Bibliographie perinet-marquet urbanisme et Construction Montchrestien 2004 soller-couteaux droit de l’urbanisme Cours Dalloz 2000 Droit de l’aménagement Dalloz Moniteur perignon le nouvel ordre urbanistique mazeaud «la loi n’est pas faite pour affirmer des évidences, émettre des vœux ou dessiner l’é








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Une simple commission extra municipale ne suffit pas


CE 27 mars 92 Association Sauvons le bois de Vincennes Req. 109868 et CE 24 mai 95 Ville de Meudon R 150360.

La consultation est obligatoire sous peine d’annulation du projet de PAZ ou exception d’illégalité des autorisations individuelles( sauf le vice non substantiel de la délibération d’organisation de la concertation). On peut modifier le projet initial sauf dans ses options essentielles CE 18 mars 94 co propriété Le Melchior R 136634.
La création de la ZAC n'est toujours pas soumise à enquête publique : CE 17 10 80 Bert p 370 cl Labetoulle sauf en cas d'élaboration anticipée d'un PAZ R 311 16 1.

Mais il faut une ou plusieurs enquêtes publiques pour déclarer d’utilité publique les opérations d’aménagement, les expropriations et acquisitions qui s’ensuivent et prévues par le dossier de réalisation dûment approuvé. .

Question, l’enquête publique du PLU peut-elle couvrir les opérations prévues dans le dossier de réalisation ?



  1. Le contenu du dossier de création(R 311 3) répond au principe du bilan.


a) Le dossier exemple

Vues 13-24 Exemple Chapelle Heulin

b) Synthèse

Il faut donc une étude de l'impact , des conditions techniques et physiques de l'opération, du fonctionnement, des aspects sociaux , économiques et financiers.

  • Rapport de présentation avec étude d’environnement

  • Etude d’impact

  • Plan de situation

  • Plan de délimitation

  • Indication du mode de réalisation

  • Suspension ou non du régime TLE

  • Programme global des constructions : densités.


Les éléments obligatoires de l’acte de la création sont :

  • le ou les périmètres.

  • le programme global prévisionnel des constructions à édifier à l'intérieur de la zone.

  • le mode de réalisation choisi relève soit des 1o (régie) et 2o (cpa) de l'article R. 311-6, soit du 3o(personne privée) du même article,

  • le régime applicable au regard de la taxe locale d'équipement. (TLE forfaitaire ou participations)

L’absence d’un de ces 4 éléments rendrait la ZAC illégale. Alors sans doute que le juge apprécierait plus souplement l’insuffisance technique des autres éléments contenus dans le dossier d’étude de la création. Ce qui relève de la prise en compte de l’environnement est encore une fois confiné dans les études préalables et ne conditionne qu’indirectement la légalité de la création de la ZAC.
Le plan de financement a glissé du dossier de création vers le dossier de réalisation, ce qui est logique.
Le programme prévisionnel ne concerne plus seulement les équipements publics mais l’ensemble des constructions. Ce qui est conforme à l’approche globale de l’urbanisme.

Il répartit la prise en charge de construction et d'entretien qui servira au calcul des participations forfaitaires.
Les principaux effets juridiques:
Deux effets doivent disparaître :

- le POS reste applicable jusqu'à l'approbation d'un PAZ

- En l'absence de POS et de PAZ, application du RNU
Les effets maintenus
Effets sur les autorisations d’urbanisme :

  • adaptation du PLU par la commune

  • Sursis à statuer de deux ans L 111-7, L 111-8, L311-2 ce peut être dans l’attente des modifications des règles d’urbanisme en vigueur.

Effets sur le régime foncier :

  • le DPU ou la ZAD préexistants s’appliquent mais pas de droit spécifique de préemption du fait de la création de la ZAC. La commune peut appliquer le DPU au périmètre.

  • Droit de délaissement du propriétaire ( L 230-1 et 6 : droit commun).

  • L’acte de création supprime les droits de rétrocession ou de priorité au profit de l’ancien propriétaire ou de l’acquéreur évincé.



II La réalisation de la ZAC
Vues 25-26
A-La procédure de réalisation
Les éléments de la réalisation :

- l'acquisition des terrains

- l'équipement des terrains

- la revente

- la construction conforme au PLU

- les conditions financières
Les modalités de réalisation

Vue 27

L’ancienne rédaction du code prévoyait trois modes de réalisation :

  • La régie, qui demeure :La personne publique est son propre aménageur, responsable du risque financier et soumise au régime du marché de travaux.

  • Le mandat exécuté par un établissement public d’aménagement pour le compte de la collectivité.

