Rapport au garde des sceaux, ministre de la justice
télécharger 0.54 Mb.
|
Propositions pour une modernisation du régime juridique des baux commerciaux et professionnels Rapport au garde des sceaux, ministre de la justice, présenté par le groupe de travail constitué sous la présidence de Philippe Pelletier, avocat, Président de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat avril 2004 RemerciementsL’activité du groupe de travail et la production de ce rapport ont été remarquablement accompagnées par deux bureaux d’administrations centrales qui trouveront ici l’expression de notre reconnaissance :
Le groupe de travail doit également beaucoup à l’aide que Bertrand Desjuzeur, directeur de la rédaction de Jurishebdo Immobilier, a bien voulu lui donner en assurant le secrétariat du groupe, réalisant les revues de presse et participant à la rédaction de ce rapport. Qu’ils soient tous sincèrement remerciés de leur concours actif. PhP Sommaire(la référence est celle des numéros de paragraphes) Introduction (n° 1)Lettre de mission Le groupe de travail Le calendrier de la mission Contributions et auditions Titre 1er : constat : le régime juridique actuel chapitre 1 : les principes fondateurs (nos 8 à 11)chapitre 2 : un peu d’histoire : du contrat de louage du Code civil aux dispositions statutaires (nos 12 à 17) chapitre 3 : aspects économiques et sociaux (nos 18 à 24) chapitre 4 : aspects contentieux (nos 25 à 29) chapitre 5 : les exemples étrangers (nos 30 à 40) conclusion du titre 1 (nos 41 et 42) Titre 2 : orientations pour l’avenir : la nécessaire modernisation du régime juridiquechapitre 1 : une meilleure adéquation du droit et des pratiques (nos 43 à 51) chapitre 2 : les locaux annexes d’habitation (nos 52 à 56) chapitre 3 : l’immobilier d’entreprise (nos 57 à 61) chapitre 4 : les locaux professionnels (nos 62 à 67) chapitre 5 : la recherche d’une déjudiciarisation des différends (nos 68 à 70) conclusion du titre 2 (n° 71) Titre 3 : nouveau dispositif : des propositions de modernisation du régime juridique chapitre 1 : la permanence des principes fondateurs (nos 72 à 75) chapitre 2 : la simplification et l’apaisement des relations locatives (nos 76 à 108) durée (nos 77 à 82) loyers et indemnité d’éviction (nos 83 à 89) charges et travaux (nos 90 à 93) clauses et conditions du bail (nos 94 à 99) délais et procédures (nos 100 à 108) chapitre 3 : la réaffectation à l’habitation des logements vacants (nos 109 à 111) chapitre 4 : l’immobilier d’entreprise et les locaux professionnels (nos 112 à 114) immobilier d’entreprise (n° 113) locaux professionnels (n° 114) chapitre 5 : le développement des modes alternatifs de règlement des différends (nos 115 à 119) conciliation (n° 116) médiation (n° 117) arbitrage (n° 118) Conclusion Récapitulatif des propositions résumé des propositions (n° 120) textes actuels et textes proposés (n° 121) Recommandations pour l’avenir poursuivre la concertation sur l’évolution des loyers (n° 122) organiser un débat analogue tous les cinq ou dix ans (n° 123) Annexes
N.B. Dans des volumes annexes sont rassemblées l’ensemble des contributions écrites reçues à l’occasion ou en marge des auditions. « Il est utile de conserver tout ce qu’il n’est pas nécessaire de détruire » Portalis (discours préliminaire au Code civil) Introduction
Il annonçait ainsi la constitution d’un groupe de travail qui aura pour tâche de recenser toutes les questions posées, d’entendre tous les acteurs concernés et de faire, sans exclusive, les propositions nécessaires ». Plus particulièrement, il fixait le cadre de la mission du groupe de travail : « proposer les possibilités et les conditions d’une réforme, … suggérer de nouveaux équilibres entre le droit et l’économie, entre la loi et le contrat, … définir quel est le degré de sécurité nécessaire pour permettre aux acteurs de l’économie de jouir d’un maximum de liberté ». Ce faisant, le garde des sceaux relevait que « l’ampleur et l’enracinement des problèmes à résoudre imposeront (au groupe de travail) à la fois un devoir d’ambition et de prudence, … condition d’un droit plus efficace et d’une économie plus performante ».
