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Jean-Jacques Urvoas

Floran Vadillo

Réformer les services de renseignement français : efficacité et impératifs démocratiques



Jean-Jacques Urvoas est député du Finistère, vice-président du groupe SRC à l’Assemblée nationale et secrétaire national du PS chargé de la sécurité.

Floran Vadillo, doctorant en science politique, prépare une thèse sur la gestion présidentielle de la lutte antiterroriste de 1974 à 1997, auteur de nombreux articles universitaires et d'opinion sur le renseignement, rapporteur du GERR

Sommaire
Avant-propos : Le nécessaire avènement d’un cadre législatif pour les activités de renseignement

I. Le défi de la coordination du renseignement et de son intégration à la prise de décision
1. Les failles de l’actuel dispositif de coordination

2. Une nouvelle instance de coordination : un Président décideur et un Premier ministre partie prenante
II. Quels contrôles pour les services ?
1. La consolidation et l’amélioration de l’existant

2. Composition et compétences du Comité de suivi des services de renseignement
III. L’organisation des services de renseignement : une architecture différenciée et adaptée
1. Une politique ambitieuse de gestion des ressources humaines et de promotion d’une culture nationale du renseignement

1.1 L’Académie du renseignement : le creuset de la réforme et la vitrine des services

1.2 Quelques mesures emblématiques à destination de tous les services

2. La DCRI et le renseignement intérieur

3. Les services de renseignement et de sécurité relevant du ministère de la Défense (DGSE, DRM, DPSD)

4. Renseignement et activités économiques : quelle implication des services ?

Conclusion



Résumé des propositions


Depuis son élection à la présidence de la République, Nicolas Sarkozy a manifesté un intérêt soutenu pour les services de renseignement et de sécurité.
Il a, en effet, initié une large réforme destinée à perfectionner le dispositif existant : création de la Délégation parlementaire au renseignement, de la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), du Conseil national du renseignement, de l’Académie du renseignement, reconnaissance du caractère stratégique des activités de renseignement dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale… En outre, les budgets alloués connaissent, globalement, une légère croissance.
Depuis plusieurs années, les spécialistes du renseignement appelaient de leurs vœux une réforme et une valorisation de cette activité essentielle de l’État. Si celle qui a été conduite est à bien des égards louable, elle n’en présente pas moins des travers conséquents. Se satisfaire d’une réforme en raison de sa seule existence ne saurait correspondre à une attitude responsable, de même qu’une critique systématique dénuée de portée réflexive s’apparente à un exercice vain.
Toutefois, le public profane ne manquera pas de s’étonner : pourquoi s’intéresser aux services secrets ? N’existe-t-il pas des priorités plus urgentes ? A dire vrai, la réponse est double, à la fois historique et politique.
En 2012, la gauche aura été dix ans durant éloignée du pouvoir ; mais, dans cet intervalle, elle n’aura cessé de se préparer à l’exercice des responsabilités en menant une large réflexion qui ne pouvait omettre le champ du renseignement. Le temps n’est plus comme en 1978, où le PS semblait totalement ignorant de ces sujets et laissait libre cours à ses peurs et phantasmes. Faut-il rappeler, par exemple, que le programme commun se contentait de préconiser : « les polices parallèles seront dissoutes. Le S.D.E.C.E. [ancêtre de la DGSE] sera supprimé1 », avant d’envisager des mesures presque aussi drastiques à l’encontre de la DST et de la Direction centrale des renseignements généraux ?
Aujourd’hui, dans le cadre de la préparation de l’échéance électorale de 2012, le réalisme est de mise sans pour autant que soient reniées les valeurs que porte la gauche. Aussi, l’attention marquée pour les services de renseignement, outils régaliens par essence, découle-t-elle de la reconnaissance de leur absolue nécessité pour la bonne marche de l’État, la sécurité du territoire national, la défense de la démocratie et des intérêts des citoyens. Ignorer cette problématique revient à négliger le caractère protecteur de l’État.
Outre ces aspects vitaux pour la défense de la Nation, l’intérêt tactique de cette thématique procède aussi du caractère de « servant » des services secrets. En effet, ces derniers viennent en appui d’une politique de sécurité, d’une politique internationale, d’un positionnement stratégique de la France dans le monde, sur son territoire et face à différentes entités nationales et infranationales ; ils doivent, pour cette raison, bénéficier de directives claires.
Certes, les services de renseignement ne jouissent pas de la capacité de « sauver le monde », de renverser les rapports de force ; à l’inverse, l’image qu’ils renvoient parfois d’officines spécialisées dans les « coups tordus » ne correspond pas à la réalité, en dépit de la forte tentation que peut exercer ce genre de pratiques. Leur potentiel réside dans l’intérêt que leur porte l’autorité politique, la place qu’elle leur réserve dans son processus d’information et sa prise de décision.
Car s’il convient d’exclure la thématique du renseignement du champ des vaines polémiques, le fait est qu’il existe cependant une différence de principe entre la démarche des socialistes et celle de la droite dans l’approche de ces sujets. Elle tient, pour l’essentiel, au rôle que doit jouer le Président de la République au sein de nos institutions.
Ainsi, fidèle à sa lecture de la Ve République, Nicolas Sarkozy a, dans ce domaine également, marginalisé le Premier ministre à un niveau d’intensité jusqu’alors inconnu. Il a converti une activité dérogatoire aux règles du droit commun en activité dérogatoire aux principes démocratiques. La multiplication des scandales, impliquant en particulier la DCRI, souligne l’anormalité de cette pratique du pouvoir et son caractère éminemment néfaste pour les services de renseignement eux-mêmes. Car, en personnalisant l’usage de ces derniers, le Président de la République a jeté le soupçon sur le plus anodin de leurs agissements et sur sa propre légitimité à intervenir dans ce domaine, alors même que le Chef de l’État incarne, sous la Ve République, l’autorité suprême en matière de renseignement.
A l’inverse, la gauche plaide-t-elle invariablement pour une conception plus équilibrée qui réserverait au Chef de l’Etat une primauté décisionnelle, tout en protégeant la fonction d’éventuelles crises et en assurant une capacité de contrôle démocratique, juste contrepoint à l’irresponsabilité politique de l’hôte de l’Élysée.
C’est dans cet esprit que pendant près d’un an, le Groupe d’Étude et de Réflexions sur le Renseignement2 a dressé le bilan des réformes entreprises et exploré les développements souhaitables si les socialistes revenaient au pouvoir. La réflexion s’est structurée autour de trois grands axes : la coordination, le contrôle et l’organisation des services de renseignement.
Le projet aujourd’hui présenté ne prétend pas à l’exhaustivité, limité qu’il est par les règles de la publication, l’accès aux informations, mais également par son ambition initiale. En effet, cette production marque les prémices d’une plus ample réflexion, laquelle détaillera ou amendera les éléments généraux de cette nouvelle architecture du renseignement ici proposée. En définitive, ce texte pose les questions (assorties de propositions de réponses liées à de fermes convictions forgées par une analyse méticuleuse) auxquelles devra répondre un(e) candidat(e) à l’élection présidentielle. Aucune solution définitive n’est suggérée, mais se dessinent des pistes de réflexion.
Un principe a cependant et doit continuer à guider toute réflexion : celui de ne pas enfermer les services dans un carcan administratif ou politique que favorisent bien souvent ces exercices programmatiques. Au contraire, un pragmatisme revendiqué, allié au rappel de principes et d’objectifs incontournables, permet, seul, de concilier efficacité et impératifs démocratiques, cet horizon indépassable.

