La mise en œuvre d’une «mixité sociale» dans le parc hlm de la ville de Martigues








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B- Problèmes de définition, de mesure et d’échelle
La notion de « mixité sociale » a fait apparition dans le débat public il y a environ quinze ans. L’écart entre ce qui se passe dans la société et cette valeur consensuelle en fait un objectif central des politiques publiques. Elle se retrouve dans divers champs politiques, mais appliqué au logement elle n’est autre qu’une réaction au processus de ségrégation spatiale, visant à maintenir ou à créer une certaine cohésion sociale. L’évolution des situations des grands quartiers d’habitat social explique aussi l’émergence de l’objectif de « mixité sociale ». La paupérisation de ces quartiers remonte aux années 70’. Avant lieu de diversité sociale et économique (présence des classes moyennes), les grands ensembles sont aujourd’hui considérés comme lieu et facteur de ségrégation. En 1973, la circulaire Guichard constate « le volume excessif des concentrations de logement d’une même opération, de même facture architecturale et de même occupation sociale », et interdit les constructions de plus de 1 000 logements. Ces quartiers concentrés en périphérie sont souvent stigmatisés et conservent une image négative associée aux problèmes de délinquance notamment. Selon une étude de la SOFRES de janvier 2005, 87% des personnes interrogées se déclarent favorable à l’implantation de nouveaux logements sociaux en France. En revanche on constate parallèlement que seulement 73% le sont dans leur propre quartier. Le comportement des particuliers fait donc obstacle à la « mixité ».
L’absence de définition législative ou de réglementation précise concernant la « mixité sociale » pose problème, notamment dans la définition des objectifs visés par les politiques publiques. C’est à partir des années 80’ que des textes législatifs et réglementaires relatifs à la politique du logement articulent leurs objectifs autour de la notion de diversité et d’équilibre. Puis la notion de « mixité » s’inscrit dans le droit positif en 1996 suite à un décret et une loi qui identifie un « objectif de mixité sociale » dans la Loi d’Orientation pour la Ville (loi LOV de 1991). Cette loi marque le passage d’un urbanisme de séparation à un urbanisme de « mixité ». Enfin en 2000 suite à la loi SRU, la recherche de « mixité » devient une « mission d’intérêt général ». Comment mettre en place la « mixité » ? Les commissions d’attribution des logements jouent un rôle important dans sa mise en place. Seulement l’absence de définition qui engendre une polysémie du terme permet aux commissions d’attribution d’avoir leur propre conception de la « mixité ». De plus, le nombre important de contraintes pesant sur les décisions de ces commissions ne leur permet de remédier qu’à la marge aux situations de concentration. En effet, le faible taux de rotation dans les logements sociaux, la prise en compte des vœux exprimés par les demandeurs, les caractéristiques des logements vacants sont autant d’éléments qui réduisent la marge de manœuvre des décideurs (élus, bailleurs…) dans le choix d’attribution des logements.
Comment quantifier des objectifs de « mixité sociale » ? L’article 55 de la loi SRU est la seule mesure obligatoire, quantifiée et coercitive en faveur de la mixité sociale. Bien que le taux de 20% de logements sociaux soit déjà introduit par la loi LOV, il n’était cependant pas obligatoire. La loi SRU quant à elle prévoit une sanction aux communes de 152,45 euros par logement manquant. De plus, les communes n’atteignant pas de telle proportion de logements sociaux au moment de l’instauration de la loi se voient dans l’obligation de produire les logements manquant à un rythme de 15% sur 3 ans. En France l’effort de rattrapage constaté varie, 51% des 728 communes concernées n’ont pas atteint leur premier objectif triennal et 11% n’ont construit aucun logement. Le fait d’imposer 20% de logements sociaux par commune peut-il être perçu comme quelque chose de pertinent ? Comme le souligne Alain Dinin (président de Nexity) « la mixité ce n’est pas 20% de logements sociaux par ville, c’est 20% par immeuble mais à la condition de modifier les règles de gestion des offices HLM qui gèrent de l’immobilier et pas des personnes. Aujourd’hui, on est contraint de proposer ces 20% dans un immeuble séparé, alors qu’on pourrait les intégrer de manière diffuse et proposer la même qualité partout, mais les offices ont besoin d’identifier pour gérer. C’est une ineptie de parler de logement social, il faudrait enlever le mot et le remplacer par logement et ensuite se préoccuper des populations par niveau de ressource…ce serait une vraie manière de ne pas stigmatiser le social. »49
Comment définir alors la notion de « mixité sociale » ? Certains chercheurs, après avoir critiqué le fait que la notion de « mixité » soit floue, en ont avancé une définition. Ainsi M-H. Bacqué nous dit que « L’objectif d’une politique de mixité sociale vise, par l’élaboration des programmes de logement notamment, à faire coexister différentes classes sociales au sein d’une même unité urbaine (quartier ou commune). »50 Pour H. Selod la « mixité sociale » n’est autre que la « coexistence sur un même espace de groupes sociaux aux caractéristiques diverses »51. Malgré ces quelques tentatives les chercheurs reconnaissent qu’il n’y a aucun consensus sur le contenu et les finalités de ce concept. Ils le qualifient de « concept-valise par excellence », de « notion floue, sans contenu précis », de « mot piégé car il constitue une catégorie d’action publique à géométrie variable selon les époques, l’environnement social et le contexte géographique. »52 Que signifie l’épithète « sociale » ? Mêler les générations jeunes et âgées ? Les cadres et les ouvriers ? Les riches et les moins riches ? Les Français et les étrangers ? Le terme « sociale » est en effet assez flou pour recouvrir toutes ces acceptations.