On trouvera en annexe 1 une copie de la lettre de mission.
On trouvera en annexe 2 la liste des membres du groupe de travail.
Jusqu’à fin octobre, le groupe s’est consacré à forger des règles de travail, adopter une méthode et mettre en commun l’expérience de ses membres. De novembre à fin janvier, le groupe a procédé à une quarantaine d’auditions des milieux socio-économiques concernés et de tous ceux qui ont à connaître de la relation locative : magistrats, arbitres, experts, avocats, notaires, gestionnaires commercialisateurs notamment. Cette phase s’est achevée le 3 février par une séance de synthèse des auditions et d’énoncé des pistes de travail, à laquelle ont participé une centaine de personnes en présence du secrétaire d’Etat aux PME, au commerce, à l’artisanat, aux professions libérales et à la consommation et sous la présidence du directeur des affaires civiles et du sceau représentant le garde des sceaux, ministre de la justice. Les mois de février et mars ont permis au groupe d’élaborer ses pré-propositions qui ont donné lieu à diffusion début avril, en vue de recueillir les observations des personnes auditionnées. Le mois d’avril a été consacré à la formulation des propositions, la rédaction du rapport et son adoption par le groupe de travail. On trouvera en annexe 3 le calendrier des réunions du groupe de travail.
Certains groupements, particulièrement attentifs aux travaux du groupe, ont multiplié les occasions de rencontres et discussions auxquelles il a été répondu positivement. L’échange a aussi été tourné vers tous ceux qui accompagnent la relation locative et en organisent le cours : magistrats, experts judiciaires et privés, notaires, avocats, commercialisateurs, agents immobiliers et gestionnaires d’immeubles. On trouvera en annexe 4 la liste des auditions effectuées et des contributions reçues : celles-ci sont regroupées dans des volumes annexes au rapport, qui seront conservés par la direction des affaires civiles et du sceau en vue de leur consultation ultérieure. L’échange enfin a été dirigé vers l’étranger de façon à mieux appréhender les régimes juridiques qui y gouvernent la relation locative : les magistrats de liaison en poste dans certains pays européens ont ainsi permis au groupe de travail un accès documentaire adéquat.
Ainsi les administrations concernées ont-elles été associées à la progression de la mission et tenues en permanence informées. Plus encore, c’est la communauté de tous ceux qui participent et accompagnent la relation locative qui a été régulièrement informée de l’avancement des travaux ; à deux reprises en effet, un point d’étape a été assuré : début février, pour une synthèse des auditions et la fixation des pistes de travail ; début avril, à l’occasion de la diffusion pour avis des pré-propositions du groupe de travail.
travaille « en chambre » jusqu’au dépôt du rapport qui est l’occasion d’un nouveau débat. Ce procédé n’a pas paru pertinent au cas d’espèce où la collectivité des partenaires et accompagnateurs de la relation locative manifestait clairement le souhait d’être associée aux travaux du groupe, bien au-delà des auditions. Il a donc paru adéquat d’ouvrir aux partenaires le dossier du groupe de travail et de les associer aux étapes majeures de sa progression. Les membres du groupe de travail partagent la conviction que cette façon de procéder permet une concertation efficace entre la société civile et les services de l’Etat, de nature à favoriser une bonne adhésion aux propositions articulées par le rapport, en vue de leur mise en œuvre. TITRE 1 Constat : Le régime juridique actuel des baux commerciaux et professionnels CHAPITRE 1er : LES PRINCIPES FONDATEURS a) le bail commercial
Par voie de conséquence, le droit au renouvellement du bail a emporté reconnaissance que l’exploitation d’un commerce ou d’une activité artisanale dans les lieux loués est créatrice d’une valeur économique liée à l’implantation de l’activité, le droit au bail, qui mérite d’être préservée. Ainsi le preneur se voit-il reconnaître la permanence de son occupation des lieux et le contrôle judiciaire des évolutions du loyer, sans lesquels le droit au renouvellement serait théorique ; il en tire la faculté de transmettre le bail à son successeur dans l’exploitation du fonds. Si le propriétaire des murs vient à refuser le renouvellement du bail, il doit indemniser le locataire du préjudice qui en résulte.