Avant-propos : Le nécessaire avènement d’un cadre législatif pour les activités de renseignement
Si les vertus de la comparaison réalisée ex abrupto laissent parfois songeur, dans le domaine des avancées démocratiques, l’observation des pratiques développées par nos voisins européens permet cependant d’interroger notre propre modèle.
Ainsi, en matière de renseignement, la France apparaît-elle comme l’une des dernières grandes nations à ne point disposer d’un cadre normatif adapté. Pourtant, arguments d’opportunité et d’efficacité se combinent à la logique démocratique pour plaider en la faveur d’une action remédiant à cette carence.
En effet, un cadre législatif s’impose (certes dérogatoire aux règles de droit commun3) pour abriter, encadrer et favoriser l’action des services de renseignement, tant la mosaïque des textes régissant leur activité n’est manifestement plus suffisante pour préserver la France d’une condamnation par la Cour Européenne des Droits de l’Homme.
Il est donc souhaitable qu’une loi officialise l’existence des services de renseignement et souligne leur absolue utilité [Proposition n°1]. Elle insistera ainsi sur leur rôle déterminant puisqu’ils contribuent d’une part à prévenir et neutraliser tout risque ou menace pouvant affecter l’indépendance et l’intégrité du territoire, les intérêts nationaux, la sûreté de l’État de droit et de ses institutions et, d’autre part, à assurer aux citoyens l’exercice de leurs droits et devoirs dans un contexte démocratique ainsi que la défense de leurs intérêts.
Le titre I pourrait de ce fait reprendre l’intégralité des actuels décrets fixant l’organisation et le fonctionnement des six services de renseignement pour constituer un corps (juridique) à la communauté française du renseignement. Il pourrait également déterminer le cadre de leur action - les inscrivant pleinement dans les canons de l’État de droit –, leurs compétences et les moyens mis à leur disposition (ou, à tout le moins, les pratiques prohibées).
Le titre II serait consacré à la coordination du renseignement et son intégration à la décision politique4, tandis que le titre III détaillerait les mécanismes de contrôle des activités des services, leur articulation avec la Justice, etc.5
Enfin, à cette occasion, le Parlement français se saisirait d’un champ d’intervention dont il a été trop longtemps exclu sans véritable raison, ce qui constituerait une véritable avancée.
Ainsi, les bénéfices cumulés dépasseraient-ils de très loin les inconvénients dont font état ceux qui, réticents, se satisfont de l’obscurité qui entoure ce domaine stratégique de l’action de l’État.

I. Le défi de la coordination du renseignement et de son intégration à la prise de décision
Le 23 juillet 2008, conscient du besoin impératif de coordination, Nicolas Sarkozy crée par arrêté la fonction de « Coordinateur national », lequel est chargé de moderniser les méthodes de travail et, bien sûr, d’organiser les relations de travail entre les différents services afin de participer à l’émergence d’une véritable « communauté française du renseignement ». Collaborateur du Président, il lui appartient d’orienter, de définir et de hiérarchiser l’action de ces services, mais également de servir de courroie de transmission pour ses directives.
Dix huit mois plus tard, le 24 décembre 2009, une nouvelle étape est franchie avec la reconfiguration, par décret, du traditionnel Conseil de défense en Conseil de défense et de sécurité nationale, auquel sont octroyées de larges compétences en matière de renseignement, de sécurité intérieure et de lutte antiterroriste.  Présidé par le Chef de l’Etat, il compte dorénavant deux formations spécialisées : le Conseil national du renseignement (CNR) - dont le Coordinateur assure le secrétariat - et le Conseil des armements nucléaires.
Cette création du CNR constitue un progrès notoire, car les services ont trop souvent tendance à ne pas communiquer entre eux, à poursuivre des objectifs identiques de manière solitaire, à affirmer leur autonomie. Par ailleurs, le fait que la chaîne décisionnelle aboutisse directement au Président de la République, via l’un de ses conseillers, satisfait les services, dissipe partiellement le voile hypocrite qui existait jusqu’alors, et permet de disposer de moyens adéquats en vue d’établir une véritable politique du renseignement.
Toutefois, les bénéfices induits n’occultent pas les travers intrinsèques du nouveau système et les vraies difficultés qu’il rencontre.
1. Les failles de l’actuel dispositif de coordination