Qu’attendons nous de la « mixité sociale » ? Dans son article sur « l’idée de mixité sociale dans la planification des villes »53 W. Sarkissian montre que bon nombre de vertus sont prêtées à la « mixité ». Voici une liste, non exhaustive, de bienfaits attendus de la « mixité » : créer un esprit d’émulation bénéficiant aux classes inférieures, renforcer l’égalité des chances, encourager la fertilisation croisée des cultures, favoriser l’apprentissage de la démocratie, promouvoir l’harmonie sociale en amenuisant les tensions sociales et raciales ou, au contraire, stimuler les conflits et les dissonances afin d’augmenter la maturité des individus et des groupes, aider à la préservation de la stabilité résidentielle des quartiers… Avec de telles ambitions affichées certains voient la « mixité » comme un « remède miracle ». Cependant les bienfaits de la « mixité » se font toujours attendre. Ce qui amène à une remise en question des pouvoirs publics et à diverses critiques des politiques de rénovation urbaine. Ces dernières suivent en effet le principe selon lequel la « mixité » favoriserait la cohésion sociale, hors notons que ce principe, bien que reconnu et indiscuté par certains, n’a toujours pas été formellement démontré. Il relève parfois du simple ressentit : « Chez les acteurs locaux les plus convaincus, l’évaluation des effets intégrateurs de la mixité résidentielle relève de la simple intuition. »54
Comment nos dirigeants politiques voient-ils quant à eux cette notion de « mixité sociale » ? Elle est présentée aux élèves de l’ENA55 non seulement comme un outil de baisse des inégalités sociales et territoriales, mais aussi comme outil de promotion sociale et comme facteur de cohésion. Seulement la pluralité des acteurs impliqués dans les politiques de l’habitat rend difficile la mise en œuvre de la « mixité ». D’autres obstacles viennent rendre cette mise en œuvre difficile. Tout d’abord, il y a un décalage entre le principe de « mixité » et les stratégies de promotion sociale et résidentielle des habitants. La proximité spatiale est-elle forcément synonyme de proximité sociale ? Comme le note M-C. Lefeuvre « Plusieurs recherches montrent que dans les quartiers considérés comme ségrégés, la sensation de mixité sociale est particulièrement aiguë. Le moindre signe de distance sociale, la moindre différence culturelle, peut y être vécu comme une promiscuité. […] Ce qui interroge : l’habitant contraint d’y demeurer subit-il davantage la ségrégation ou la mixité ? »56. De plus on constate que ce sont les logiques de distinction qui sous-tendent les processus de ségrégation. Quelle légitimité a la « mixité » quand la ségrégation émane d’un choix volontaire ? Cette ségrégation n’est elle pas choisie par les uns mais subie par les autres ? La « mixité » dans ce cas sera un enjeu de justice sociale. Les mécanismes qui sous tendent ces logiques de distinction ne vont-ils pas au-delà d’un choix imposé par les catégories sociales dominantes ? Il est vrai que de telles logiques ségrégatives peuvent se retrouver chez certaines communautés souhaitant se regrouper entre elles, elles sont parfois une étape dans l’intégration de population étrangère.
Autre difficulté, l’objectif de « mixité sociale » peut être paradoxal avec la reconnaissance du droit au logement, comme le pointe le Haut Conseil à l’Intégration ainsi que la Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l’Egalité (HALDE)57. Il peut en effet faire obstacle à l‘accès de personnes défavorisées ou immigrées au logement, et ainsi devenir, du fait de ses effets pervers, un facteur supplémentaire d’exclusion. Ceci nous est confirmé par la chef du bureau de la cohésion sociale à la Sous Préfecture d’Istres : « La frontière entre la mixité sociale et la discrimination est fragile. Avec la mixité il faut faire attention de ne pas tomber dans la discrimination sociale, ethnique… »58. Lorsque nous l’avons interrogé sur les motifs de refus d’attribution de logement elle nous expliqua que la commission se reposait souvent sur des « problèmes de mixité sociale », « déséquilibres sociaux économiques », mais ajouta t-elle : « Ils le font de moins en moins car la HALDE peut être saisie ». De plus, la volonté d‘éviter les groupements résidentiels d’immigrés oblige à tenir compte de l’origine ou de la nationalité des candidats dans les procédures d’attribution. Cela peut s’avérer très délicat compte tenu du principe constitutionnel de non distinction des origines ethniques et raciales dans l’application de la loi. Cependant, si la prise en compte de l’origine dans les politiques d’attribution de logement reste formellement illégale, une délibération de la CNIL de décembre 2001 (n° 01-061) autorise le recueil de la nationalité par les organismes bailleurs. Cette décision fut notamment motivée par la possibilité ainsi donnée aux bailleurs de veiller à ce que les attributions de logements sociaux puissent assurer une « mixité sociale ». On peut alors s’interroger sur les critères retenus pour la reconnaissance d’une « mixité sociale » réussie ou pour sa mise en oeuvre.

