densité auquel il était initialement bâti nonobstant les règles du POS. Il s’agit du COS de fait. Le POS de Paris a des COS ridicules par rapport à la densité réelle effective (par exemple, Place d’Italie, le COS pouvait être de 6, 7 ou 8 mais il était de 3). A l’époque, on pouvait dépasser le COS, mais il fallait payer. On fixait donc des COS bas pour que les gens paient. Le POS n’a jamais voulu reconnaître ce vice congénital. Le CE a condamné ce mécanisme. Pour remédier à cela, le législateur permet d’appliquer à la construction un COS de fait au lieu du COS bas applicable à la construction préexistante qui a été démolie (volontairement)

    • Les secteurs de curetage : art L123-1 10° : le PLU peut délimiter un secteur où on peut subordonner la délivrance des PC à la démolition de tout ou partie des bâtiments existants.

    • Les secteurs de plan masse : art R123-12 4° : les documents graphiques délimitent dans les zones U et AU les secteurs pour lesquels un plan de masse en 3 dimensions fixe les règles spéciales. Ce n’est pas un simple plan qui impose la compatibilité, mais c’est le projet, la maquette des constructions en 3 dimensions. C’est rarement utilisé.

    • Les terrains urbains cultivés à protéger : cela a été créé pour protéger les zones de maraîchage


Règlement : les règles sont facultatives. Art R123-9 C.urb : « le règlement PEUT comprendre ». Il y a 14 articles que peut comprendre le règlement. Seulement deux règles sont obligatoires : celles relatives à l’implantation des constructions par rapport aux voies et limites du terrain.
Art 1 et 2 : occupations et utilisations du sol (OUS) interdites ou soumises à autorisation particulière : par exemple sont interdits les lotissements. Ici s’amorçent des distinctions selon la destination des bâtiments : habitation, hébergement hôtelier, bureaux, commerce, industrie, agricole, entrepôt, service public, intervention collectif : la destination d’un bâtiment est ce pour quoi le bâtiment est conçu. CA Douai : une zone réservée à la réalisation de villas et pavillons : cette disposition n’interdit pas de réaliser des villas.
Art 3 : accès aux voieries : toutes les constructions doivent être accessibles ou conditions d’accessibilité pour les handicapés. Cet article peut prévoir la largeur minimale des voies privées à créer
Art 4 : desserte par des réseaux publics d’électricité, d’eau et d’assainissement. Obligation se raccorder aux réseaux collectifs. On peut construire avec des réseaux individuels. Dans ces cas la commune s’engage à assurer le contrôle des réseaux individuels. De plus en plus le Plu contient des prescriptions en ce qui concerne l’eau pluviale : bassins de rétention par exemple.
Art 5 : règle de la superficie minimale des terrains : il y a une grande différence entre le POS et le PLU :

  • POS : on parlait de caractéristiques minimales du terrain : on cherchait avant tout à favoriser le regroupement de parcelles mal implantées. On avait une règle de superficie minimale et puis des normes relatives aux dimensions du terrain. On avait des règles bizarres : on peut inscrire dans le terrain un rectangle de xm/xm ou un cercle de xm de rayon.

  • PLU : la loi SRU interdit d’édicter des règles sur la dimension des terrains car elle privilégie le renouvellement urbain. A partir de là, elle ne veut pas que les PLU puissent interdire les constructions sur des petites parcelles délaissées en milieu urbain. Façade sur rue, front sur voie… Le PLU voulait qu’il n’y ait aucune prescription sur la forme des terrains, mais de surcroît les auteurs de la loi SRU ont voulu interdire les règles de superficie minimale SAUF quand la règle était faite pour des raisons liées à l’assainissement individuel. C’est le cas de figure dans lequel on peut édicter une telle règle. Cela s’explique par des raisons de politique de renouvellement urbain et de mixité sociale : si on fixe haut la superficie minimale, cela ne donne accès aux terrains que les populations plus aisées. Mais de nombreux maires étaient attachés à cette règle de superficie minimale : ils veulent préserver les secteurs de maisons traditionnelles. La loi UH a donc rajouté un codicile à l’article « 5° ou lorsque la règle est justifiée pour préserver l’urbanisation traditionnelle ou l’intérêt paysager de la zone considérée. Cette règle dit il faut 1.000 m² pour faire un bâtiment mais elle ne dit pas forcément qu’il faut 2.000 m² pour construire deux bâtiments (il faut vérifier : parfois le POS dit qu’il faut n x 1.000 m² mais pas toujours).


Art 6, 7 et 8 : règles d’implantation et de construction : c’est le cœur du règlement : ces articles montrent la forme urbaine qu’on veut encourager ou dissuader. On va donc avoir une influence sur la morphologie urbaine.

  • règles d’implantation par rapport à la voie publique : art 6 : liberté totale aux auteurs du règlement d’édicter telle ou telle règle, mais la règle en l’absence de POS (RNU) est que la hauteur doit être égale à la distance de la voie publique (h = L)

Si le POS dit qu’il s’agit de règles d’implantation par rapport aux voies publiques et privées : pas de pb.

Si le POS dit qu’il s’agit de règles d’implantation par rapport aux voies sans précision : le TA considère que cela ne s’applique qu’aux voies publiques. Pour les voies privées, alors on appliquera les règles de l’article 7 (règles par rapport aux limites séparatives).

  • règles d’implantation par rapport aux limites séparatives : art 7 : la encore, liberté totale : on peut imposer des règles de recul importantes. Dans le RNU, L = H/2 : plus on veut monter en hauteur du bâtiment, plus il faut s’éloigner de la limite séparative.

