► Références
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Les contrats passés en exécution de travaux publics en application de la loi du 28 pluviôse an VIII, ou passés en application du Code des marchés publics du moment que le commanditaire est de droit public ou mandaté par lui (selon l’article 2 de la loi du 11 décembre 2001 dite loi « MURCEF »), sont des contrats publics.
La CAA de Bordeaux, 19 juin 2007, nº 05BX02306, Commune d’Argenton-sur-Creuse avait eu un raisonnement assez étrange sur le caractère de droit public d’un ancien contrat insusceptible de se voir appliquer les règles du Code des marchés publics, aux dates auxquelles se sont produits les sinistres (commentaire sous e-rjcp n° 30 du 1er octobre 2007).
Une convention de fourniture d’eau potable entre deux Communes exploitant leurs réseaux de distribution avait été passée en 1975.
Depuis lors, le Code des marchés publics, a confirmé expressément sa non-application pour l’achat d’eau entre entités adjudicatrices exploitant « des réseaux fixes destinés à fournir un service au public dans le domaine de la production, du transport ou de la distribution d’eau potable » :
« Article 137
Les dispositions du présent code ne sont pas applicables aux marchés et accords-cadres passés par les entités adjudicatrices dans les cas suivants :
1° Pour l’achat d’eau, quand cet achat est réalisé par une entité adjudicatrice exerçant l’activité d’exploitation mentionnée au premier alinéa du 2° de l’article 135 (…) »
Un contrat conclu entre deux personnes publiques revêt en principe un caractère administratif, eu égard a son objet :
« Considérant qu'un contrat conclu entre deux personnes publiques revêt en principe un caractère administratif, impliquant la compétence des juridictions administratives pour connaître des litiges portant sur les manquements aux obligations en découlant, sauf dans les cas où, eu égard à son objet, il ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé » (Tribunal des conflits, 21 mars 1983, nº 02256, UAP CNEXO, ministre des P et T, publié au Recueil Lebon).
Mais, si l’objet du contrat fait naître des rapports de droit privé, il sera alors du ressort du juge judiciaire. Tel est le cas lorsqu’une administration est acheteur d’une fourniture ou d’un service délivré par un établissement public industriel et commercial :
- « Considérant, en deuxième lieu, que si un contrat conclu entre deux personnes publiques revêt en principe un caractère administratif, il en va autrement dans le cas où, eu égard à son objet, ce contrat ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé ; qu'en l'espèce, eu égard à l'objet de la convention du 11 décembre 1995 conclue dans le cadre de la mission confiée à l'UNION DES GROUPEMENTS D'ACHATS PUBLICS et portant sur la seule fourniture de véhicules automobiles usuels, la cour n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant qu'un tel contrat, bien que passé entre deux personnes publiques, ne présentait pas le caractère d'un contrat administratif ; qu'elle a pu, sans entacher son arrêt d'erreur de droit, relever au surplus que cette convention ne comportait aucune clause exorbitante et n'avait pas pour effet de faire participer l'UNION DES GROUPEMENTS D'ACHATS PUBLICS au service public de la défense nationale »
(CE, 3 novembre 2003, UGAP, publié au Recueil Lebon. Notons que cet arrêt laisse en suspend l’application de la loi MURCEF sur la qualification des marchés publics en contrat public).
Idem pour une convention de location passée entre un office public d'HLM et un bureau d'aide sociale qui n'a pu faire naître entre les parties que des rapports de droit privé :
« Considérant qu'aux termes de la "convention de location" passée le 20 avril 1976, l'Office public d'habitations à loyer modéré de Meurthe-et-Moselle a donné à bail au bureau d'aide sociale de Blénod les Ponts-à-Mousson pour une durée d'un an renouvelable, un ensemble de bâtiments moyennant une redevance fixée en fonction de la législation sur les HLM ; que l'article 6 de cette convention stipule que le bureau d'aide sociale a "la responsabilité entière et exclusive de tous les services ... fonctionnant dans les lieux loués" ; que, dès lors, eu égard à son objet, le contrat dont il s'agit n'a fait naître entre l'Office public d'habitations à loyer modéré de Meurthe-et-Moselle et le bureau d'aide sociale de Blénod les Ponts-à-Mousson que des rapports de droit privé, et que la requête du bureau d'aide sociale tendant à obtenir la condamnation de l'office sur le fondement des stipulations dudit contrat ne ressortit pas à la compétence de la juridiction administrative »
(CE, 11 mai 1990, n° 60247, Bureau d'aide sociale de Blénod-Lès-Pont-A-Mousson c/ OPHLM Meurthe-et-Moselle).