Nommé en juillet 2008 et confirmé dans ses fonctions par le décret du 13 janvier 2010, le diplomate Bernard Bajolet assumait les fonctions de Coordonnateur jusqu’à sa nomination à l’ambassade d’Afghanistan, le 22 février 2011.
Son départ illustre parfaitement les failles du dispositif. Car, en dépit des intentions initiales et une fois surmontées les premières réticences des acteurs du renseignement, force est de constater que Bernard Bajolet n’était guère parvenu à s’imposer comme référent incontournable des services, lesquels continuaient d’informer directement le Président de la République et Claude Guéant, alors Secrétaire général de l’Élysée. De fait, ce dernier était directement impliqué par les observateurs avertis dans les scandales qui, des semaines durant, nimbèrent la DCRI : l’élément était à porter au crédit de Bernard Bajolet mais démontrait avant tout que le véritable épicentre se situait toujours dans le bureau de l’ancien Secrétaire général de l’Élysée.
D’autre part, si l’on comprend aisément que les directeurs n’aient aucunement souhaité renoncer à leur lien direct avec le chef de l’État (même si cette situation a partiellement affaibli la nouvelle interface), le maintien du rôle opérationnel joué par l’état-major particulier du Président de la République conduisait à s’interroger, in fine, sur l’utilité de la fonction occupée par Bernard Bajolet et justifie aujourd’hui son départ. Par ailleurs, ce même état-major l’avait ouvertement marginalisé dans l’affaire des otages français alors que, antérieurement ambassadeur en Irak, il avait géré avec succès les dossiers de Georges Malbrunot, Christian Chesnot et Florence Aubenas.
En fin de compte, l’autorité du Coordonnateur était battue en brèche tant par ses supérieurs hiérarchiques que par les services qu’il était censé coordonner.
Pour le remplacer, le Président de la République a choisi de nommer, le 23 février 2011, le préfet Ange Mancini, – ancien policier et ancien directeur du RAID. Or, la désignation de ce dernier appelle une série de questions capitales sur le devenir de la fonction : s’agit-il d’un enterrement ? Va-t-elle devenir beaucoup plus opérationnelle ? La coordination suivra-t-elle Claude Guéant au ministère de l’Intérieur ? Reste que, visiblement, Nicolas Sarkozy a échoué dans sa volonté d’institutionnaliser la coordination du renseignement, aujourd’hui trop dépendante de paramètres personnels.
En outre, le CNR a enterré de facto le Comité interministériel du renseignement, placé depuis 1959 sous l’autorité du Premier ministre et qui réunissait l’ensemble des ministres intéressés. Il est vrai qu’en dépit de sa mission d’élaboration d’un plan national du renseignement et de coordination, il était tombé en relative déshérence… Pour autant, faut-il se satisfaire de l’exclusion quasi-totale du Premier ministre du champ relatif au renseignement ?
Certes, selon le décret du 22 mars 2010, le Coordinateur et son équipe dépendent "pour [leur] gestion administrative et financière", du Secrétariat général du Gouvernement, donc de Matignon. Mais ce lien n’est que formel, voire hypocrite, et ne fait donc pas illusion.
De surcroît, cette présidentialisation conduit à exposer directement le chef de l’Etat en cas de scandale, ce dernier ne pouvant désormais s’appuyer ni sur le Premier ministre ni sur les ministres de tutelle des services.
Ce phénomène renforce dangereusement (et de jure) la dissociation entre l’exercice du pouvoir et la nécessaire responsabilité qui en découle. Car, quoi qu’il advienne, le Chef de l’Etat ne répondra pas d’actes qui lui seront directement et très officiellement imputables. En revanche, le Premier ministre, le ministre de l’Intérieur, le ministre de la Défense…, véritables responsables politiques selon la délégation parlementaire au renseignement6, répondront quant à eux des actes présidentiels. Le nouveau dispositif consacre donc l’irresponsabilité présidentielle tout en dotant de réels pouvoirs (officiellement, s’entend) le titulaire de la magistrature suprême.
Les délicieuses ambiguïtés de notre système constitutionnel sont ainsi exposées au grand jour, et un scandale lié à une affaire de renseignement - tous les Présidents en ont connu - pourrait fort logiquement déboucher sur une crise institutionnelle majeure puisqu’on ne pourrait objectivement pas mettre en cause le chef du Gouvernement.