Il n’y a pas de listes arrêtées, seul le revenu fait l’unanimité. Cependant, une approche par les professions et catégories sociales permet de mieux prendre en compte non seulement la richesse économique, mais aussi la culture et le mode de vie des individus, mais elle reste peu exploitée. En commission d’attribution, les critères démographiques tels l’âge, la composition des familles… restent les plus utilisés. La nationalité ou l’origine sont des éléments de mixité mais qu’il faut manier avec précaution. Outre l’absence de critères clairement définis, on peut se questionner sur les seuils à retenir pour la mise en place de cette « mixité ». Peut-t-on définir, pour chaque critère et sur une échelle de référence, des seuils de « mixité sociale » ? Ces seuils seraient-ils pertinents ? Même si leur utilité pour clarifier les objectifs et évaluer les actions menées est reconnue, il reste le problème d’adaptation aux situations individuelles et locales.
Quelles échelles géographiques sont les plus pertinentes pour évaluer les critères de « mixité » ? Doit-on évaluer la mise en œuvre de la « mixité » au niveau d’un immeuble ? D’un quartier ? Ou d’une commune ? Qui doit être garant de sa mise en œuvre ? L’Etat ? Les collectivités territoriales ?

Selon les études de T. Kirzbaum « …la France est le seul pays à situer la question de la « mixité » à toutes les échelles spatiales, du quartier à la ville considérée dans son ensemble. »59 Déjà la circulaire sur les opérations Habitat et Vie Sociale (1977) insistait sur la coordination des politiques d’attribution des logements sociaux à l’échelle des agglomérations, bien qu’aucune instance opérationnelle ne le permettait. De plus, au début des années 80, le rapport de la commission nationale pour le Développement Social des Quartiers (DSQ) soulignait l’importance des actions à mener à cette échelle. En 1989, les Contrats de Ville succédèrent aux contrats de Développement Social des Quartiers en marquant ainsi l’apparition d’un nouvel enjeu : passer du quartier à la ville. Leur articulation prévue avec les dispositions de la Loi d’Orientation pour la Ville signifiait que l’objectif de « mixité sociale » allait à présent concerner l’ensemble du territoire, y compris les territoires favorisés. Ce discours était porté par la gauche qui voyait la « mixité sociale » comme une facilité d’accès des ménages pauvres et modestes aux espaces résidentiels, là où les logements sociaux font défaut. Mais en 1993, le retour de la droite donne un coup d’arrêt à cette quête d’articulation entre l’action à l’échelle des quartiers et des agglomérations. Puis le gouvernement Jospin s’est efforcé de rétablir cette articulation. Cependant, en 2003, avec l’adoption du Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU) et la création de l’Agence Nationale de Rénovation Urbaine (ANRU), la recherche d’articulation entre les quartiers de la politique de la ville et le niveau de l’agglomération fut de nouveau mis entre parenthèses par la droite. En effet, le renouvellement urbain défendait un projet territorial et transversal à l’échelle des agglomérations, alors que la rénovation urbaine quant à elle ramène la « problématique » du logement social et de son remplacement par d’autres types de logements, et ce sur la seule échelle des Zones Urbaines Sensibles (ZUS). Profitons-en pour noter que la logique de l’ANRU prend à contre-pied la dynamique de la loi relative aux libertés et responsabilités locales de 2004. Elle recentralise en effet le processus de décision alors que jusque là les intercommunalités étaient les chefs de file des politiques de diversité de l’habitat. Ainsi, comme le précise la LOV, l’Etat se veut garant des « solidarités spatiales ». Soulignons ici la contradiction entre la nouvelle logique de décentralisation et la régulation étatique imposée par la LOV ou la loi SRU. Un double mouvement s’opère ainsi, celui de recentralisation nationale accompagné d’un rabattement de la quête de « mixité » sur l’échelle communale et infracommunale.