  • règles d’implantation des constructions les unes par rapport aux autres : 4m entre les bâtiments minimum. Le bâtiment en face doit être moins haut tel qu’il existe un angle de 45° partant de la fenêtre.

Certaines règles subordonnent l’implantation à l’accord du voisin : il faut joindre l’accord du voisin à la demande de PC : ces règles sont elles légales ? la doctrine administrative a longtemps condamné une telle pratique mais le CE a validé de telles règles : elles peuvent légalement figurer dans un règlement d’urbanisme.

Le POS peut définir des règles selon lesquelles l’emprise au sol (CES) ne peut dépasser x% de l’assiette foncière du terrain.

Qu’est ce que l’emprise au sol ? Est-ce la base du bâtiment ou la projection au sol du bâtiment ? Le conseil d’Etat a pris position : soit le POS définit l’emprise au sol comme la base du bâtiment (conception étroite) ou comme la projection au sol (conception élargie) : le PLU est libre de donner une définition stricte ou élargie de l’emprise au sol. Mais si le PLU ne dit rien, le CE considère qu’il faut retenir la conception étroite car plus favorable au constructeur.

Qu’est-ce que la hauteur du bâtiment ? Comment est-elle calculée ? Se sont posées de nombreuses questions en contentieux. On calcule la hauteur par rapport au sol naturel avant tous travaux. Le PLU peut dire que la hauteur est celle du sol naturel jusqu’au faîtage exception faite de tous ouvrages techniques comme les cheminées ou superstructures. Mais si le POS ne donne aucune définition de la hauteur : pour le CE, ce n’est pas une hauteur au faîtage mais une hauteur à l’égout du toit.

Si le POS définit une règle en niveau : plusieurs niveaux sont autorisés : R + 5 = 6 niveaux autorisés avec par exemple une limite de 18m. Peut-on créer des logements dans les combles. Parfois le POS dit R+5 avec combles aménageables. Les constructeurs savent tirer parti des failles des règles d’urbanisme pour construire plus.
Art 11 : aspect extérieur des constructions : il peut faire 3 lignes comme 4 pages. Certains PLU y donnent des listes de matériaux interdits. Il y a des recommandations sur les couleurs. Elles ne sont pas obligatoires mais il existe des articles du RNU qui sont d’OP, opposables : art R111-21 : le PC peut être refusé si le PC n’est pas en harmonie avec l’environnement.
Art 12 : règles relatives aux places de stationnement. Avant, ces règles étaient des minima : places minimums à construire. De plus en plus, avec le développement des transports dans les grandes villes. Aujourd’hui, on a changé de politique : on est pas loin d’interdire la construction de places de parking, notamment quand la zone est couverte par un PDU. Il y a des règles différentes pour les logements sociaux (art R127-1 C.urb).

Le PLU peut prévoir qu’on devra payer une somme à la ville si on ne réalise pas les emplacements et qu’on y était obligé. La ville doit ensuite affecter cette somme à la réalisation de parcs publics de stationnement.

En ce qui concerne les grandes surfaces soumises à autorisation (hypermarchés ou multiplex cinématographique), on doit respecter les places de parking. La loi SRU impose un ratio en matière d’emprise au sol affectée au stationnement. Si on a une superficie de 1.000 m² de bâtiments affectés au commerce, le parking ne peut pas dépasser 1.500 m² d’emprise au sol. (une fois et demi). Mais même s’il peut étaler, il peut faire les parkings sur différents niveaux.
Art 13 : aménagement des abords des habitations : 30% doivent être des espaces verts
Art 14 : COS : densité de fait : Nb de m² SHON .

Superficie de terrain

La SHOB est la somme des surfaces de plancher. On ne prend pas en compte les escaliers qui ne sont pas des surfaces de plancher.

Pour calculer la SHON, on fait des déductions à partir de la SHOB : art R112-2-2 :

  • on déduit les surfaces de plancher des combles ou locaux non aménageables pour l’habitation ou une activité

  • on déduit ce qui n’est pas hors d’air ni hors d’eau : on enlève les balcons

  • on déduit aussi les locaux à finir (garages) et les surfaces non closes en rez-de-chaussée (mais dès qu’il y a une grille, cela devient clos)

  • on opère une déduction forfaitaire de 5% pour favoriser les travaux d’isolation thermique et phonique.

  • Lorsqu’on fait une réfection de locaux d’habitation, on bénéficie d’une déduction forfaitaire de 5 m² par logement quand travaux résultant de la mise en conformité de locaux d’habitation et fermeture de balcons et loggias. Mais les coursives ne sont pas déduites.

Le COS est la densité autorisée quand on construit ou transforme un bâtiment. Si le COS est de 1, c’est qu’on peut faire 1.000 m² de SHON sur 1.000 m² de terrain.

Le COS permet de gérer la densité. La loi SRU a voulu le supprimer. Mais le COS et la superficie minimale des terrains sont les deux règles les plus importantes aux yeux des élus. Le COS est différent en fonction de la destination : habitation, bureaux…

Si terrain de 2.000 m² : 2 pour l’habitation, 0,8 pour les bureaux…. On fait un programme de 3.000 m² de SHON d’habitation. Que reste-t-il pour faire des bureaux ? Il nous restera 500 m² de terrains utilisables avec un COS de 0,8 ce qui nous donne 400 m² de bureaux.

COS alternatifs : parfois, le PLU prévoit un COS de base et un COS plus élevé pour les travaux sur tant de m² : incitation au regroupement à l’amiable pour pouvoir plus construire.
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