  • La concession à un EP ou une SEM.

La convention à toute personne physique, morale, publique ou privée compétente. Le contractant supportait les frais financiers de commercialisation . Pas d’expropriation ni de préemption à son profit. Signature dès approbation du plan des équipements et avec la base forfaitaire de SHON.
La nouvelle rédaction du code a clarifié le système.

Vues 28-30

Commentaire du texte.
Article L300-4 modifié Loi SRU

L'Etat, les collectivités locales ou leurs établissements publics peuvent confier l'étude et la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent livre à toute personne publique ou privée y ayant vocation

Lorsque la convention est passée avec un établissement public, une société d'économie mixte locale définie par la loi n° 83-597 du 7 juillet 1983, ou une société d'économie mixte dont plus de la moitié du capital est détenue par une ou plusieurs des personnes publiques suivantes : Etat, régions, départements, communes ou leurs groupements, elle peut prendre la forme d'une convention publique d'aménagement. Dans ce cas, l'organisme cocontractant peut se voir confier les acquisitions par voie d'expropriation ou de préemption, la réalisation de toute opération et action d’aménagement et équipement concourant à l’opération globale faisant l’objet de la convention publique d’aménagement ».
( Art L 300-5 nouveau : La collectivité contractante décide de participer financièrement au coût de l’opération : (apports en argent ou en nature) (montant de la participation) (modalités du contrôle)
Les organismes mentionnés à l’alinea précédent peuvent se voir confier le suivi d’études préalables nécessaires à la définition des caractéristiques de l’opération dans le cadre d’un contrat de mandat les chargeant de passer les contrats d’études au nom et pour le compte de la collectivité ou du groupement de collectivités.

Lorsque la convention publique d’aménagement porte sur une opération de restructuration urbaine, l'organisme cocontractant se voit confier la réalisation de toutes opérations ou actions ou de tous aménagements ou équipements de nature à favoriser une politique de développement social urbain telle que définie à l'article 1er de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville. Dans ce cas, la CPA peut inclure des actions d'insertion professionnelle et sociale en faveur des habitants des grands ensembles ou quartiers d'habitat dégradé mentionnés au 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire

Les dispositions du chapitre IV du titre II de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques ne sont pas applicables aux concessions ou conventions établies en application du présent article.

La convention publique d’aménagement peut prévoir les conditions dans lesquelles l’organisme cocontractant est associé aux études concernant l’opération et ,otamment à la révision ou la modification du PLU


  • Le débat sur la convention publique d’aménagement

Vues 31-35

On s’est interrogé sur les garanties anti-corruption de la loi Sapin de 93 expressément écartée par la loi Bosson cf. alinea de L 300-4.et donc sur la nature juridique des concessions d’aménagement.
Le législateur a pensé régler le problème en créant la convention publique d’aménagement passée avec tout Etablissement public ou SEM compétent au plan technique, juridique et financier. Convention qui n’est pas soumise aux règles de la loi SAPIN en raison de la règle de l’intuitu personnae dans le choix du contractant par une collectivité qui bénéficie de la liberté d’administration.

Il n’empêche que la CJCE pourrait bien procéder à une requalification car ces opérations comportent bien des travaux publics

Or le code des Marché publics article 378 transcrivant le droit européen définit les marchés de travaux comme :

«  les contrats ayant pour objet de réaliser, de concevoir et réaliser ou de faire réaliser, par quelque moyen que ce soit, tous travaux ou ouvrages de bâtiment ou de génie civil ».

Et la CJCE n’a écarté les missions mixtes de travaux et de cessions de biens de la définition des marchés de travaux publics qu’en raison du caractère marginal de ces travaux. Ce qui est loin d’être vrai pour la plupart des ZAC. CJCE 19 avril 1994 Gestion hôtelière internationale SA Revue Droit immobilier 1994 p 441.
B- La maîtrise du foncier par l'aménageur public et le promoteur privé.
Cas des ZAC financières où la collectivité publique n'achète rien et se contente d'orienter l'action des promoteurs qui paieront les participations. Elles ne semblent pas avoir beaucoup d’avenir.
Selon la JP, l'expropriation peut intervenir avant la définition du périmètre. Ce 8 3 74 Cts Challe p 1210. En effet, ce n’est pas la ZAC qui permet les expropriation  mais la DUP d’expropriation qui la suit. Elle peut intervenir avant la création de la ZAC à condition que le projet soit précis. Les terrains peuvent être cédés de gré à gré à l’aménageur au prix plancher de leur achat. La DUP peut déléguer l’expropriation à l’aménageur en CPA.
(L 332-9). La maîtrise de la totalité des terrains n’est pas nécessaire. En régie on acquiert l’assiette des équipements publics que l’on finance par les participations des constructeurs dans le cadre d’un programme d’aménagement d’ensemble.
Les terrains préemptés peuvent être revendus à l’aménageur s’il les utilise selon L 210-1.Le DPU peut être délégué à un EP ou SEML en CPA.
Les cessions de terrains peuvent être faites avant l’achèvement des travaux.