Comme nous venons de le voir, l’évaluation des politiques menées pose de nombreux problèmes méthodologiques. Il faut nécessairement remédier à l’absence de repères quantifiés, à l’absence d’indicateurs socio-économiques identifiés, mais le plus complexe est sans doute le problème éthique que pose l’utilisation de critères relatifs aux origines et nationalités des demandeurs.

Ainsi peu d’enquêtes ont pu être réalisées afin de mesurer l’impact des politiques visant à favoriser la « mixité sociale ». Des tentatives ont cependant été menées dans le but de réaliser un Indice de Mixité Sociale (IMS). L’une d’entre-elle fut commandée par le secrétaire d’Etat au logement afin de fournir des éléments objectifs à la mise en œuvre de la « mixité » au travers de la loi SRU, mais elle fut abandonnée dès 2002. Elle exploitait les bases fiscales FILICOM ainsi que les différentes données fournies par les bailleurs (voir annexe 9). Trois principaux critères furent retenus : les revenus imposables des ménages, leurs tailles, ainsi que l’âge de ses membres. Mais ces critères restent trop limités. Par exemple, on peut reprocher au critère du revenu de ne pas prendre en compte le patrimoine possédé par le ménage. Autre tentative, la loi de finance pour 2005 dont le programme « développement et amélioration de l’offre de logement », dont l’un des objectif est de mieux répartir les logements sociaux au sein des agglomérations, retient quant à elle différents indicateurs à différentes échelles. Ainsi, à l’échelle du quartier, l’étude se basera sur : le taux de bénéficiaires de minima sociaux dans le quartier par rapport au taux de bénéficiaires dans la commune ; le taux d’entrants dans le parc social du quartier bénéficiant de l’APL par rapport au taux de bénéficiants de l’APL du quartier. Cette étude concerne les ZUS et doit concerner un échantillon d’au moins trois quartiers par département. A l’échelle de l’agglomération seront retenus les indicateurs suivants : nombre de logements sociaux financés dans les communes SRU par rapport au nombre total financés pour l’année en cours dans l’agglomération ; nombre de logements sociaux restant à produire dans les communes SRU pour atteindre les 20%. On peut reprocher à ces tentatives de ne pas assez exploiter les outils de mesures fournis par les études menées par différents organismes (CAF, INSEE… voir annexe 9) même si parfois la diffusion de ces données se heurte au secret statistique.
Comment peut-on définir la « mixité sociale » au travers des politiques menées en sa faveur ? Ce qui ressort est une volonté de mélanger, à l’échelle du quartier et des agglomérations, des personnes à caractéristiques économiques et sociales hétérogènes et aux origines diverses. Cette volonté s’affiche dans un but de lutter contre la ségrégation et de promouvoir l’égalité des chances. Mais comment rendre une définition nationale effective ? L’inscription dans le code de la construction et de l’habitation des critères à retenir pour définir et mesurer la « mixité sociale » pourrait être une solution envisageable. Toutefois, il resterait à trouver un consensus sur le choix des critères à retenir. Mais comment approcher alors les particularismes locaux ? Il faudrait décliner localement la définition de la mixité. L’une des propositions apportées par un groupe de travail participant à un séminaire de l’ENA relatif au logement, serait d’élaborer dans le PLH un diagnostic sur les phénomènes ségrégatifs au niveau local à partir des critères retenus pour définir la « mixité sociale ».