Rappelant que le régime juridique actuel de protection des fonds de commerce installés dans des immeubles loués repose sur des considérations d’équité, de bonne gestion commerciale et de crédit, ce comité constate que cette législation qui « consacre l’extension des droits des locataires et l’amenuisement des droits des propriétaires … est directement contraire à l’intérêt général » (annexe au rapport p. 13) car « elle constitue à beaucoup d’égards un obstacle à l’expansion et au progrès économique (et) est en partie la cause … de la stagnation et même de la dégradation de notre patrimoine immobilier » (ibid. p. 15) : on évoquera au chapitre 3 la situation économique et sociale consécutive au décret de 1953, ce qui permettra de constater que l’analyse prospective de ce comité s’est révélée assez largement inexacte. En somme, au-delà de cette critique, ferme mais restée sans suite, les principes fondateurs du régime juridique des baux commerciaux n’ont pas été remis en cause : il est vrai qu’aucune réflexion générale n’a été suscitée sur le sujet avant que la présente mission soit lancée. b) le bail professionnel
Le bail professionnel a initialement bénéficié de la protection de la loi du 1er septembre 1948, en un temps où l’exercice d’une profession libérale se déroulait généralement dans le local d’habitation du titulaire. La réduction progressive du parc locatif soumis à la loi du 1er septembre 1948 et l’absence de statut locatif des immeubles d’habitation construits postérieurement jusqu’à 1982 n’ont, semble-t-il, suscité aucun frein au développement des professions libérales. En 1982, la naissance d’un statut propre aux locations de logements ne s’accompagne d’aucun dispositif spécifique aux locaux professionnels, hormis l’assimilation des locaux à usage mixte, professionnel et d’habitation, à ceux à usage d’habitation principale. A l’occasion de la réforme de la loi de 1982 intervenue en 1986, un dispositif strictement conjoncturel (l’article 57 de la loi du 23 décembre 1986) favorise le regroupement de professionnels libéraux en autorisant, par exception à l’article L.631-7 du CCH, la transformation de logements en locaux professionnels. Ce n’est qu’en 1989, lors d’une nouvelle réforme du statut du bail d’habitation, qu’un dispositif juridique du bail professionnel est institué, imposant une durée minima du bail et le droit pour le locataire de donner librement congé (article 57A de la loi du 23 décembre 1986). Les principes fondateurs de ce statut sont peu perceptibles, si ce n’est la volonté de conférer au locataire une double protection relative à la durée de son occupation : un bail d’au moins six ans, une faculté de donner congé à tout moment moyennant un préavis de six mois. Mais le dispositif ne contient aucune règle relative au loyer et à son évolution ; il n’emporte aucun droit au renouvellement du bail.
En somme, à la différence du bail commercial, les principes fondateurs du régime juridique du bail professionnel manquent de clarté. Chapitre 2 : un peu d’histoire, du contrat de louage du Code civil aux dispositions statutaires RELATIVES AU BAIL COMMERCIAL
Si la loi de 1909 a permis d’atteindre l’objectif de protection du fonds de commerce lorsque le commerçant est propriétaire de son local, elle n’y parvenait pas lorsqu’il est locataire. En effet, « la propriété commerciale » cessait lorsque le bail arrivait à son terme. La valeur du fonds de commerce s’amenuisait donc avec l’arrivée de l’échéance du bail. En conséquence, il a paru nécessaire de s’opposer à des abus, notamment lorsque le locataire évincé était remplacé, à un loyer plus élevé, par un autre locataire, qui bénéficiait de la clientèle constituée par son prédécesseur. |