Bilan annuel et tableau récapitulatif au CM.
Nous verrons le droit de délaissement, le droit de rétrocession ramené à 5 ans, et les établissements publics fonciers à propos du DPU

Vues 36-37

III- Modification, suppression ou achèvement de la ZAC

« Suppression ou modification d'une zone d'aménagement concerté


« Art. *R. 311-12. - La suppression d'une zone d'aménagement concerté est prononcée, sur proposition ou après avis de la personne publique qui pris l'initiative de sa création, par l'autorité compétente, en application de l'article L. 311-1, pour créer la zone. La proposition comprend un rapport de présentation qui expose les motifs de la suppression.

« La modification d'une zone d'aménagement concerté est prononcée dans les formes prescrites pour la création de la zone.

« La décision qui supprime la zone ou qui modifie son acte de création fait l'objet des mesures de publicité et d'information édictées par l'article R. 311-5. »
R 311-12 Modification = parallélisme des formes.
Suppression dans les formes de la création. Peut intervenir à tout moment et par suite de la rupture du contrat. La responsabilité contractuelle de la collectivité est engagée.
L’achèvement est constaté à la fin du programme public et au terme de la convention. Même si toute la constructibilité n’est pas utilisée.
Les conséquence de ces deux actes : fin de toutes les règles de TLE, délaissement, division foncière, urbanisme et architecture. L’annulation juridictionnelle a les mêmes effets.
§6 : Quelques problèmes contentieux posés par la ZAC
Quelques uns de ces problèmes n’ont plus lieu d’être . renvoi aux TD pour complément.
I - Le respect des principes d’urbanisation par la localisation des ZAC


  1. Exemple des ZAC littorales : notion de continuité et d’urbanisation limitée CE 12 193 commune de Gassin

  2. Exemple des ZAC de montagne continuité et hameau nouveau L 1453 et 5 CE commune de Cipières cité supra.

Le juge limite l’usage de la notion de hameau CE 9 10 89 Fédération des sociétés pour l’étude, la protection et l’aménagement de la nature dans le Sud Ouest r.893
On remarquera la différence de sévérité du juge, plus laxiste avec la PCPE dans les rapports de POS qu’avec l’exigence d’étude d’impact dans les ZAC.


  1. La reconversion de la ZAC notamment en espace naturel.

CAA Marseille 8 12 99 97MA05159 commune de Pennes Mirabeau jurisdata710409

On peut modifier une ZAC pour sauvegarder des espaces naturels non encore aménagés s’ils forment avec l’espace déjà construit un ensemble cohérent.

Le juge considère donc les espaces naturels comme un équipement public intégré dans une opération complexe. Il en ressort que la ZAC peut être utilisée pour la sauvegarde d’espaces naturels (L 311-1) alors que ce sont des actions u opérations d’aménagement L 300-1. C’était un arrêt étrange et qui ouvre la porte à une échappatoire : réduire les ZAC en Espaces naturels au cœur des zones U au lieu de les clore par la procédure normale qui oblige à faire les bilans. Confirmation CE SCI Cité Haute en Provence. 07 07 2000. Légalisation par SRU


  1. Pas de ZAC en dehors des zones urbanisées de la commune TA Versailles 24 2 98 Association des propriétaires de l’Ile de Mignaux / commune des Carrières-ss-Poissy - Le Moniteur 4 9 98 cahier détachable. L’approbation postérieure du POS ne peut régulariser l’arrêté préfectoral a posteriori. Ceci clôt le débat entre les partisans de la création hors zone urbanisée dans les communes sans POS et les tenants de la constructibilité limitée, au profit de ces derniers. Désormais on peut faire une ZAC en dehors des zones urbanisées mais pas en contradiction avec le SCOT.