Pour déjouer la présomption de rapport public, le juge peut parfois vérifier que le contrat ne comporte pas de clauses exorbitantes du droit commun et qu’il n’a pas de lien avec le service public. Son analyse ne s’écarte alors pas de celle applicable à la qualification des rapports entre une personne publique et une personne de droit privé, lorsque ces rapports ne sont non régis par un cadre législatif d’attribution de compétence d’un tribunal. On peut même se poser la question de savoir s’il existe encore une réelle présomption de caractère public du contrat lorsque les deux cocontractants sont de droit public :
« Considérant que le contrat en cause ne constitue pas un accessoire aux marchés publics de travaux passés pour la construction de la centrale nucléaire ; que s'il contribue à la construction d'équipements publics par la commune, et notamment d'un collège, il a un objet exclusivement financier, détachable des opérations de construction desdits équipements ; qu'il n'a pas pour objet l'exécution d'une mission de service public incombant à l'une ou l'autre de ses parties ; qu'il ne comporte aucune clause exorbitante du droit commun ; que ce contrat, passé notamment entre deux personnes publiques, ne fait par suite, nonobstant la circonstance qu'il a été conclu dans le cadre de la procédure de "grands travaux d'aménagement du territoire", naître entre ses parties que des rapports de droit privé et n'a pas le caractère d'un contrat administratif » (CE, 1er mars 2000, n° 192790, Commune de Morestel, publié aux Tables du Recueil Lebon).
Dans le présent arrêt, pour arriver au même raisonnement, le juge a dû constater la caducité d’une clause exorbitante de droit commun du fait de la décentralisation : l’autorisation de la dénonciation de la convention que si son motif est reconnu légitime par « l'autorité publique », expression désignant implicitement le représentant de l'État dans le département.
Cet arrêt se situe également dans la lignée de la jurisprudence qui estime que l’alimentation en eaux entre personnes publiques exploitant des réseaux d’eau potable relève normalement de rapports de droits privés (CAA Bordeaux, 8 février 1994, n° 91BX00664, Commune d’Ardin c/ syndicat intercommunal d’alimentation en eau de la Gâtine, publié aux Tables du Recueil Lebon - Nota : la commune n’était pas membre du syndicat intercommunal).
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Cour Administrative d'Appel de Marseille, 9 juillet 2007, n° 04MA02198, Commune d'Alet-les-Bains c/ Commune de Limoux ***
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► Thème
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- Fourniture en eau entre entités adjudicatrices exploitantes de réseaux d’eau potable relevant de rapports de droit privé.
- Contrat de droit public.
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► Résumé
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Un contrat conclu entre deux personnes publiques revêt, en principe, un caractère administratif. Il n'en est autrement que si le contrat, eu égard à son objet et en l'absence de toute clause exorbitante de droit commun, fait naître entre les parties des rapports de droit privé.
L'objet du contrat en litige consiste en la fourniture, d’une commune à une autre, d'eau de source en provenance du sous-sol de cette dernière, par son réseau hydraulique des eaux chaudes.
Ce contrat n'a pas pour objet l'organisation du service public de la distribution de l'eau potable sur le territoire de la commune desservie. Il ne fait pas participer la commune, simple fournisseur, à l'exécution même de ce service. Il n'a pas été passé selon les règles prévues par le Code des marchés publics. Il ne comporte aucune clause exorbitante du droit commun : les stipulations n'autorisent une dénonciation que si son motif est reconnu légitime par « l'autorité publique », expression désignant implicitement le représentant de l'État dans le département, doivent être regardées comme caduques depuis l'intervention de la loi, dite de décentralisation, nº 82-213 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
La décision de ne pas renouveler un tel contrat de droit privé n'est, dès lors, pas détachable de la gestion du domaine privé de la commune dont il n'appartient pas à la juridiction administrative d'en connaître.