Et lorsque l’Élysée rétorque que le mode d’exercice du pouvoir de Nicolas Sarkozy l’aurait de toute façon placé en première ligne7, prime alors le facteur personnel (le style de leadership du Président Sarkozy) au détriment du facteur institutionnel (le régime parlementaire français).
Arguments d’opportunité et démocratiques se conjuguent donc pour critiquer la structuration actuelle de la coordination du renseignement, d’autant que l’inanité du contrôle parlementaire accentue les dangers.
2. Une nouvelle instance de coordination : un Président décideur et un Premier ministre partie prenante
Comment articuler l’action des « deux têtes de l’exécutif » en matière de renseignement sans nuire à l’efficacité recherchée ? Epineuse question à laquelle ne pourrait répondre qu’une réforme constitutionnelle destinée à clarifier la nature du régime, mais tel n’était point l’objectif du présent exercice.
En revanche, et gardant à l’esprit les grands principes de fonctionnement de notre régime, pourquoi ne pas conserver le Conseil national du renseignement, formation spécialisée du Conseil de défense et de sécurité nationale ? Réuni sous l’autorité du Président de la République, il définirait les orientations stratégiques et les priorités dans ce domaine. Il pourrait également concourir à la valorisation de la production des services dans le processus décisionnel en même temps qu’il établirait la planification des moyens humains et techniques qui leur seraient dévolus.
Pourraient siéger en son sein le Premier ministre, les ministres de la Défense, de l’Intérieur, de l’Économie, du budget et des Affaires étrangères ainsi que le Coordinateur national du renseignement qui établirait l’ordre du jour, assurerait le secrétariat et veillerait à l’exécution des décisions prises [Proposition n°2].
Naturellement, en tant que de besoin, et sur convocation du Président, participeraient également les ministres intéressés par les thématiques abordées tout comme les directeurs des services spécialisés.
Parallèlement, le Coordonnateur national serait nommé en conseil des ministres pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois. Il pourrait néanmoins être mis fin à celui-ci avant son terme.
A l’échéance de ses fonctions, le Coordonateur national ne pourrait exercer aucune activité dans les services de renseignement et serait soumis aux mêmes règles déontologiques que les agents des dits services.
Sa mission principale consisterait à coordonner l'action et à s'assurer de la bonne coopération des services spécialisés constituant la communauté française du renseignement. Il réaliserait, sous l’autorité du Premier ministre, les arbitrages budgétaires nécessaires.
Les responsables des services devraient lui communiquer les informations portées à la connaissance des autorités politiques (Président de la République, Premier ministre, ministères intéressés), et lui rendre compte de leur activité. Il pourrait solliciter des éléments de la production de la Sous-direction à l’information générale.
Sans possibilité d’établir des directives de sa propre initiative, il disposerait néanmoins de tout pouvoir hiérarchique pour l’exécution, par les services de renseignement, des décisions prises en Conseil national du renseignement. Ainsi deviendrait-t-il l’interlocuteur privilégié des directeurs des services.
Pour l’accomplissement de sa mission, il dirigerait le Secrétariat général du renseignement8 qui relèverait du Premier ministre [Proposition n°3]. De fait, échoiraient à cette seule structure toutes les missions ayant trait au renseignement et auparavant confiées au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Ce dernier pourrait, si nécessaire et de manière ponctuelle, travailler sous l’autorité du Coordinateur national. Dans cette perspective, il serait souhaitable que le Secrétariat général du renseignement occupe des locaux uniquement dédiés à son activité.
Il ne s’agit pas ici de créer une nouvelle interface administrative pour résoudre un problème, mais plutôt de spécialiser l’existant et de le doter de moyens suffisants.