On peut se demander si la promotion de la « mixité sociale » aura réellement les effets positifs escomptés ? Ne risque-t-elle pas à contrario d’exacerber les tensions entre groupes sociaux ? Qui plus est ne prenons nous pas le risque, comme le souligne F. Madoré de « substituer à la perspective de s’attaquer véritablement aux mécanismes générateurs d’exclusion la dénonciation des effets de la ségrégation et l’appel incantatoire à la mixité, comme pour se rassurer que l’action politique n’est pas vaine et que son efficience à réguler la société n’est pas moindre qu’avant. »60 La lutte contre la ségrégation ne serait-elle pas qu’un antidote mystificateur à la crise sociale ? Ou, comme le pense J-C. Toubon, le succès de la « mixité sociale » dans les politiques françaises ne témoignerait-il pas d’un désir de « dissoudre les effets de la crise économique dans l’urbain »61 et ainsi d’éviter de rendre visible la question sociale ?

Une autre critique de la vision idéale que peut avoir la recherche de la « mixité sociale » porte sur le caractère « ethnique » que peut prendre l’épithète qui lui est accolé. On peut se demander si derrière l’objectif de « mixité » il ne se cacherait pas la volonté de modifier les équilibres ethniques des quartiers et des villes ? L’enjeu de l’immigration disparaîtrait ainsi derrière l’affichage d’une préoccupation purement sociale.

La promotion d’une « mixité » dite « sociale » est-elle suffisante ? D’autres critères ne mériteraient-ils pas d’être pris en considération ? Bien qu’elle ne soit pas prévue par le cadre de la loi une « mixité fonctionnelle » et « typologique » n’est-elle pas nécessaire afin de favoriser l’intégration des quartiers d’habitat social ? Afin de les insérer dans le tissu urbain n’est-il pas favorable d’éviter l’image de la cité dortoir ? Comme en témoigne Danielle Valabrègue, directrice de programme au Plan Urbanisme Construction Architecture (PUCA), « la mixité n’est pas seulement sociale, la qualité c’est aussi la mixité fonctionnelle et typologique : mélanger des logements, des équipements, des bureaux dans un immeuble mixte. C’est vraiment un concept à travailler, car c’est une manière de ne pas ségréger, de pas faire de cité dortoir. »62

De la même manière, on peut s’interroger sur l’importance d’une « mixité » liée à la composition familiale des ménages, ainsi qu’à l’âge de ses membres. Une « mixité générationnelle » ne serait-elle pas une solution à apporter à l’isolement de certaines catégories de personnes ? Comme nous le voyons, la notion de « mixité » va bien au-delà du simple critère de position sociale. Il est donc important de définir de manière claire ce dont on parle.

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