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►Décision
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Cour Administrative d'Appel de Marseille
Statuant au contentieux
N° 04MA02198
Inédit au Recueil Lebon
6ème chambre - formation à 5
M. Jean-Baptiste BROSSIER, Rapporteur, Melle JOSSET, Commissaire du gouvernement,
M. GUERRIVE, Président
PLANTAVIN
Lecture du 9 juillet 2007
REPUBLIQUE FRANCAISE AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille le 28 septembre 2004 sous le n° 04MA02198, présentée par Me Plantavin, avocat, pour la commune d'ALET LES BAINS, représentée par son maire en exercice par délibération du 24 septembre 2004 ;
La commune d'ALET LES BAINS demande à la Cour :
1) d'annuler le jugement n° 04424 du 6 juillet 2004, notifié le 28 juillet 2004, par lequel le Tribunal Administratif de Montpellier, à la demande de la commune de Limoux :
a) a annulé la délibération du 14 novembre 2003 par laquelle le conseil municipal d'ALET LES BAINS a refusé de renouveler la convention signée le 17 décembre 1975 entre ces deux communes relative à la fourniture d'eau potable à la commune de Limoux par la commune d'ALET LES BAINS ;
b) a annulé la décision du maire d'ALET LES BAINS qui procède de cette délibération ;
c) a rejeté ses conclusions reconventionnelles ;
2) de rejeter les prétentions de la commune de Limoux et de mettre à sa charge la somme de 8.000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
Vu le mémoire, enregistré au greffe le 22 décembre 2006, présenté par Me VINSONNEAU-PALIES, avocat, pour la commune de Limoux ;
La commune demande à la Cour de rejeter la requête et de condamner l'appelante à lui verser la somme de 3.000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu le mémoire, enregistré au greffe le 19 juin 2007, présenté par Me Plantavin, avocat, pour la commune d'ALET LES BAINS, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures, par les mêmes moyens ;
Vu le mémoire, enregistré au greffe le 21 juin 2007, présenté par Me VINSONNEAU-PALIES, avocat, pour la commune de Limoux, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures, par les mêmes moyens, et soutient en outre que la jurisprudence citée par l'appelante ne s'applique pas en l'espèce, dès lors que les cocontractants sont deux personnes publiques ;
Vu le jugement attaqué ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code civil ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 25 juin 2007 :
- le rapport de M. Brossier, premier conseiller,
- les observations de Me Joureau pour la commune d'ALET LES BAINS et de Me Moreau pour la commune de Limoux,
- et les conclusions de Mlle Josset, commissaire du gouvernement ;
Considérant que par délibération de son conseil municipal en date du 14 novembre 2003, la commune d'ALET LES BAINS a refusé de renouveler la convention qu'elle a signée le 17 décembre 1975 avec la commune de Limoux relative à la fourniture d'eau, à ladite commune de Limoux, pour une durée de trente ans ; que par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montpellier a fait droit à la demande de la commune de Limoux tendant à l'annulation de cette délibération, ensemble la décision du maire d'ALET LES BAINS appliquant cette délibération ;
Sur la compétence du juge administratif et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens :
Considérant qu'un contrat conclu entre deux personnes publiques revêt, en principe, un caractère administratif ; qu'il n'en est autrement que si le contrat, eu égard à son objet et en l'absence de toute clause exorbitante de droit commun, fait naître entre les parties des rapports de droit privé ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'objet du contrat en litige consiste en la fourniture, à la commune de Limoux par la commune d'ALET LES BAINS, d'eau de source en provenance du sous-sol de cette dernière, par son réseau hydraulique des eaux chaudes ; que ce contrat n'a pas pour objet l'organisation du service public de la distribution de l'eau potable sur le territoire de la commune de Limoux ; qu'il ne fait pas participer la commune d'ALET LES BAINS, simple fournisseur, à l'exécution même de ce service ; qu'il n'a pas été passé selon les règles prévues par le code des marchés publics ; qu'il ne comporte enfin aucune clause exorbitante du droit commun ; qu'à ce titre, les stipulations de l'article 8 n'autorisant une dénonciation que si son motif est reconnu légitime par «l'autorité publique », expression désignant implicitement le représentant de l'Etat dans le département, doivent être regardées comme caduques depuis l'intervention de la loi, dite de décentralisation, n° 82-213 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ; que la décision de ne pas renouveler un tel contrat de droit privé n'est, dès lors, pas détachable de la gestion du domaine privé de la commune ; qu'il n'appartient pas à la juridiction administrative d'en connaître ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune appelante est fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges se sont déclarés compétents pour connaître des conclusions tendant à l'annulation des décisions critiquées ; qu'il s'ensuit que le jugement attaqué doit être annulé et que les conclusions de la commune de Limoux tendant à l'annulation de la délibération susvisée de la commune d'ALET LES BAINS du 14 novembre 2003, et de la décision du maire d'ALET LES BAINS qui en procède, doivent être rejetées comme portées une juridiction incompétente pour en connaître ;
Sur les frais exposés par les parties et non compris dans les dépens :
Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties tendant au remboursement de leurs frais exposés et non compris dans les dépens ;
DECIDE
Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Montpellier en date du 6 juillet 2004 est annulé.
Article 2 : La demande de la commune de Limoux présentée devant le Tribunal administratif de Montpellier est rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la commune d'ALET LES BAINS et de la commune de Limoux est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'ALET LES BAINS, à la commune de Limoux, à l'association Avenir d'Alet et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.
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