Demain, ce serait donc le Secrétariat général du renseignement qui adresserait à l’ensemble des autorités et acteurs intéressés des notes de synthèse composées à partir de la production des services spécialisés, afin de concourir à l’information stratégique et au bon déroulement de l’activité des destinataires.
C’est aussi lui qui dresserait chaque année, en collaboration avec les services de renseignement et après consultation des ministères et administrations concernés, un Plan national du renseignement soumis à l’approbation du Conseil national du renseignement. En effet, il est souhaitable de confier au Coordinateur, en sus de sa mission de courroie de transmission du renseignement, d’orientation et de planification, un rôle fortement prospectif. Cette importante tâche l’empêcherait également de « parasiter » l’activité opérationnelle des services.
Le document produit serait communiqué aux membres de la Délégation parlementaire au renseignement et au Comité de suivi des services de renseignement (cf. partie II). Evidement, le Coordinateur national pourrait être entendu par ces deux structures et il serait membre de droit de l’Unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) comme du Comité interministériel de lutte antiterroriste (CILAT).
Le dispositif ainsi dessiné reconnaît donc la primauté du Président de la République puisque ce dernier établirait les directives destinées au Coordinateur en Conseil national du renseignement, mais le préserverait partiellement dans la mesure où le chef du Gouvernement participerait effectivement à l’élaboration de toutes les décisions, et retrouverait la responsabilité réelle et entière de la gestion interministérielle par le biais du Secrétariat général du renseignement.
Le Coordinateur, aidé par cette structure, matérialiserait l’interface primordiale qui permettrait d’intégrer la production des services à la décision politique, dans la mesure où cette production aura été orientée et répondra à des besoins clairement exprimés ou anticipés.
Bien entendu, cet essor de l’activité de renseignement ne se conçoit qu’avec l’émergence de nouvelles formes de contrôle, plus effectives que celles dont dispose le pays aujourd’hui.

La nouvelle architecture du renseignement en France










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