  1. CAA Lyon 31 12 96 AIDE /commune de Grimaud 93 LY01323 PA 11 6 97 EMA d’une délibération créant une ZAC dans un espace encore naturel pour 56 000 m2 et 3000 habitants et intégralement dans une ZNIEFF qui traduit l’intérêt écologique des terrains litigieux




  1. CE 29 11 96 Sté de développement du Dramant Agay r ; 129241

Un cas scandaleux de rejet de l’EMA pour des constructions en loi littoral.
CE 15 mars 99 Commune du François n°132492

PAZ annulé pour méconnaissance de L 121-10 (risques naturels) et références vagues à une étude pour le parti d’aménagement

II – L’incompatibilité de la ZAC avec un schéma directeur. R 122-27
Depuis 78 le juge administratif, notamment le TA de Versailles rappelait cette compatibilité obligatoire, renforcée par la loi SRU.
CE 9 6 82 Association de sauvegarde des espaces verts de Mont d’Or 216

- La ZAC peut être compatible avec le SD et pas le PAZ CE 5 10 90 Commune de Levallois Perret AJDA 91 p 29. Ce problème disparaît.

- Application de la théorie des opérations complexes : on invoque l’illégalité de la ZAC contre le PAZ CE 13 3 79 Valentini 133 sauf exception L 600-3.

Mais le juge hésite à donner une portée trop normative aux SD sauf si ceux-ci sont très précis. CE ville de Paris 8 novembre 93 et Ville de Paris /M parent 3 décembre 93 ( pb d’espaces verts jugés insuffisant (EMA) par le TA. L’hésitation devrait sauter du fait de l’exigence de respect du SCOT pour l’urbanisation d’un espace naturel.

III ZAC et DUP : indépendance des procédures

Principe d’indépendance des procédures dont le fondement est différent. Donc l’illégalité d’une ZAC n’entraîne pas ipso facto celle de la DUP. CE 28 10 87 Association pour la défense des sites et des paysages r 327.

Ou CE 23 octobre 98 Association…Mont d’Or «  l’absence d’utilité publique d’une ZAC est sans influence sur la légalité de la délibération instituant la convention ».
Il y a cependant trois exceptions :


  • l’annulation de la ZAC prive la DUP d’objet, donc de base légale

CE 18 2 98 SA GRC Emin r.126326 BJDU 3 98 cl JD Combrexelle.

  • l’illégalité de la ZAC pour incompatibilité avec un SD ou autre DU supérieur entraîne l’illégalité du projet d’aménagement donc de la DUP. CE 27 mai 98 Cmme de Levallois-Perret Semalrep req.160403.



  • (Exception caduque)lorsque le dossier de PAZ soumis à enquête contient tous les éléments du dossier de DUP il vaut enquête d’utilité publique CE 12 juin 97 Commune de Houilles BJDU 97 p


DUP anticipant une future ZAC : l’opération projetée doit atténuer le déficit des logements sociaux CE 6 3 87 Ministre Int. Et Décent./ Cmme de St Egrève et SARL European Homes
Compte tenu des besoins de logements individuels la ZAC de Besançon est d’utilité publique nonobstant l’atteinte à la propriété et autres inconvénients CE 26 10 90 Mme Vieille n° 65 321.
Application du bilan coût avantage à une ZAC renforçant la vocation tertiaire d’un centre ville, le regroupement des services communaux et la répartition des équipements scolaires CE 11 3 92 MEL, Ville de Cannes/ Csts Devoye.

La concertation, condition de la légalité de la ZAC


A noter : TA Nice 27 6 96 Association Aquavie-Trinité / commune La Trinité 95 4103 BJDU 3 97 conclusions Calderaro obligation d’informer les conseillers municipaux par une note de synthèse insuffisante qui ne justifie pas des surfaces commerciales ajoutées au projet. Si en maintenant le POS on se dispense d’étude d’impact le rapport de présentation doit précisément remplir 4 rubriques qui sont celles d’une étude d’impact et doivent être complètes.
IV Le contentieux du permis de construire dans la ZAC.
Droit acquis des PC délivrés sur un PAZ après délai de recours.

Mais éventuel recours civil d’un tiers.
L’annulation d’un PAZ n’entraîne pas l’illégalité du permis si le vice du PAZ en est détachable (JP GEPRO). CE 4 11 87 Sté Breguet construction RDI 88 p 91

V érifier tout de même si le POS remis en vigueur peut autoriser le projet ?

Exception d’illégalité d’un PAZ contre un permis : CE 8 11 85 SCI Dumoulin 814

Application Loi Bosson L 600-3
V Les techniques du contrôle par le juge
Objet de la ZAC contrôle normal CE 28 7 93 Com de Chamonix Mont Blanc AJDA 20 10 93 p 688 PA 1 12 93 n°144 p 20 ( îlot pour hôtel Frantour de 7000m2)
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